論社會(huì)治理視野下農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化管理的完善

張樹旺 郭璨 李偉 王健峰

摘要：自2004年至今，網(wǎng)格化管理一直是中國(guó)農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新的主要思路。但隨著十八屆三中全會(huì)從社會(huì)管理思路到社會(huì)治理思路的轉(zhuǎn)變，網(wǎng)格化管理作為社會(huì)管理思路時(shí)期的成果，需要重新定位和發(fā)展完善。本文以案例方法對(duì)云南省孟連縣農(nóng)村網(wǎng)格化管理的這一理想樣本進(jìn)行管理結(jié)構(gòu)、管理成本和管理成效等方面的深入探討，得出網(wǎng)格化管理不能理順政社關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)建設(shè)、管理成本畸高的結(jié)論，并提出改革網(wǎng)格化管理的一元化管理做法使其適應(yīng)治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求的建議。本文的價(jià)值在于推進(jìn)了社會(huì)治理思路下網(wǎng)格化管理適應(yīng)治理理論的研究。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社區(qū)；網(wǎng)格化管理；善治；孟連

中圖分類號(hào)：C93-0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1009-055X（2016）04-0058-07

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2016.04.008

一、網(wǎng)格化管理：農(nóng)村社區(qū)管理（治理）的成果

基層社會(huì)治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性社會(huì)工程，其治理體系是依據(jù)其所在社會(huì)的歷史條件、社會(huì)性質(zhì)、人口特質(zhì)、發(fā)展特性為等條件構(gòu)建出整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性的有效治理體系。社會(huì)性質(zhì)不同，其構(gòu)建出的社會(huì)治理體系必然不同。[1-2]梳理出我國(guó)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的主要思路，剖析典型性案例及其產(chǎn)生的歷史背景、治理架構(gòu)、治理運(yùn)行方式、治理效能、發(fā)展前景等要素，對(duì)于尋求更為優(yōu)化的基層社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)路徑是必要的。

農(nóng)村社區(qū)（村莊）作為村民生活的共同體，是農(nóng)村基層社會(huì)服務(wù)管理的基本單元。改革開放以來，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村的廣泛推行，以村民自治制度為核心的“鄉(xiāng)政村治”治理格局取代了行政權(quán)力高度集中統(tǒng)一的人民公社體制。在“鄉(xiāng)政村治”的體制規(guī)劃下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府是國(guó)家農(nóng)村基層政權(quán)單位，村民委員會(huì)是農(nóng)村最基層的群眾性自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村委會(huì)的相互結(jié)合形成了我國(guó)農(nóng)村基層組織政治模式，[3]農(nóng)村社區(qū)治理機(jī)制得到了新發(fā)展。

但由于我國(guó)基層民主條件和意識(shí)并不充分，村民委員會(huì)實(shí)際上承擔(dān)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派下來的行政性任務(wù)和職能，村兩委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的關(guān)系并不規(guī)范，社會(huì)管理機(jī)制缺乏參與，使村民自治流于形式，沒有發(fā)揮村民委員會(huì)作為基層自治組織的民主作用；同時(shí)，社會(huì)分層和利益分化現(xiàn)象導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)中多元利益主體和多元價(jià)值觀的形成，現(xiàn)有的農(nóng)村社區(qū)管理體制并不能充分化解這些多元性和差異性所導(dǎo)致的沖突和矛盾，加之長(zhǎng)期以來政府強(qiáng)化管制、忽視服務(wù)的管理理念，使得干群關(guān)系緊張，村民與組織意見向左的情形時(shí)有發(fā)生，增大了群體性沖突事件的可能性。[4]因此，在新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)一體化背景下的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，如何創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理體制，提高公共服務(wù)的能力，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)維穩(wěn)發(fā)展，成為迫在眉睫的任務(wù)。

