GPA規(guī)制下中國政府采購安全體系構(gòu)建

張?zhí)迷?/p>

GPA規(guī)制下中國政府采購安全體系構(gòu)建

張?zhí)迷?/p>

西方發(fā)達(dá)國家早已將政府采購作為維護(hù)國家安全的有力武器。政府采購的功能目標(biāo)決定了政府采購安全的內(nèi)涵與外延。政府采購安全作為國家經(jīng)濟(jì)安全的重要組成部分可以細(xì)分為政府采購經(jīng)濟(jì)功能安全、政策功能安全和信息安全。研究表明，加入GPA不僅會削弱我國政府采購政策功能，還會加劇我國政府采購信息安全威脅。建議基于端正認(rèn)識、轉(zhuǎn)變理念、完善立法、創(chuàng)新機(jī)制、健全保障系統(tǒng)等角度而構(gòu)建中國政府采購安全體系。

GPA；政府采購；政策功能安全；信息安全

GPA（Government Procurement Agreement），《政府采購協(xié)議》）是WTO管轄下的諸邊協(xié)議，由WTO成員自愿簽署，旨在促進(jìn)政府采購市場國際化。截止2016年3月，共有17個成員方、45個國家和地區(qū)簽署了該協(xié)議；同時(shí)，還有30個WTO成員在該協(xié)議下?lián)碛杏^察員地位，其中包括中國在內(nèi)的10個國家和地區(qū)正在進(jìn)行加入GPA的談判。截止2015年年底，中國政府已向WTO政府采購委員會提交了6份出價(jià)清單，出價(jià)水平已與GPA參加方相當(dāng)?？梢?，我國政府采購的國際化趨勢已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)。加入GPA意味著我國與各成員國之間對等開放政府采購市場。這種開放，一方面有利于中國企業(yè)開拓國際政府采購市場，有利于降低政府采購成本，有利于完善中國政府采購制度等；另一方面，中國將面臨政府采購信息泄密、政府采購政策功能被削弱等安全威脅。我國如何在GPA的規(guī)制下按照“總體國家安全觀”的要求構(gòu)建政府采購安全體系？這是一個迫在眉睫的問題。從根本上來看，它是一個要求我們基于國際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則和相關(guān)法律規(guī)制來認(rèn)識我國改革開放的深層次推進(jìn)問題，不僅屬于應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)的范疇，一定程度上還從屬于政治學(xué)范疇。

一、政府采購安全體系的界定

（一）政府采購安全的內(nèi)涵

在英語詞匯里，“security”被譯為“安全”，意為從小心、不穩(wěn)定和自制中解脫出來的狀態(tài)，引申為脫離了危險(xiǎn)的一種狀態(tài)，即安全狀態(tài)。在漢語表達(dá)中，“安全”通常是指一種穩(wěn)定的、沒有危險(xiǎn)的、不出事故的、不受威脅的狀態(tài)。在理論界，不同的學(xué)者基于不同的認(rèn)知對安全進(jìn)行了解釋，使得安全成為一個多義性綜合概念，但關(guān)于安全的內(nèi)涵有兩點(diǎn)被廣泛接受：（1）安全的意義因行為主體存在而存在，離開了主體就無所謂安全了。也正是根據(jù)主體差異，通常將安全劃分為個體安全、群體安全、產(chǎn)業(yè)安全、國家安全等。（2）安全具有主客觀二元屬性?？陀^上，安全行為主體所擁有的價(jià)值不存在現(xiàn)實(shí)的威脅；主觀上，安全行為主體不存在價(jià)值受到攻擊的恐懼感。通過對已有的安全定義進(jìn)行辯證思考，筆者將安全闡釋為：行為主體在客觀上處于沒有外來要素攻擊，或者雖然存在攻擊但能夠有效消除和化解危機(jī)，以確保所追求或擁有的利益不受侵害的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，以及行為主體在主觀上處于一種不用擔(dān)心遭到外來沖擊、免于恐懼的心理狀態(tài)。其中，客觀上的安全狀態(tài)是主觀心理上安全狀態(tài)的基礎(chǔ)與前提。

