我國村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃的問題與對策研究*

李 軍　葉 勇

我國村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃的問題與對策研究*

李 軍葉 勇

近年來我國村鎮(zhèn)地區(qū)災害頻發(fā)、損失嚴重，編制綜合防災規(guī)劃的意義重大，但具體編制工作仍舉步維艱。本研究認為村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃具有獨特性，不能完全照搬城市綜合防災規(guī)劃，村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃的困境在于指導性的法律體系不健全、編制體系不夠完善、管理實施困難。本文借鑒了美國和日本地方綜合防災規(guī)劃的經(jīng)驗，指出我國村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃對策在于完善規(guī)劃法律體系、完善規(guī)劃編制體系、突出規(guī)劃的實施性、重視防災避難空間建設、探索規(guī)劃實施的新機制等，并以神農(nóng)架松柏鎮(zhèn)為例加以佐證。

村鎮(zhèn)；綜合防災規(guī)劃；實施對策

0　引 言

2014年末，我國總人口為13.68億，其中6.19億人生活在廣大的村鎮(zhèn)地區(qū)［1］。村鎮(zhèn)規(guī)劃與建設是建設美麗鄉(xiāng)村、實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要舉措。然而，我國自然災害的發(fā)生及其所造成的危害主要集中在廣大村鎮(zhèn)地區(qū)。2000—2015年之間，我國大陸共發(fā)生7級以上地震9次，6級以上地震61次，均發(fā)生在村鎮(zhèn)地區(qū)［2］。其中，2008年發(fā)生的5·12汶川大地震共造成69227人死亡，374643人受傷，17923人失蹤，造成的直接經(jīng)濟損失為8452億元人民幣［3］。2010年發(fā)生的舟曲8·7特大泥石流災害致使1481人遇難，284人失蹤［4］。由此可見，我國村鎮(zhèn)地區(qū)所受災害頻繁，損失嚴重，防災減災任務艱巨。如何通過合理規(guī)劃，降低災害對廣大村鎮(zhèn)地區(qū)居民的生命和財產(chǎn)的威脅，成為我國當前村鎮(zhèn)建設中的重要課題。目前針對村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃的研究較少，現(xiàn)有研究領域主要涉及村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃的規(guī)劃策略［5-6］、編制模式［7］、防災空間［8-9］、規(guī)劃技術［10-11］、建筑防災減災［12］等方面，這些以借鑒城市綜合防災規(guī)劃的研究成果為主，缺乏針對村鎮(zhèn)地域的綜合防災規(guī)劃的方法、理論、規(guī)劃體系等方面的綜合研究。

本文基于綜合防災減災的視角，以村鎮(zhèn)地區(qū)為研究對象，分析了村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃面臨的主要問題，并借鑒國外經(jīng)驗成果，提出了我國村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃的策略、體系、內(nèi)容等，以期為我國村鎮(zhèn)綜合防災減災規(guī)劃提供參考。

1　我國村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃的獨特性

1.1村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃概念

1.1.1村鎮(zhèn)

我國居民點根據(jù)其政治地位、經(jīng)濟地位、人口規(guī)模及特征被分為城鎮(zhèn)型居民點和鄉(xiāng)村型居民點兩大類。其中城鎮(zhèn)型居民點分為城市（特大城市、中等城市、小城市）和城鎮(zhèn)（縣城鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)）；鄉(xiāng)村型居民點分為鄉(xiāng)村集鎮(zhèn)（中心集鎮(zhèn)、一般集鎮(zhèn)）和村（中心村、基層村）［13］。本文所研究的村鎮(zhèn)主要包括兩個層面：鎮(zhèn)（建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)）與村（行政村、自然村）。其中鎮(zhèn)是具有城鎮(zhèn)功能的居民點，規(guī)模較大的鎮(zhèn)人口可能達到數(shù)萬人，在功能和空間形態(tài)上具有小城鎮(zhèn)特點；村是典型的農(nóng)村居民點，規(guī)模小，數(shù)量多，空間布局分散。由此可見，村鎮(zhèn)地區(qū)既包含了城鎮(zhèn)型居民點，也包括了農(nóng)村型居民點，是我國城鄉(xiāng)體系的基礎環(huán)節(jié)。