自2004年北京市東城區(qū)率先全面進(jìn)行網(wǎng)格化管理實(shí)踐以來，網(wǎng)格化管理模式在全國(guó)各地基層政府中普及開來，2008年浙江省舟山市以“網(wǎng)格化管理，組團(tuán)式服務(wù)”為實(shí)踐理念，將城市網(wǎng)格化管理經(jīng)驗(yàn)推廣到農(nóng)村。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求”[5]，將網(wǎng)格化管理的改革完善繼續(xù)作為社會(huì)治理探索方向之一。迄今為止，網(wǎng)格化管理作為我國(guó)基層社會(huì)管理（治理）的主要思路已經(jīng)施行十余年，應(yīng)該對(duì)其理論與實(shí)踐效果進(jìn)行檢討了。

二、文獻(xiàn)綜述與研究方法

（一）文獻(xiàn)綜述

網(wǎng)格化管理的思想來源于水力、電力的管理，“網(wǎng)格”（Grid）的概念即來自于“電力網(wǎng)格”（Power Grid）的拆分。[6]1998年Foster和Kesselman在《網(wǎng)格：計(jì)算基礎(chǔ)設(shè)施的新藍(lán)圖》一書中提出：網(wǎng)格是構(gòu)筑在互聯(lián)網(wǎng)上的一種新興技術(shù)， 它將高速互聯(lián)網(wǎng)、高性能計(jì)算機(jī)、大型數(shù)據(jù)庫、傳感器、遠(yuǎn)程設(shè)備等融為一體， 實(shí)現(xiàn)計(jì)算資源、存儲(chǔ)資源、通信資源、軟件資源、信息資源、知識(shí)資源的全面共享。[7]受水電力應(yīng)用中用戶與網(wǎng)格雙向互動(dòng)的啟發(fā)，網(wǎng)格化管理的核心思想在于用戶提交需求的便捷性和網(wǎng)格相應(yīng)需求的準(zhǔn)確性和迅捷性。總體來說，網(wǎng)格化管理主要包括了以下要素：一是按地域合理劃分網(wǎng)格單元，二是基于現(xiàn)代信息技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)搭建，三是寓管理于服務(wù)的公共服務(wù)意識(shí)和相互協(xié)作的服務(wù)團(tuán)隊(duì)。

網(wǎng)格化管理理論在公共行政學(xué)理論應(yīng)用即是“無縫隙政府”理論。[8]美國(guó)學(xué)者拉塞爾·M.林登認(rèn)為“無縫隙政府”是政府流程再造表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一是行政“以過程和結(jié)果為取向”；其二是變政府本位為“以顧客為取向”的政府角色和政府與公民關(guān)系的變革。無縫隙政府打破了傳統(tǒng)官僚制組織中的層級(jí)、部門以及職能的邊界，以一種整體的而不是各自為政的方式為社會(huì)提供公共服務(wù)，“橫向到底，縱向到邊”和“自上而下的指揮鏈與自下而上的反饋鏈并行”的機(jī)構(gòu)職能整合和雙重協(xié)作構(gòu)成無縫隙政府改革的核心。[9]

在我國(guó)，網(wǎng)格化管理不是學(xué)者率先提出的理論范式，而是基層社會(huì)管理實(shí)踐創(chuàng)新的結(jié)果。我國(guó)網(wǎng)格化管理的研究主要以城市基層社區(qū)為主要研究對(duì)象，以案例法為主要研究方法，進(jìn)行了理論梳理、信息技術(shù)應(yīng)用、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等方面的研究?？傮w而言，自2008年浙江舟山實(shí)踐之后，學(xué)界對(duì)農(nóng)村基層社區(qū)網(wǎng)格管理的研究還比較缺乏。

從有限的研究成果來看，農(nóng)村網(wǎng)格化管理的研究觀點(diǎn)主要集中在三方面：其一，從國(guó)家與社會(huì)的角度看，網(wǎng)格化管理是國(guó)家權(quán)力進(jìn)行基層滲透的一種國(guó)家建構(gòu)手段，通過制度化建構(gòu)，從原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村—村民小組的層級(jí)結(jié)構(gòu)拓展至個(gè)人，將村民納入國(guó)家體制的網(wǎng)格單元軌道；[10]其二，從村民自治的角度看，網(wǎng)格化管理是完善村民自治制度的方式，二者的結(jié)合方便了干群和村民之間的交流和溝通，真正實(shí)現(xiàn)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，從而建立起“自己的事自己想、自己議、自己干、自己管”的民主機(jī)制；[11]其三，從基層社會(huì)治理動(dòng)員的角度出發(fā)，網(wǎng)格化管理充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、社區(qū)（村）干部、退休機(jī)關(guān)老干部、醫(yī)護(hù)人員、教師、民警與農(nóng)村黨員等的作用，組成鄉(xiāng)村社區(qū)網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)，整合社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)多元主體的參與和治理。[12]