從語義邏輯來看，政府采購安全其實(shí)是將安全的內(nèi)涵與外延在政府采購這一特定活動上進(jìn)行拓展。既然安全是行為主體利益在主客觀上不受侵害和威脅的一種狀態(tài)，那么，政府采購安全指在政府采購市場開放的條件下，政府采購主體在實(shí)施政府采購行為的過程中能夠有效消除和化解潛在風(fēng)險(xiǎn)、抵抗外來沖擊，以確保政府采購功能目標(biāo)能夠不受侵害，并得以最大程度實(shí)現(xiàn)的主客觀狀態(tài)。由于政府采購與普通購買行為在功能上存在較大差異，這決定了我們不能用普通購買行為的安全訴求來界定政府采購安全的具體內(nèi)容。遺憾的是，現(xiàn)有關(guān)于政府采購安全的研究，除了特別指出要保障信息安全、避免在采購過程中泄露國家安全信息外，基本上都是基于購買行為的構(gòu)成要素將政府采購安全細(xì)分為政府采購行為、標(biāo)的、資金安全等，認(rèn)為政府采購安全就是要實(shí)現(xiàn)購買主體的經(jīng)濟(jì)效益和國家安全信息得到保障、不受威脅［1］。顯然，這主要是從一般采購的經(jīng)濟(jì)功能屬性來討論政府采購安全問題，未能注意到政府采購的獨(dú)特性，是不夠充分和完整的。

（二）政府采購安全體系的構(gòu)成

政府采購的功能目標(biāo)決定了政府采購安全的內(nèi)涵與外延。政府采購作為一種購買商品或勞務(wù)的交易行為，自然具有類似于私人和企業(yè)采購的一般經(jīng)濟(jì)功能，即追求采購資金的經(jīng)濟(jì)效益，要求以適當(dāng)財(cái)政資金獲取質(zhì)量更優(yōu)、數(shù)量更多的商品或服務(wù)，這是政府采購的基本功能屬性。然而，政府采購還具有獨(dú)特的政策功能屬性。從國內(nèi)外政府采購實(shí)踐活動來看，政府通常將采購作為調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、彌補(bǔ)市場失靈的重要工具與手段。它們在采購決策過程中往往并不局限于一般購買行為中的經(jīng)濟(jì)效益追求，還包含對諸如促進(jìn)自主創(chuàng)新、扶持民族產(chǎn)業(yè)、增加就業(yè)、推廣節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多維目標(biāo)的追求。國際政府采購協(xié)議TPP（Trans-Pacific Partnership Agreement，跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定）第15章第21條明確提出考慮到中小企業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)的貢獻(xiàn)，規(guī)定可以通過合同分包等方式便利中小企業(yè)參與政府采購市場。GPA中也通過“例外條款”和“發(fā)展中國家發(fā)展條款”體現(xiàn)政府采購的政策功能。我國《政府采購法》第九條也賦予了政府采購政策功能的法定地位。

從理論上，政府采購具有保護(hù)國內(nèi)市場、提升產(chǎn)業(yè)競爭力和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)配置等經(jīng)濟(jì)政策功能［2］，因此政府采購?fù)ǔＷ鳛楸Ｗo(hù)國內(nèi)市場以免受到國外競爭的威脅的政策手段［3］。政府采購是基于現(xiàn)有市場、政府需求和國際需求的采購，是創(chuàng)新的源泉［4］，發(fā)展中國家應(yīng)充分利用復(fù)雜和多層次的產(chǎn)業(yè)政策空間，在GPA的規(guī)制下，發(fā)揮政府采購促進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的引領(lǐng)作用［5］。政府采購被廣泛地應(yīng)用于各種社會公共事業(yè)的管理中，被視為政府履行職能的一項(xiàng)創(chuàng)新機(jī)制和方法［6］。章輝認(rèn)為政府采購除了效率功能外，同時(shí)還具備調(diào)控功能、協(xié)調(diào)功能和規(guī)范功能［7］。這里的調(diào)控功能、協(xié)調(diào)功能和規(guī)范功能歸納起來就是運(yùn)用政府采購政策導(dǎo)向和政策支持，對經(jīng)濟(jì)、政治和社會的運(yùn)行進(jìn)行必要干預(yù)。政府采購功能的多元化決定了政府采購安全是一個涵蓋多維目標(biāo)的體系，既包含政府采購經(jīng)濟(jì)功能安全，又包含政府采購政策功能安全。

此外，政府采購行為中還會涉及到大量政府行為信息、甚至國防安全信息，與國家安全息息相關(guān)。雖然“政府透明度則是對政府信設(shè)的程度進(jìn)行的評價(jià)”［8］，但在GPA規(guī)制下，政府采購?fù)该骰蟾?、信息公開也更嚴(yán)格，必須高度重視解決好涉及國家安全信息的管理問題，尤其是需要不斷強(qiáng)化國防、軍事等與國家安全緊密相關(guān)的政府采購項(xiàng)目信息的保密工作。因此，政府采購信息安全也是政府采購安全體系中不可或缺的一部分。