1.1.2村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃

我國的規(guī)劃理論和實踐中很少有“村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃”的定義，相近的概念有“城市防災”［14］、“城市綜合防災”、“城市綜合防災規(guī)劃”［15］等。本文對村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃的定義是：為防止和減輕村鎮(zhèn)地區(qū)各種自然和人為災害及由此引起的次生災害，通過對災害現(xiàn)狀及危險性評估，針對災害發(fā)生的前期預防、中期應急、后期重建等不同階段，對規(guī)劃范圍內(nèi)防災避難空間系統(tǒng)、生命線系統(tǒng)、應急保障系統(tǒng)等進行空間布局及制定與之相對應的政策法規(guī)、經(jīng)濟、工程等全方位對策，由全社會共同參與規(guī)劃的編制與實施過程，同時包含在此基礎上進行的單項城市綜合防災規(guī)劃。

1.2 村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃的獨特性

村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃相對于城市而言，所受地理條件的限制更加明顯，規(guī)劃地區(qū)社會生產(chǎn)力水平相對更低，居民對綜合防災的了解和參與更少，規(guī)劃的編制和實施更加艱巨。

1.2.1村鎮(zhèn)地區(qū)地理條件千差萬別，防災規(guī)劃的編制復雜艱巨

我國是一個多山的國家，山地約占全國土地總面積的1/3。如果把高山、中山、低山、丘陵和崎嶇不平的高原都包括在內(nèi)，那么我國山區(qū)的面積將占全國土地總面積的2/3以上。而我國大多數(shù)農(nóng)村村鎮(zhèn)分布在交通不便的多山區(qū)域，每年滑坡、泥石流、崩塌等地質(zhì)災害造成的人員和財產(chǎn)損失十分巨大。此外，我國幅員遼闊，其自然條件差異明顯，所受自然災害情況復雜，村鎮(zhèn)在我國遼闊的土地上布局分散，因此村鎮(zhèn)地區(qū)綜合防災規(guī)劃將面對千差萬別的自然條件，任務復雜艱巨。

1.2.2村鎮(zhèn)地區(qū)生產(chǎn)力水平相對低下，防災規(guī)劃實施困難較大

村鎮(zhèn)地區(qū)，人們主要以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動為主，經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后。收入差距的背后是很多村鎮(zhèn)地區(qū)青壯年勞動力大量流失，空心化問題嚴重，房屋建筑閑置，基礎設施配置建設不到位。這導致村鎮(zhèn)地區(qū)建設活動主要以發(fā)展經(jīng)濟為主要目標，對于防災減災缺乏關注。同時，村鎮(zhèn)民居基本上都是私有私建，大部分沒有經(jīng)過有關行政部門的審批就進行建設，缺乏統(tǒng)一的建筑規(guī)劃。這導致我國村鎮(zhèn)地區(qū)，建筑布局、建筑后退、道路消防等缺乏有效控制，建筑選址缺乏考究，結構型式、建筑材料等完全由房主根據(jù)自己的經(jīng)濟狀況和傳統(tǒng)習慣確定，建筑質(zhì)量差異較大，很難抵擋洪水、地震、崩塌、滑坡、泥石流等自然災害的侵襲。實際情況表明，目前我國村鎮(zhèn)的房屋，在遭受到6度地震的影響時，就有相當部分產(chǎn)生開裂，在8度地震影響下有一定數(shù)量的房屋倒塌［16］。即村鎮(zhèn)地區(qū)對綜合防災規(guī)劃既缺乏關注，又無法通過經(jīng)濟技術手段提高抵御自然災害的能力。

1.2.3村鎮(zhèn)地區(qū)文化教育水平相對較低，防災規(guī)劃的宣傳和落實相對困難

村鎮(zhèn)地區(qū)與城市相比，居民平均受教育程度和人力資源儲備存在極大差距。文化教育水平的差距，加上經(jīng)濟發(fā)展水平的落后，使得村鎮(zhèn)居民的災害意識淡薄，在綜合防災規(guī)劃中缺乏實際有效的公眾參與，既不能為規(guī)劃的編制提供切實可行的意見，也無法對規(guī)劃的實施過程進行有效監(jiān)督。