對(duì)于網(wǎng)格化管理在農(nóng)村與城市的推廣，我國(guó)學(xué)界存在積極肯定、價(jià)值中立、批判三種基本價(jià)值取向。[13]積極肯定取向的學(xué)者認(rèn)為網(wǎng)格化管理促進(jìn)了傳統(tǒng)官僚組織體系從僵化、粗放、被動(dòng)轉(zhuǎn)到靈活、精細(xì)、主動(dòng)的管理服務(wù)方式，提高了政府部門的管理效率，降低了解決問題的成本，實(shí)現(xiàn)了公民與政府的良性快速互動(dòng)，拓寬了公民參與社會(huì)治理的范圍與程度，將其視為我國(guó)基層社會(huì)管理中的改革新思路和創(chuàng)造性變革。[14-15]價(jià)值中立者在肯定網(wǎng)格化管理在我國(guó)應(yīng)用的積極作用的基礎(chǔ)上，客觀分析了其在實(shí)踐過程中的構(gòu)建缺陷和存在問題，如管理人員配套欠缺、投入轉(zhuǎn)換成本過高、條塊分割依舊、存在盲目跟風(fēng)傾向等，并針對(duì)這些缺陷問題提出對(duì)策和建議，指出未來發(fā)展的方向。[16-17]批判取向的學(xué)者認(rèn)為網(wǎng)格化管理的推行往往出現(xiàn)形式主義、現(xiàn)實(shí)背離目標(biāo)、網(wǎng)格組織的“他組織”性與社會(huì)治理的“自組織”性的沖突、過度強(qiáng)化社會(huì)管控等問題，抑制了社會(huì)自組織團(tuán)體的活力和成長(zhǎng)。[18-19]

通過對(duì)研究文獻(xiàn)的綜述，需要指出的是，網(wǎng)格化管理在農(nóng)村社區(qū)的應(yīng)用時(shí)間上還很短，各地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)積累還很不足，理論總結(jié)上還不深刻，還應(yīng)予以更多的關(guān)注。這反映出，雖然網(wǎng)格化管理并非新理論，但其在農(nóng)村社區(qū)的實(shí)踐還是一個(gè)新生事物，還有一系列值得深思和探究的問題。在這些問題中，最需要學(xué)界研究的有如下問題：其一，網(wǎng)格化管理與農(nóng)村社區(qū)社會(huì)性質(zhì)的關(guān)系是否體現(xiàn)了新型政社關(guān)系；其二，網(wǎng)格化管理是增加了管理成本，還是降低了管理成本，是否具有長(zhǎng)效性；其三，網(wǎng)格組織與原政府組織的關(guān)系如何理順。

（二）研究方法

研究方法的選擇決定著研究對(duì)象的真實(shí)呈現(xiàn)度。案例研究法收集數(shù)據(jù)和資料的來源與途徑非常廣泛，具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)感，既可以作為一種獨(dú)立的研究方法，又可以為其他相似案例提供輔助解釋。[20]本文選擇案例研究法，在于它能夠通過對(duì)本案例的詳細(xì)事件過程進(jìn)行描述，可以對(duì)基層社會(huì)治理創(chuàng)新案例的背景、系統(tǒng)、主體、路徑及結(jié)果等要素進(jìn)行全面分析，展示出其基層社會(huì)治理創(chuàng)新案例的全貌，達(dá)到現(xiàn)象剖析、命題概化、理論構(gòu)建、知識(shí)創(chuàng)新和理論適用范圍劃定的理論目標(biāo)，在方法論上具有一種獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。孟連案例是孟連縣基于網(wǎng)格化管理組織改革方案塑造出來的一系列案例，每一個(gè)案例是以村或村組為單位構(gòu)成的。這一組案例是在相同的社會(huì)條件下基于同一種基層社會(huì)治理制度創(chuàng)新框架產(chǎn)生的，社會(huì)條件和制度創(chuàng)新條件相同是其主要共性。[21]