基于上述分析，筆者針對政府采購的主要目標(biāo)訴求，將政府采購安全細(xì)分為政府采購經(jīng)濟(jì)功能安全、政府采購政策功能安全和政府采購信息安全，構(gòu)建出相關(guān)的體系圖，如圖1所示。

圖1　政府采購安全體系構(gòu)成圖

二、加入GPA對中國政府采購安全的挑戰(zhàn)

加入GPA意味著我國必須在GPA的規(guī)制下規(guī)范政府采購市場，遵循國民待遇和非歧視原則，建立公開、公平、公正的市場競爭環(huán)境。而通過充分的市場競爭可以有效防止腐敗，并有利于幫助我國政府獲得質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的產(chǎn)品和服務(wù)，提升技術(shù)引進(jìn)的檔次，合理利用國家財(cái)政資源。同時(shí)，GPA要求成員國對等開放政府采購市場，有助于我國優(yōu)勢企業(yè)開拓國際合作新領(lǐng)域，進(jìn)入巨大的國際政府采購市場。從長遠(yuǎn)來看，充分的市場競爭機(jī)制還可以倒逼國內(nèi)企業(yè)努力提升技術(shù)水平、盈利能力和綜合競爭實(shí)力，最終提高我國政府采購效率。從政府采購的經(jīng)濟(jì)功能角度而言，加入GPA將有利于規(guī)范中國政府采購市場與采購行為，提高政府采購資金的使用效率，對于政府采購經(jīng)濟(jì)功能的進(jìn)一步發(fā)揮存在利好。因此，加入GPA對中國政府采購安全的威脅主要是來自于政府采購政策功能安全與政府采購信息安全兩個方面。

（一）削弱我國政府采購政策功能

在GPA規(guī)制下，國民待遇原則和非歧視性原則將會進(jìn)一步削弱我國政府采購政策功能。以產(chǎn)業(yè)保護(hù)與扶持為例。目前，國內(nèi)具備較強(qiáng)國際競爭力的產(chǎn)業(yè)是勞動密集型的制造業(yè)，而知識密集型、技術(shù)密集型行業(yè)與國外同業(yè)巨頭相比，既缺乏自主核心技術(shù)，又缺少獨(dú)立的品牌和完善的管理體系，研發(fā)創(chuàng)新能力也比較薄弱，導(dǎo)致國際競爭力不強(qiáng)。一旦加入GPA，來自國外的大企業(yè)在政府采購市場的開放范圍內(nèi)獲得與國內(nèi)企業(yè)平等競爭的機(jī)會。發(fā)達(dá)國家的知識密集型、技術(shù)密集型產(chǎn)品、現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)品涌入國內(nèi)政府采購市場，失去保護(hù)的國內(nèi)企業(yè)在國內(nèi)市場遭遇國際競爭，極有可能減少或失去原有的政府訂單。

考慮到發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的目標(biāo)、國際收支狀況的特殊性，盡管GPA也規(guī)定為其提供特殊待遇和差別待遇，但是，這些規(guī)定能否得到有效利用，或者說能夠?yàn)檎少徴吖δ艿陌l(fā)揮創(chuàng)設(shè)多大的空間，最終要取決于我國與GPA成員國的談判。從公布的我國加入GPA的第五份出價(jià)清單來看，結(jié)果并不樂觀，僅僅只籠統(tǒng)規(guī)定了為扶持中小企業(yè)、促進(jìn)少數(shù)民族和貧困地區(qū)發(fā)展進(jìn)行的采購和有可能損害國家重要政策目標(biāo)的特殊采購為例外，政府采購政策功能的其他目標(biāo)訴求均未能列入。

（二）加劇我國政府采購信息安全威脅

在GPA規(guī)制下，基于電子政務(wù)的政府采購信息安全，除了政府采購項(xiàng)目本身涉及的信息保密和安全問題（比如國家重要大型基礎(chǔ)設(shè)施、核心建設(shè)項(xiàng)目和工程的數(shù)據(jù)信息保密與安全）外，還包括政府采購信息產(chǎn)品的安全可靠性問題、政府采購信息服務(wù)項(xiàng)目涉及的信息流安全和網(wǎng)絡(luò)的可控性問題；政府采購項(xiàng)目本身涉及的信息保密和安全問題［9］［10］。加入GPA后，中國政府采購信息安全面臨的挑戰(zhàn)主要有：（1）政府采購信息安全環(huán)境發(fā)生變化，采購信息本身安全空間受到嚴(yán)重?cái)D壓；（2）信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的隱蔽性、復(fù)雜性增強(qiáng)，政府采購信息處理系統(tǒng)安全受威脅程度進(jìn)一步加大；（3）信息傳輸?shù)目旖菪?、社會性、廣泛性、公開性增強(qiáng)，政府采購信息傳輸安全防護(hù)的難度增加。