2　我國村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃的問題及原因

2.1法律體系不夠健全

我國防災方面的法律法規(guī)起步較晚，以國家層面法律法規(guī)為主，缺乏針對村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃的指導性規(guī)范。在國家層面，國務院分別于2007和2011年公布了《國家綜合減災“十一五”規(guī)劃》和《國家綜合減災“十二五”規(guī)劃》，目前《國家綜合減災“十三五”規(guī)劃》也正在編制過程中。2007年頒布的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十七條規(guī)定防災減災應成為鎮(zhèn)總體規(guī)劃強制性內(nèi)容；第十八條規(guī)定鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的應該包括防災減災。即在國家層面明確了村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃的法定地位，但能夠有效指導村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃編制的法律法規(guī)仍然相對匱乏。2000年由建設部頒布并沿用至今的《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法》僅規(guī)定“鎮(zhèn)區(qū)建設規(guī)劃應綜合安排環(huán)保和防災等方面和設施”，對村鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內(nèi)容沒有提出綜合防災減災的要求，這就出現(xiàn)了規(guī)劃編制辦法與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》不一致的問題。由此可以看出，國家層面的法律法規(guī)已經(jīng)提出了村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃的要求，而與之對應的規(guī)劃編制法律法規(guī)仍需完善。

2.2規(guī)劃編制體系不完善

目前，綜合防災規(guī)劃體系研究以城市為主，沒有專門針對村鎮(zhèn)的防災規(guī)劃編制體系，村鎮(zhèn)防災規(guī)劃的編制以照搬城市防災規(guī)劃模式為主。具體而言，在村鎮(zhèn)地區(qū)的鎮(zhèn)總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、村莊規(guī)劃中都有涉及防災規(guī)劃的章節(jié)，但仍然以各災種的簡單羅列為主。這導致現(xiàn)有的村鎮(zhèn)防災規(guī)劃既沒有系統(tǒng)深入的前期分析和科學合理防災空間布局，對于防災標準、救災疏散通道和防災設施的設置缺乏定量規(guī)定，更沒有災害應急管理機制和實施保障措施，綜合防災規(guī)劃科學性和實施性較弱。

2.3 綜合防災規(guī)劃的實施困難

綜合防災規(guī)劃編制完成后，誰來實施、怎樣實施又成為關鍵問題。村鎮(zhèn)綜合防災的規(guī)劃需要政府機構、社會團體、村鎮(zhèn)居民等在內(nèi)的全社會人員的共同參與。目前，由于我國的防災管理工作分屬于不同的部門，缺乏統(tǒng)一權威的指揮機構進行協(xié)調(diào)管理［17］，沒有專門的部門對規(guī)劃實施進行監(jiān)督管理、沒有詳細周密的實施計劃、沒有專項資金的投入、沒有專業(yè)人員的配合、沒有專業(yè)的設備和設施，因此，探討出一套能夠適用于現(xiàn)有規(guī)劃管理體制，且具有較強實施性的村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃編制模式，是解決問題的癥結所在。

3　村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃的對策

3.1加強法律法規(guī)建設

美國在地方綜合防災法律法規(guī)建設方面，為我國村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃提供了重要參考。美國聯(lián)邦應急管理署（Federal Emergency Management Agency，簡稱FEMA）頒布的《減災法案2000》（Disaster Mitigation Act of 2000）［18］是用來規(guī)范綜合減災規(guī)劃編制過程的最新國家級法律。此外，為了指導所轄市和郡的減災規(guī)劃編制，一些州進一步制定相關導則，如北卡羅萊納州制定的《地方減災規(guī)劃手冊》（Local Hazard Mitigation Planning Manual）［19］。

鑒于此，我國應加緊出臺《村鎮(zhèn)防災減災規(guī)劃技術規(guī)范》，以規(guī)范各地規(guī)劃的編制；地方各級政府應針對當?shù)氐臑暮μ攸c出臺相應的規(guī)劃標準和規(guī)劃編制辦法，以直接指導綜合防災規(guī)劃的編制。

3.2完善規(guī)劃編制體系

盡管村鎮(zhèn)地區(qū)所受到的具體災害因地而異，且綜合防災規(guī)劃的側重點各有不同，但規(guī)劃的方法和程序卻具有一致性，因此需要將村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃的編制體系法定化。即要在鎮(zhèn)總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和村莊規(guī)劃等各個層面明確規(guī)劃的側重點。