三、孟連案例：農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化管理的理想樣本

孟連傣族拉祜族佤族自治縣位于云南省普洱市南部，與緬甸接壤，是我國(guó)通向東南亞的重要門戶。全縣轄4鎮(zhèn)2鄉(xiāng)，39個(gè)村、3個(gè)社區(qū)、615個(gè)村民小組，總?cè)丝?3.8萬人。財(cái)政收入90%以上靠上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付。2008年，孟連發(fā)生了震驚全國(guó)的“孟連事件”。在事件發(fā)生后，孟連縣用網(wǎng)格化管理理論打破原有政府的職能分工，重塑黨委政府組織，建立了覆蓋全縣的責(zé)任區(qū)，構(gòu)建了五級(jí)網(wǎng)格體系，重新組合網(wǎng)格功能，為網(wǎng)格內(nèi)群眾提供全方位的公共服務(wù)?？梢哉f孟連案例是完全按網(wǎng)格化理論“橫向到邊，縱向到底”[22]的要求重塑政府組織的典型案例，把網(wǎng)格化管理理論的實(shí)踐推向了極致，是研究農(nóng)村網(wǎng)格化管理不可多得的理想樣本。

（一）網(wǎng)格化管理體系的構(gòu)建要點(diǎn)

“縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組、班”的五級(jí)網(wǎng)格構(gòu)建。孟連利用原有行政區(qū)劃但打破其原有職能，將全縣劃成6個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)網(wǎng)格責(zé)任區(qū)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)下劃定42個(gè)村（社區(qū)）級(jí)網(wǎng)格責(zé)任區(qū)，在村下劃定388個(gè)村民小組級(jí)網(wǎng)格責(zé)任區(qū)，并在村民小組之下劃定班，推行“班戶聯(lián)建”，把分散的農(nóng)戶進(jìn)行網(wǎng)格化再組織，在班級(jí)網(wǎng)格責(zé)任區(qū)上建立服務(wù)隊(duì)，全縣共劃定1 960個(gè)班，組建1 810支服務(wù)隊(duì)。網(wǎng)格區(qū)內(nèi)分別依級(jí)建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組、班五級(jí)為民服務(wù)中心（站、點(diǎn)、隊(duì)），并依托這五級(jí)為民服務(wù)中心（站、點(diǎn)、隊(duì)）構(gòu)建五級(jí)職能綜合的全方位服務(wù)平臺(tái)。這樣在實(shí)踐上做到了“橫向到邊”“縱向到底”“點(diǎn)線結(jié)合”的城鄉(xiāng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)了全縣各網(wǎng)格區(qū)的“信息無縫隙、工作無盲區(qū)、服務(wù)全覆蓋”。

自下而上的四級(jí)網(wǎng)格聯(lián)席會(huì)議。在縣、鄉(xiāng)級(jí)網(wǎng)格之上成立網(wǎng)格領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議，設(shè)常任領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，任命各級(jí)黨組織作為主要負(fù)責(zé)人牽頭，自下而上定期召開四級(jí)網(wǎng)格聯(lián)席會(huì)議（班一級(jí)沒有聯(lián)席會(huì)議），研究解決下級(jí)上報(bào)的各項(xiàng)網(wǎng)格內(nèi)事項(xiàng)，形成事項(xiàng)收集、梳理、解決和反饋的閉合回路，確保準(zhǔn)確掌握群眾意愿、快速回應(yīng)群眾訴求，及時(shí)解決群眾困難。