三、GPA規(guī)制下中國政府采購安全體系建設(shè)

（一）認(rèn)識上更加注重實(shí)現(xiàn)政府采購政策功能的有效發(fā)揮

政府采購制度成熟國家的發(fā)展歷程呈現(xiàn)出一個共同的特點(diǎn)：在制度發(fā)展的早期，政府更注重政府采購資金節(jié)約、防治采購腐敗這一經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮；發(fā)展到一定階段后則會更注重發(fā)揮政府采購在支持技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保、中小企業(yè)發(fā)展等方面的政策功能。這表明，隨著政府制度的不斷完善與發(fā)展，政府采購的功能側(cè)重點(diǎn)將會由單一財(cái)政支出管理手段實(shí)現(xiàn)向宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控工具的轉(zhuǎn)變。在GPA規(guī)制下，政府采購作為公共管理制度，匯集對外貿(mào)易政策、產(chǎn)業(yè)政策與財(cái)政政策于一體。我國當(dāng)前正處于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)形成過程中，應(yīng)當(dāng)將政府采購作為宏觀調(diào)控的重要手段，從認(rèn)識上更加重視政府采購政策功能，有效利用規(guī)模巨大的政府采購資金服務(wù)于當(dāng)下的去庫存、去產(chǎn)能與供給側(cè)改革等重要決策，較好地體現(xiàn)政府的戰(zhàn)略意圖和政策導(dǎo)向，讓政府采購發(fā)揮比節(jié)約財(cái)政資金本身效應(yīng)更大的政策功能。

（二）理念上從追求政府采購過程控制與成本控制向追求綜合效益轉(zhuǎn)變

與側(cè)重于政府采購經(jīng)濟(jì)功能相對應(yīng)的是，我國政府采購管理部門在理念上一味注重節(jié)約開支與控制成本，并且在管理上偏重于過程控制。的確，采購過程會對采購結(jié)果產(chǎn)生重大影響，但是，過度強(qiáng)調(diào)過程控制，“只見樹木不見森林”，就有可能使得整個采購過程陷入形式化。在實(shí)踐中，層出不窮的“天價(jià)”采購事件，程序上往往都是按部就班、符合要求的。只追求程序合格、過程規(guī)范，而忽視了對采購結(jié)果的綜合效益評價(jià)，最終反而導(dǎo)致政府采購成本增加、采購效率下降的結(jié)局。政府采購活動應(yīng)遵從財(cái)政支出原則，以支出績效最大化為導(dǎo)向。不過，這里的支出績效應(yīng)該是基于綜合效益的評價(jià)，而不是單純的經(jīng)濟(jì)效益。在GPA規(guī)制下，片面強(qiáng)調(diào)節(jié)支，把節(jié)約多少采購資金作為對采購成效的主要評判標(biāo)準(zhǔn)甚至唯一目標(biāo)，是有失偏頗的，更會扭曲政府采購政策功能的發(fā)揮。我國的政府采購管理部門需要轉(zhuǎn)變理念，遵循“物有所值”原則，從一味注重節(jié)約資金轉(zhuǎn)到注重實(shí)效、質(zhì)量和公共服務(wù)效率上來，綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會效益和國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行。

（三）立法上修改完善《政府采購法》

一旦加入GPA，按照國際條約優(yōu)先適用的原則，屆時(shí)在GPA成員方之間的政府采購問題上，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用GPA的有關(guān)規(guī)定，然后才適用《政府采購法》，這將會為我國政府采購安全建設(shè)帶來不利影響。首先，《政府采購法》只規(guī)定了涉及適用國際組織和外國政府貸款進(jìn)行政府采購時(shí)我國承擔(dān)的國際義務(wù)問題，不能全面涵蓋GPA規(guī)制下我國政府應(yīng)該承擔(dān)或者可能承擔(dān)的國際義務(wù)。建議在《政府采購法》增加類似于“優(yōu)先適用國際條約的規(guī)定，但我國聲明保留的條款除外”的規(guī)定。其次，我國加入GPA之后，我國采購人與外國供應(yīng)商之間訂立的合同就屬于涉外合同。而我國《民法通則》與《合同法》均規(guī)定“涉外合同的當(dāng)事人可以選擇處理合同爭議所使用的法律，除法律另有規(guī)定的除外”。如果允許涉外政府采購合同自由選擇法律適用，就有可能出現(xiàn)排除中國法律而選擇外國法律的情況。因此，應(yīng)當(dāng)在《政府采購法》中增加“涉外政府采購合同適用中華人民共和國法律”的規(guī)定。同時(shí)，考慮到由中國法院對中國法律和公共政策進(jìn)行適用和解釋會更符合我國公共利益，還應(yīng)該明確中國法院的專屬管轄權(quán)。