3.2.1鎮(zhèn)綜合防災總體規(guī)劃

在鎮(zhèn)綜合防災總體規(guī)劃層面，可分為鎮(zhèn)域綜合防災規(guī)劃和鎮(zhèn)區(qū)綜合防災規(guī)劃。鎮(zhèn)域綜合防災規(guī)劃應從整個鎮(zhèn)域出發(fā)，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的防災體系，注重鎮(zhèn)域防災空間分布、防災基礎設施布局，突出宏觀性、戰(zhàn)略性、政策性特點，體現(xiàn)災前預防、災時疏散、災后救援的全過程特點，主要內(nèi)容包括：（1）災害綜合評價，包括災害現(xiàn)狀分析、災害易發(fā)性分析、防災能力評估；（2）防災規(guī)劃目標，包括防災目標、設防標準、防災規(guī)劃的年限；（3）防災等級結構；（4）避難疏散系統(tǒng)，包括疏散場地、疏散交通網(wǎng)絡；（5）救災系統(tǒng)，包括以救災指揮系統(tǒng)、救災生命線系統(tǒng)、救災公共設施系統(tǒng)，其中救災生命線系統(tǒng)包括供水、供電、電信等市政設施，救災公共設施系統(tǒng)包括醫(yī)療救助設施、救災物資儲備設施。鎮(zhèn)區(qū)綜合防災規(guī)劃包括：（1）用地適宜性評價；（2）防災空間結構，防災節(jié)點、防災廊道的布局；（3）避難疏散空間；（4）市政基礎設施規(guī)劃；（5）重點地段綜合防治規(guī)劃，如重大災害點、災害易發(fā)地段、危險品儲藏點等地段的災害防治規(guī)劃。

3.2.2鎮(zhèn)綜合防災詳細規(guī)劃

在鎮(zhèn)綜合防災詳細規(guī)劃層面，應該將鎮(zhèn)區(qū)綜合防災規(guī)劃中的空間結構布局和基礎設施落實到地塊上，并根據(jù)地塊內(nèi)部情況，提出土地開發(fā)要求，指導項目建設。具體而言，主要包括兩個方面，即防災空間布局和建設控制指引。防災空間布局主要包括：（1）防災安全線劃定，對地塊內(nèi)災害點和危險源劃定安全范圍；（2）避難疏散場地規(guī)劃，結合地塊內(nèi)學校、醫(yī)院、體育館、廣場、公園綠地等布置避難疏散場地；（3）根據(jù)總體規(guī)劃要求和地塊內(nèi)部需要布置避難疏散通道，劃定道路后退距離、消防通道范圍；（4）市政基礎設施規(guī)劃，保證避難疏散場地內(nèi)水、電、救災物資災害發(fā)生時能夠正常供應。建設控制指引主要包括：（1）人口容量規(guī)定，即人口規(guī)模、容積率、建筑密度、綠地率等指標的確定應考慮安全荷載；（2）建筑質(zhì)量規(guī)定，鼓勵和引導使用有利于應對災害的建筑結構、建筑材料和建筑組合形式，鼓勵在建設單位內(nèi)部開辟防災空間。

3.2.3村莊綜合防災規(guī)劃

在村莊綜合防災規(guī)劃層面，應該在用地綜合評價的基礎上，根據(jù)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的要求，進行避難疏散場地和救災設施規(guī)劃。主要內(nèi)容包括：（1）建設用地適宜性評價，根據(jù)村莊的地形、地質(zhì)、水文等自然條件以及道路、工廠分布、礦產(chǎn)開采等社會經(jīng)濟條件，進行建設用地適宜性評價，劃定災害易發(fā)區(qū)范圍；（2）根據(jù)建設用地適宜性評價，劃定建設用地范圍邊界，并對建設用地提出相應的建設控制要求；（3）結合村委會、衛(wèi)生室、文化室、村民廣場、便利店布置大型避難疏散場地，結合農(nóng)田、打谷場等就近布置小型避難疏散場地；（4）根據(jù)避難疏散空間分布，交通、水、電等基礎設施；（5）防災安全教育和公眾參與要求（圖1）。