功能齊全的網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)。網(wǎng)格責(zé)任區(qū)劃定后，關(guān)鍵要有合格的服務(wù)團(tuán)隊(duì)。全縣將縣級(jí)網(wǎng)格內(nèi)45名干部充實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)網(wǎng)格內(nèi)，同時(shí)選擇最優(yōu)干部擔(dān)當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)網(wǎng)格領(lǐng)導(dǎo)者；每個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委再配備1名副科級(jí)組織委員和1名組織干事，專門從事網(wǎng)格內(nèi)組織工作，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)的服務(wù)協(xié)同性和回應(yīng)性。全縣干部工作重心下移，重點(diǎn)建設(shè)村級(jí)網(wǎng)絡(luò)團(tuán)隊(duì)，以村級(jí)黨組織建設(shè)為核心，組建常務(wù)書記、民警村官、新農(nóng)村建設(shè)指導(dǎo)員和大學(xué)生村官為骨干的村級(jí)網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)，并按村級(jí)網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)的功能需求，從全縣各機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)中抽調(diào)513名人員分派到責(zé)任區(qū)。

集成化、網(wǎng)絡(luò)化的網(wǎng)格服務(wù)設(shè)施。根據(jù)網(wǎng)格化責(zé)任區(qū)的工作要求和團(tuán)隊(duì)人員需求，按照集成化的思路，整合建設(shè)村級(jí)網(wǎng)格服務(wù)辦公室、群眾接待室、群眾工作室、伙房等綜合辦公樓。在辦公服務(wù)場(chǎng)所整備的情況下，構(gòu)建全縣政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，努力建設(shè)網(wǎng)格網(wǎng)絡(luò)化，推廣網(wǎng)上為民服務(wù)站，通過電腦+手機(jī)+電視“三屏”合一，確保網(wǎng)格內(nèi)政策宣傳、黨務(wù)政務(wù)服務(wù)、為民辦事服務(wù)、信息資訊服務(wù)等業(yè)務(wù)進(jìn)入每一個(gè)村（居）民視野中。

促進(jìn)參與和回應(yīng)的網(wǎng)格考評(píng)方式。在農(nóng)戶為中心的網(wǎng)格工作系統(tǒng)中，為了使政府管理信息與農(nóng)戶需求信息雙向流動(dòng)起來，孟連推行了“兩述三評(píng)一考”的組織評(píng)價(jià)和群眾評(píng)價(jià)有機(jī)統(tǒng)一的服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。各級(jí)網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)的責(zé)任人圍繞工作思路、主要措施、工作成效及創(chuàng)新成果等業(yè)績(jī)，向上一級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)和本級(jí)黨員群眾或群眾代表，開展“兩述”工作，讓群眾了解團(tuán)隊(duì)工作，并對(duì)網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)進(jìn)行評(píng)價(jià)做到“組織測(cè)評(píng)、領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)評(píng)、群眾考評(píng)”全方位測(cè)評(píng)（參見圖1）。

最終，孟連農(nóng)村網(wǎng)格化管理建立，形成了以農(nóng)戶為中心的網(wǎng)格工作網(wǎng)絡(luò)。如圖2所示。

（二）網(wǎng)格化管理的成本投入

網(wǎng)格式的公共組織再塑，必須有經(jīng)費(fèi)保障才能長(zhǎng)期堅(jiān)持下去。相比網(wǎng)格化管理之前，網(wǎng)格化后孟連縣管理經(jīng)費(fèi)需求大增（見表1）。針對(duì)網(wǎng)格化各類經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)過快的現(xiàn)狀，孟連縣完善了以財(cái)政投入為主、黨費(fèi)留存補(bǔ)助為輔的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。在經(jīng)費(fèi)分配上，大力向基層網(wǎng)格內(nèi)組織與工作人員傾斜（見表2）。 2014年，概算增加網(wǎng)格化管理經(jīng)費(fèi)585.2萬元。

