農(nóng)村土地制度反思

黃章

近期的《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》刊載了曹錦清的文章，就當(dāng)前的農(nóng)村土地制度進(jìn)行了深入反思。

曹錦清說(shuō)，有兩項(xiàng)制度安排對(duì)中國(guó)農(nóng)村影響深遠(yuǎn)，一是土地家庭承包制，另一個(gè)是農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用。

對(duì)土地家庭承包制有幾個(gè)問(wèn)題需要反思。

首先，對(duì)土地家庭承包制“長(zhǎng)久不變”的理解有些混亂。現(xiàn)在還沒(méi)有確切的官方解釋。對(duì)此可能有兩種解釋：一種是全國(guó)各地大部分的解釋，即“生不增，死不減”；另一種則是土地家庭承包制不變，但每隔若干年，只要村民多數(shù)要求變動(dòng)，村民大會(huì)通過(guò)，就可以變。不過(guò)，南北作物生產(chǎn)周期差異很大，固定給每家的土地承包期到底多長(zhǎng)為宜是很復(fù)雜的。

婚嫁也會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題。女孩嫁出去，等于變相將土地交給了父親兄弟，但她在嫁入的那個(gè)村是沒(méi)有土地的。婦女的權(quán)益沒(méi)法保障。

其次，土地家庭承包制讓農(nóng)田水利建設(shè)陷入了困境。農(nóng)田水利建設(shè)要經(jīng)過(guò)不同的地塊，需要農(nóng)民一致同意。整個(gè)投入和收益在各農(nóng)戶之間的分?jǐn)偸歉叨炔痪獾?，這使得合作非常困難。這三十年來(lái)利用的，基本還是公社時(shí)期的水利設(shè)施。從農(nóng)田水利建設(shè)來(lái)講，土地家庭承包制一開(kāi)始就帶有缺陷。合作化、公社制有很多動(dòng)因，其中一個(gè)原因是自下而上的，就是走上集體化以后要開(kāi)始搞大規(guī)模農(nóng)田水利建設(shè)，而這和土改以后所形成的分散的地權(quán)配置是不相容的。這就是后來(lái)公社規(guī)模越來(lái)越大的一個(gè)重要原因，因?yàn)榈貦?quán)模糊了，勞動(dòng)力容易征調(diào)，土地也容易動(dòng)用，農(nóng)田水利建設(shè)也就能順利開(kāi)展了。在目前的土地家庭承包制這項(xiàng)制度安排下，這一點(diǎn)很難做到?，F(xiàn)在以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，把錢通過(guò)農(nóng)業(yè)局或水利局撥下去，農(nóng)田水利建設(shè)還是沒(méi)法弄。錢一多反倒可能產(chǎn)生腐敗問(wèn)題。

其三，土地家庭承包制導(dǎo)致土地細(xì)碎化、地塊分散，這給農(nóng)業(yè)向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方向發(fā)展帶來(lái)了困難。在中部地區(qū)，一些地方工業(yè)比較發(fā)達(dá)，農(nóng)民就在當(dāng)?shù)卮蚬ぃ喙ひ噢r(nóng)，有兩份收入。但當(dāng)?shù)氐耐恋乩寐屎艿?，農(nóng)民不在乎，明明可以三熟、兩熟的，現(xiàn)在只有一熟。對(duì)單個(gè)農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，似乎收入不錯(cuò)，但對(duì)整體農(nóng)業(yè)來(lái)說(shuō)是個(gè)損失。至于遠(yuǎn)距離打工的，有的將土地轉(zhuǎn)包給親友，但這是有限的。連片的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，全國(guó)范圍內(nèi)是有的，但代價(jià)也大，要把農(nóng)民的土地都轉(zhuǎn)讓出來(lái)，地租就不是個(gè)小數(shù)字。土地上的產(chǎn)出基本上就給原來(lái)的承包戶了。要保證十幾億人的糧食供給，完全依賴于承包制小農(nóng)是不行的，要向適度規(guī)?；l(fā)展，這是一個(gè)必然的趨勢(shì)，但是現(xiàn)在面臨重重阻力。

那么，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用的制度安排是如何推出的呢？

1988年的《土地管理法》授權(quán)地方政府為公共性目的可以將農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用。這里關(guān)鍵的是公共性和一般的商業(yè)性該如何區(qū)分。把農(nóng)民的土地低價(jià)征入，然后用于城市化建設(shè)，那么，土地的增值該如何分配呢？ 法律沒(méi)有觸及這一問(wèn)題。

土地增不增值由空間位置、時(shí)間、土地的用處決定。這三個(gè)方面難以被法律條文固定下來(lái)，地方政府有著極大的自由裁量權(quán)。地方政府圈地之后的土地財(cái)政，一般用于以下方面：一是農(nóng)民的安置用地、拆舊房建新居。二是搞基礎(chǔ)設(shè)施。三是建設(shè)公共設(shè)施。四是工業(yè)批租，這其實(shí)是賠錢的，為了招商引資，地方政府競(jìng)相壓低地價(jià)。下降以后，一般選擇出讓土地的地租，農(nóng)民的權(quán)利就被剝奪了。中國(guó)的無(wú)地租商品向全球擴(kuò)展所向披靡。五是土地的商業(yè)批租，而這是必須拉高的，用來(lái)抵償原來(lái)的投入。這樣一來(lái)，中國(guó)工業(yè)化、城市化的成本不僅轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民，也轉(zhuǎn)嫁到購(gòu)買商品房的消費(fèi)者身上。