3.3突出規(guī)劃實施性

城市和村鎮(zhèn)綜合防災落實困難的重要原因在于規(guī)劃的執(zhí)行力度較弱，歸跟到底在于規(guī)劃本身的前瞻性、操作性和實施性較弱，村鎮(zhèn)地區(qū)綜合防災規(guī)劃必須采取面向實施的規(guī)劃策略。美國的“區(qū)劃法令”（Zooning Ordinance）和“土地細分規(guī)則”（Subdivision Regulations）［19］為我國綜合防災規(guī)劃內(nèi)容在用地層面的落實上提供了很有價值的參考。即將防災要求融入到土地開發(fā)利用之中，對開發(fā)地塊提出規(guī)劃設計要求，以保證防災規(guī)劃的實施。

在我國村鎮(zhèn)防災中，控規(guī)用地指標的確立，要兼顧效益和安全，充分考慮防災需求。如道路后退紅線考慮安全疏散要求，用地豎向考慮防洪標準，綠地系統(tǒng)建設考慮防災疏散距離和服務半徑。針對具體地塊，可以根據(jù)防災需要在防災規(guī)劃中提出建筑結構、形態(tài)、抗震、疏散、消防等建筑設計要求，對開發(fā)地塊提出避難場所位置、面積、人口容量等相應的防災要求，從而將避難場所建設問題在地塊內(nèi)部解決。

3.4加強防災避難空間建設

日本是世界上災害多發(fā)國家，同時也是防災空間建設最成功的國家。日本把防災公園的建設，作為一項重要的任務。在1973的《城市綠地保全法》里把建設城市公園置于“防災系統(tǒng)”的地位［20］。1998 年建設省制定了《防災公園計劃和設計指導方針》，用于防災公園的建設。此外，日本非常注重建筑防災減災研究，日本的中小學?？拐鸬燃壸罡?，也是最佳避難場所。避難場所中儲備足夠多的應急包、食品、飲用水，定期更換以保證質(zhì)量，確保了災情發(fā)生時的危機應對能力［21］。

我國在村鎮(zhèn)地區(qū)公園綠地規(guī)劃建設中，不能僅僅將綠地率、綠化覆蓋率作為衡量指標，應充分考慮防災安全需要。綠地系統(tǒng)是否能發(fā)揮防災功能，與綠地系統(tǒng)地形、植被、結構、布局、規(guī)模、人口分布等相關，綠地系統(tǒng)規(guī)劃建設應充分考慮這些因素。此外應加強醫(yī)院、學校等公共建筑安全建設，如推廣安全醫(yī)院、安全校舍工程。

3.5探索管理實施新機制

首先，應成立災害管理機構，保障村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃的規(guī)劃、實施和維護，并提供專項資金支持［22］。其次，完善公眾參與機制，讓村鎮(zhèn)居民關注、參與、監(jiān)督防災規(guī)劃的實施。定期對規(guī)劃實施進行評估和更新，使得規(guī)劃更具實時性和可行性［23］。

4　案例研究

本文以湖北省神農(nóng)架林區(qū)松柏鎮(zhèn)村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃為例，對村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃進行了簡要說明。

2013年由上海同濟城市規(guī)劃設計研究院和武漢市規(guī)劃研究院共同完成的松柏鎮(zhèn)規(guī)劃中，總結了國內(nèi)外村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃的經(jīng)驗，在總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和村莊規(guī)劃各層次進行了防災規(guī)劃。

在鎮(zhèn)域綜合防災減災規(guī)劃中規(guī)劃了救災指揮中心、救災疏散通道和臨時避難場所（圖2）。其中，鎮(zhèn)區(qū)臨時避難場所為道路、廣場、綠地和學校操場等開放空間以及社會停車場和周邊的田野空曠地塊；居民點臨時避難場所為道路和周邊田野空曠地塊。此外，為保障游客旅游安全，在兩大景區(qū)內(nèi)設置醫(yī)療救助站，為突發(fā)危險情況下的游客提供醫(yī)療救助服務。

鎮(zhèn)區(qū)綜合防災規(guī)劃中，結合松柏鎮(zhèn)實際情況，考慮防洪、消防、抗震、人防及地震災害防災要求（圖3），對疏散通道、疏散場地及救災設施進行了定量要求，以提高鎮(zhèn)區(qū)整體防災減災和救助能力，確保鎮(zhèn)區(qū)安全。