調(diào)研顯示，網(wǎng)格化管理施行以來，其辦公經(jīng)費(fèi)至少增加50%。除此之外，孟連在施行網(wǎng)格化管理后，增加了大量的村組服務(wù)站點(diǎn)用房建設(shè)、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)人員經(jīng)費(fèi)，服務(wù)站點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也在千萬以上。對(duì)于一個(gè)財(cái)政收入90%以上靠轉(zhuǎn)移支付的貧困縣來說其網(wǎng)格化管理運(yùn)行成本非常高，而且支出壓力全部落到政府身上，成為沉重和財(cái)政包袱，也成為其能否長(zhǎng)期施行下去的觀察窗口。

（三）網(wǎng)格化管理的改革成效

從現(xiàn)階段來看，孟連農(nóng)村網(wǎng)格化管理取得了很好的社會(huì)治理成效：

一是政府回應(yīng)性大大提高。網(wǎng)格團(tuán)隊(duì)在本網(wǎng)格內(nèi)負(fù)有公共事務(wù)上的全部責(zé)任，打破了以往職能分工專任、條塊分割碎片化政務(wù)服務(wù)狀況。確實(shí)做到了利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在極短的時(shí)間內(nèi)掌握群眾需求，并把網(wǎng)格內(nèi)群眾的需求在網(wǎng)格內(nèi)打通整合，做到扁平化高效溝通，使管理服務(wù)與需求高效對(duì)接，大大提高了政府的回應(yīng)性。

二是網(wǎng)格式管理定期會(huì)診制度提高問題解決效率。在信息化條件下，每個(gè)村級(jí)網(wǎng)格每月一次、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道） 兩個(gè)月一次、縣（區(qū)） 每半年一次聯(lián)席管理問題分析會(huì)，做到了問題及時(shí)篩選解決的高效率。

三是干群關(guān)系的明顯改善。在網(wǎng)格化管理改革之前，干群關(guān)系緊張[23]是孟連事件爆發(fā)的導(dǎo)火索。網(wǎng)格化管理改革之后，官僚主義作風(fēng)、組織僵化、職能破碎、回應(yīng)被動(dòng)等科層組織的常見問題全部被靈活、精細(xì)、主動(dòng)的網(wǎng)格管理服務(wù)方式替代，提高了政府部門的管理效率，降低了解決問題的時(shí)間成本和社會(huì)成本，實(shí)現(xiàn)了公民與政府的良性快速互動(dòng)，融合了干群關(guān)系。

四、孟連網(wǎng)格化管理的問題及其完善思路

（一）孟連農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化管理產(chǎn)生的問題

孟連案例的實(shí)質(zhì)是政府再造和社會(huì)的再組織，即從縱橫兩個(gè)方面，把政府層級(jí)延伸到社會(huì)最底層，將沒有組織到的社會(huì)角落完全按網(wǎng)格化要求進(jìn)行再組織。孟連網(wǎng)格化管理取得了不少成效，得到了中共中央組織部、云南省委、省政府的嘉獎(jiǎng)，但同時(shí)案例也表現(xiàn)出了一定的完善空間。