（四）機(jī)制上設(shè)計(jì)并貫徹“國貨優(yōu)先”做法

作為一種非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，政府采購制度一直是各國保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)的有效手段。加入GPA本身與國貨政策并不沖突，如果制度設(shè)計(jì)得當(dāng)，加入GPA甚至有可能強(qiáng)化國貨政策。我國在加入GPA后，要深入挖掘該協(xié)議的例外條款和關(guān)于發(fā)展中國家的特殊待遇及技術(shù)援助規(guī)定所蘊(yùn)含的政策空間，巧妙設(shè)計(jì)“國貨優(yōu)先”的政府購買政策機(jī)制，從而有效保護(hù)和促進(jìn)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，最大限度地實(shí)現(xiàn)政府采購安全目標(biāo)。具體措施有：（1）對于購買的國外產(chǎn)品，適當(dāng)規(guī)定本國勞動力和原材料的含量，間接地促進(jìn)本國勞動力和原材料的出口，保護(hù)國內(nèi)工業(yè)的發(fā)展。（2）在國內(nèi)外產(chǎn)品性能相同的情況下，給予國內(nèi)產(chǎn)品適當(dāng)?shù)膬r(jià)格優(yōu)惠。（3）運(yùn)用國家安全、環(huán)境保護(hù)等“協(xié)議例外”的正當(dāng)理由，禁止或者限制外國廠商進(jìn)入我國政府采購市場的某些領(lǐng)域，也可以達(dá)到保護(hù)國內(nèi)工業(yè)的目的。

（五）建立健全政府采購信息安全保障系統(tǒng)

政府采購開放程度越高，政府采購政策和管理機(jī)制就越透明，建立健全政府采購信息安全保障體系，有效地維護(hù)國家利益的必要性就越凸顯。因此，在GPA規(guī)制下，首先，必須強(qiáng)化各級政府采購主管領(lǐng)導(dǎo)的信息安全意識，幫助相關(guān)工作人員樹立政府采購信息安全是保障國家信息安全甚至國家安全的重要觀念。其次，建立加強(qiáng)國家信息安全保障體系的組織領(lǐng)導(dǎo)、管控查處等機(jī)構(gòu)，制定和完善可執(zhí)行、全面細(xì)化的政府采購信息安全體制流程，并出臺相關(guān)法律、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)，使得政府采購信息安全保障工作有法可依、有據(jù)可查、有標(biāo)可對。再次，充分培育發(fā)展國產(chǎn)可控的各種信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)。自主的信息產(chǎn)業(yè)或信息產(chǎn)品國產(chǎn)化是保證政府采購信息安全的根本。最后，加強(qiáng)政府采購信息安全專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。培養(yǎng)一支在采購過程中能夠進(jìn)行安全測評、在信息安全災(zāi)害發(fā)生后能夠應(yīng)急響應(yīng)和有效處理的專家團(tuán)隊(duì)，為加入GPA、保障政府采購信息安全做好人才儲備。

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［責(zé)任編輯：索原］

張?zhí)迷?，中南?cái)經(jīng)政法大學(xué)2013級財(cái)政學(xué)專業(yè)博士研究生，梧州學(xué)院副教授；湖北武漢430073

D60

A

1004-4434（2016）07-0028-04

2014年度中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士生科研創(chuàng)新課題“我國西部地區(qū)政府采購市場開放研究”（2014B0307）；2013年度廣西高等學(xué)?？茖W(xué)研究項(xiàng)目“基于政府采購視角的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展研究”（SK13YB105）；2015廣西高?？茖W(xué)技術(shù)研究項(xiàng)目“珠江-西江經(jīng)濟(jì)帶政府采購促進(jìn)自主創(chuàng)新的政策功能研究”（KY2015YB295）