圖1　村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃編制體系框架圖Fig.1 village comprehensive disaster prevention planning system frame

圖2　松柏鎮(zhèn)鎮(zhèn)域綜合防災減災規(guī)劃圖Fig.2 comprehensive disaster prevention planning of Songbai Town domain

圖3　松柏鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)綜合防災規(guī)劃圖Fig.3 comprehensive disaster prevention planning of Songbai Town township

圖4　松柏鎮(zhèn)B片區(qū)四線控制導則Fig.4 four wire control guideline of Songbai Town B district

圖5　松柏鎮(zhèn)美麗鄉(xiāng)村綜合防災空間布局規(guī)劃圖Fig.5 beautiful countryside comprehensive disaster prevention spatial layout planning of Songbai Town

控制性詳細規(guī)劃中，充分考慮了綠地系統(tǒng)的防災功能，公園綠地的選址中考慮了安全需求（圖4）；對避難場所的面積、配套設施用地的面積進行了詳細規(guī)定，突出了控規(guī)的實施性。

在美麗鄉(xiāng)村規(guī)劃中，首先在災害環(huán)境評估、建設選址與災害避讓及災害防治的工程性措施方面進行了詳細規(guī)定，為用地安全提供了保障；其次規(guī)劃設置了防災軸和防災分區(qū)（圖5），提出了基礎設施的應急保障要求。最后，鄉(xiāng)村規(guī)劃建設技術導則中對農(nóng)村居民點的安全選址、避難疏散、災害治理和消防整治都提出了相應的要求。

此次村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃，充分考慮了整個鎮(zhèn)域不同類型居民點對防災的需求，進行了各層次的防災規(guī)劃，將定性和定量規(guī)劃相結合，為村鎮(zhèn)地區(qū)安全提供了重要保障。

5　結 語

村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃要發(fā)揮其最大效益，需要從法律規(guī)范、規(guī)劃編制、規(guī)劃實施保障等多個環(huán)節(jié)進行保障。本文從目前村鎮(zhèn)地區(qū)綜合防災規(guī)劃的現(xiàn)狀困境著手，對規(guī)劃編制體系進行系統(tǒng)研究并提出面向實施的防災規(guī)劃策略，以神農(nóng)架松柏鎮(zhèn)為例分析了其在村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃中的努力和嘗試。未來村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃的研究，應更多地從規(guī)劃的實施角度出發(fā)探索村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃的評估、公眾參與及實施保障，為村鎮(zhèn)地區(qū)廣大居民提供安全宜居的生活環(huán)境。

［1］中華人民共和國國家統(tǒng)計局. 2014年度數(shù)據(jù)［EB/OL］. ［2015-12-12］. http：//data. stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01&zb= A0301&sj=2014.

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圖片來源：

圖1：作者自繪

圖2-5：神農(nóng)架林區(qū)住房與城鄉(xiāng)建設委員會提供

Exploration on Problems and Solutions of Comprehensive Disaster Prevention Planning for Villages

LI Jun， YE Yong

In recent years， disasters happen frequently in village areas， which have caused serious losses. Therefore， it is of great significance to draw a comprehensive disaster prevention plan， but specific drafting struggles to make progress. The village comprehensive disaster prevention plan should be unique rather than completely follow the urban one. The paper analyzes problems of the plan， including the imperfection of instructional legal system， and compiling system as well as difficulty in governing. According to the experience of American and Japanese comprehensive disaster prevention plan， the paper proposes that Chinese plan should improve the legal and compiling systems，pay emphasis on the practice of the plan， the construction of refuge space and explore new mechanisms to practice the plan， by taking Songbai Town as an example .

Villages and Towns； Comprehensive Disaster Prevention Planning； Implementation Measures

TU984.11+6

B

2095-6304（2016）04-0073-06

10.13791/j.cnki.hsfwest.20160412

2016-01-20

（編輯：田潔）

* 國家科技支撐計劃資助項目（2014BAL05B07）

李 軍： 武漢大學城市設計學院，教授，博士生導師葉 勇： 武漢大學城市設計學院，碩士研究生，planneryeyong@163.com

李軍， 葉勇. 我國村鎮(zhèn)綜合防災規(guī)劃的問題與對策研究［J］. 西部人居環(huán)境學刊， 2016， 31（04）： 73-78.