其一，網(wǎng)格化管理與農(nóng)村社區(qū)社會(huì)性質(zhì)不契合問題。

農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新必須依據(jù)所在區(qū)域的社會(huì)結(jié)構(gòu)、傳統(tǒng)特質(zhì)、發(fā)展特性進(jìn)行，才能發(fā)展出符合農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的長(zhǎng)效性治理體系，這是中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究群體的共識(shí)。徐勇、賀雪峰、吳毅等從研究實(shí)踐中認(rèn)識(shí)到不契合農(nóng)村鄉(xiāng)土社會(huì)的外生變量不能構(gòu)建出鄉(xiāng)村有效的治理體系，“村民自治的理念和結(jié)構(gòu)作為一種建構(gòu)之物在體現(xiàn)知識(shí)分子的價(jià)值關(guān)懷之時(shí)卻可能無法容納農(nóng)村社區(qū)內(nèi)生發(fā)展的復(fù)雜需求，從而在衍生出連接宏觀政治的需求機(jī)制時(shí)卻可能與微觀的農(nóng)村社區(qū)發(fā)展形成兩張皮?！盵24]正因?yàn)槿绱?，賀雪峰等提出鄉(xiāng)村治理研究共識(shí)是：“由對(duì)農(nóng)村政治性焦點(diǎn)事件的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)Ψ莾x式化的平靜鄉(xiāng)村日常生活情態(tài)的理解的主張?！盵24]上述觀點(diǎn)雖是對(duì)村民自治研究而言，但農(nóng)村網(wǎng)格化管理何嘗不是一種“農(nóng)村政治性焦點(diǎn)事件”，孟連農(nóng)村網(wǎng)格化案例確實(shí)也體現(xiàn)出這一傾向。在上述網(wǎng)格化管理體系建立起來過程中，政府并沒有將農(nóng)村社區(qū)特點(diǎn)、農(nóng)村社區(qū)企業(yè)、社會(huì)組織、宗族關(guān)系等因素考慮納入其中，使其為社會(huì)治理、社會(huì)建設(shè)起到正面作用，而是不考慮農(nóng)村社區(qū)的特點(diǎn)，一元化一刀切，由政府統(tǒng)籌包辦農(nóng)村社區(qū)治理的一切事務(wù)。按以往農(nóng)村治理教訓(xùn)，這極有可能造成治理體系與農(nóng)村社區(qū)社會(huì)的“兩張皮”，衍生出一系列治理失效問題。

其二，網(wǎng)格化管理居（村）委會(huì)、農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織和農(nóng)村市場(chǎng)沖擊。

根據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定，村委會(huì)是群眾的自治性組織，施行“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”。而村級(jí)網(wǎng)格在性質(zhì)上與自治組織不同，它完全是接受上級(jí)指導(dǎo)的政府科層組織，其人員也均是財(cái)政供養(yǎng)人員，并且在村級(jí)網(wǎng)格做進(jìn)一步組織延伸，在村級(jí)網(wǎng)格下設(shè)村民小組網(wǎng)格，在村民小組網(wǎng)格下設(shè)班級(jí)網(wǎng)格，真正做到了“縱向到底”，將全部村民納入政府組織中來。政府組織的如此拓展，確實(shí)擠壓了弱小的村委會(huì)和社會(huì)組織的生存空間。置言之，強(qiáng)勢(shì)全覆蓋的政府組織抑制了村民自治組織和社會(huì)組織的發(fā)育，對(duì)于培育村民的自治意識(shí)、孵化社會(huì)組織起到反作用，也就孵化不出農(nóng)村社會(huì)治理的長(zhǎng)效機(jī)制出來。而且在現(xiàn)代社會(huì)治理中，市場(chǎng)因素也是治理中不可或缺的一部分，孟連案例中，由于網(wǎng)格過細(xì)，市場(chǎng)（特別是公共服務(wù)的市場(chǎng)）被分割得過于破碎，導(dǎo)致體制與市場(chǎng)存在對(duì)接的障礙，無法納入公共服務(wù)企業(yè)。也就是說，孟連的網(wǎng)格化管理模式中，既沒有與社會(huì)內(nèi)生性組織融合起來，也不能直接與現(xiàn)代市場(chǎng)性因素對(duì)接，堵死了政府借助市場(chǎng)和社會(huì)的力量提供公共服務(wù)的路徑，人員、經(jīng)費(fèi)投入的大幅增加是必然的，導(dǎo)致一元化的社會(huì)管理局面也是必然的。

其三，政府原有機(jī)構(gòu)與網(wǎng)格化組織的沖突。

孟連縣黨政編制內(nèi)三分之一的人常年下移到村級(jí)網(wǎng)格。網(wǎng)格化管理使得常設(shè)的政府組織從上到下的運(yùn)作之外多了一種自下而上的運(yùn)作方式。雙向運(yùn)作可以改正原官僚組織的缺陷，滿足群眾的個(gè)性化全方位的公共服務(wù)需求，這對(duì)于應(yīng)急事件的化解非常有效。應(yīng)急狀態(tài)下，網(wǎng)格化組織對(duì)常設(shè)政府機(jī)構(gòu)必然產(chǎn)生擠出效應(yīng)。但是，如果政府常設(shè)組織與網(wǎng)格組織兩套組織長(zhǎng)期并存，就會(huì)出現(xiàn)如下問題：首先，現(xiàn)有編制下人員工作分工必然出現(xiàn)混亂，下移人員需要兩頭兼顧，個(gè)人工作量必然加大，這就意味著政府組織成本大大增加，人員工作激勵(lì)成為難題；其次，按難題層層上遞原則，在人員、管理重心下移的情況下，問題可能在較低層次即處理，網(wǎng)格化的上級(jí)常設(shè)組織無事可做，造成上層網(wǎng)格化團(tuán)隊(duì)的人力浪費(fèi)，也造成政府內(nèi)同酬不同工的現(xiàn)象，組織內(nèi)不公平現(xiàn)象顯性化。

（二）農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化管理的完善思路

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，社會(huì)治理要“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”?！稕Q定》將十八大報(bào)告中的“社會(huì)管理”改為“社會(huì)治理”，雖然僅一字之差，但背后依據(jù)的理論體系卻是大為不同，是“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”在基層社會(huì)治理的體現(xiàn)，是從一元治理到多元共治的轉(zhuǎn)變。

首先，作為社會(huì)管理時(shí)期的的產(chǎn)物，網(wǎng)格化管理應(yīng)該按照十八屆三中全會(huì)決議的精神重新定位，不再將其作為指導(dǎo)基層社會(huì)治理的基礎(chǔ)理論，而是將其作為“健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求”的方法和具體措施這個(gè)新定位進(jìn)行探索。

其次，網(wǎng)格化管理應(yīng)該在理順政府、社會(huì)、市場(chǎng)關(guān)系下進(jìn)行多元共治上有所突破。治理理論發(fā)展到今天，已經(jīng)證明，社會(huì)治理是由政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者共同完成的，偏重任何單獨(dú)一方都可能導(dǎo)致治理失敗。而網(wǎng)格化管理給學(xué)界的基本印象是政府吞并社會(huì)，延遲了社會(huì)建設(shè)，這并不符合十八大報(bào)告提出的“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”的要求。這就需要其在管理方式上，不再是通過制定和實(shí)施政策對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施自上而下單向度的管理和再組織，而是在網(wǎng)格內(nèi)通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立共同的目標(biāo)等方式與其他社會(huì)組織共同實(shí)施對(duì)農(nóng)村公共事務(wù)的治理，通過體現(xiàn)公共利益最大化、市場(chǎng)和協(xié)商合作原則贏得社會(huì)認(rèn)可，只有這樣才能起到“引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用”。[25]

值得一提的是，筆者在東西部不發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)格化管理在農(nóng)村主管部門中大有市場(chǎng)，不少地區(qū)還在將網(wǎng)格化管理作為先進(jìn)的農(nóng)村社區(qū)治理方法進(jìn)行推廣。2015年以來《人民日?qǐng)?bào)》[26]《光明日?qǐng)?bào)》[27]對(duì)新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的積極作用進(jìn)行了多次報(bào)道，這預(yù)示著國(guó)家更加重視從農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部發(fā)展出治理體系的基層社會(huì)治理思路，而不是沿用類似網(wǎng)格化管理的外生性治理的老思路。這對(duì)作為外生性治理的網(wǎng)格化管理思路的加速改造以適應(yīng)中央社會(huì)治理新提法形成了新的政策壓力。

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Abstract：Since 2004， grid management has been the main idea of innovation of rural community governance in China. However， with the transformation of thought from social management to social governance in the Third Plenary Session of the 18th Central Committee of the CPC， grid management， as an achievement of the thought of social management， needs to be relocated and developed. As an ideal sample， the rural grid management in Menglian county， Yunnan， is thoroughly discussed in aspects of the management structure， management cost and the effect of management in this paper，drawing a conclusion that grid management can not straighten out the relationship between society and politics and promote the social construction with a extremelyhighly cost. This paper puts forward the reform of grid management， a method of centralized management， to meet the requirements of the modernization of governance system and governance ability. The value of the paper is to promote the research on grid management theory under the view of social governance.

Keywords：rural community； grid management； good governance； Menglian