天河農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革回望與審視

陳旭南　朱　媛

天河農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革回望與審視

陳旭南朱媛

廣東省廣州市天河區(qū)成立于1985年，建區(qū)之初，天河區(qū)是典型的城鄉(xiāng)接合部。由于城市建設(shè)的東移，天河區(qū)的農(nóng)村由城市郊區(qū)、典型的以農(nóng)村經(jīng)濟社會形態(tài)為主體的城鄉(xiāng)接合部和邊緣地區(qū)逐步發(fā)展為城市中心區(qū)。由于農(nóng)村和城市屬于兩個不同的板塊，這兩個板塊融合時必然會帶來村民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”以及“去”與“留”等一系列問題和利益沖突，產(chǎn)生了體制改革的強烈需求和愿望。1986年，楊箕村開啟了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革探索。經(jīng)過20多年的探索和實踐，目前，全區(qū)25個原行政村和234個原生產(chǎn)隊分別建立了股份合作經(jīng)濟聯(lián)社和股份合作經(jīng)濟社，將集體資產(chǎn)折股量化到人，村民成為股份合作經(jīng)濟組織的股東，較好解決了集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)邊界不清的問題，促進了集體資產(chǎn)保值增值。截至2013年末，全區(qū)農(nóng)村集體物業(yè)達800多萬平方米，農(nóng)村集體總資產(chǎn)252億元（賬面值）。當年農(nóng)村經(jīng)濟總收入71億元，比1985年建區(qū)時的1.9億元增長37.36倍。

基本做法

界定資產(chǎn)范圍。目前天河區(qū)合作經(jīng)濟組織實行相互依存的雙層產(chǎn)權(quán)制度：一是法人財產(chǎn)所有權(quán)。合作經(jīng)濟組織是法人財產(chǎn)所有權(quán)的主體，享有包括經(jīng)營管理權(quán)等在內(nèi)的所有法人財產(chǎn)權(quán)。二是個人財產(chǎn)所有權(quán)。個人財產(chǎn)所有權(quán)的主體是按章程規(guī)定獲得股權(quán)的自然人。合作經(jīng)濟組織以全部財產(chǎn)分為等額股份，由全體股東以“按份共有”的方式共有。股份可依法繼承，但不能抵押，不能抽資退股。隨著資產(chǎn)總值的變化，股東的股值也隨之變化。不論合作經(jīng)濟組織的資產(chǎn)總額發(fā)生增加或減少，都由股東按其股份份額共有。天河區(qū)農(nóng)村股改充分體現(xiàn)了徹底性：一是包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)全部量化到人，不留集體股；二是股權(quán)配置實行“一刀斷”，即“生不增、死不減、進不增、出不減”，股權(quán)固化，可繼承無發(fā)展，是徹底的產(chǎn)權(quán)制度改革。

設(shè)置時間段界定股東身份。把農(nóng)村集體資產(chǎn)折股量化到人，在尊重集體資產(chǎn)形成歷史的基礎(chǔ)上，在堅持計股時間內(nèi)集體資產(chǎn)屬于全體村民所有的前提下，遵循公平、公開、公正和一視同仁的原則，合理配置村民股權(quán)。在計算股權(quán)時間內(nèi)，凡是具有村民身份、參加過集體勞動、承擔社員義務，不論是出嫁女或其他外出者（指按國家政策，循正常合法渠道出國或港澳臺定居、招干轉(zhuǎn)居、參軍轉(zhuǎn)業(yè)、招工或提干、讀書后外出就業(yè)，或按國家有關(guān)規(guī)定農(nóng)轉(zhuǎn)非人員）均按同一標準平等、公平、公正對待。

由于股份合作經(jīng)濟組織兼有農(nóng)村社區(qū)管理的職能，根據(jù)權(quán)利和義務對等的原則以及歷史約定，天河區(qū)將股東分為兩種類型：一是社區(qū)股東，即村民待遇股東（留村村民股東）。這種股東擁有“股東+村民”雙重身份，享有選舉權(quán)、被選舉權(quán)和村民待遇，并接受農(nóng)村社區(qū)管理、承擔相關(guān)責任。二是社會股東，即非村民待遇股東（征地招工等農(nóng)轉(zhuǎn)居村民股東）。這種股東可以平等地享有“同股同酬”，但不享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，不納入農(nóng)村社區(qū)的管理范圍，也不承擔相應的社區(qū)管理和服務等方面的責任。目前，全區(qū)社區(qū)股東人數(shù)約7.2萬，社會股東人數(shù)約2.7萬。

設(shè)置股權(quán)種類。天河區(qū)的一般做法是設(shè)置兩種類型股權(quán)：一是人頭股。主要體現(xiàn)了經(jīng)濟組織成員與集體的一種產(chǎn)權(quán)關(guān)系，一般是在計股時間內(nèi)曾經(jīng)是村民的均可配股，股數(shù)一般為3-5股；二是農(nóng)齡股。主要體現(xiàn)村民的勞動貢獻，按村民在村的農(nóng)齡來計算股份。每勞動一年配置1股，從16歲算起，女的按55歲、男的按60歲為退勤年齡。全區(qū)各村總股數(shù)約266萬股。

實行股份制改革的同時，天河區(qū)還在股份合作經(jīng)濟組織內(nèi)引進現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，設(shè)置了股東代表大會、董事會、監(jiān)事會等“三會”機構(gòu)，分別負責決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能，既分權(quán)制衡，又協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)。為了解決股份合作經(jīng)濟組織無法工商登記的問題，又指導各股份合作經(jīng)濟聯(lián)社按《公司法》的要求出資組建有限責任公司或集團公司，經(jīng)營管理集體資產(chǎn)。

當前出現(xiàn)的新情況和面臨的問題

天河區(qū)農(nóng)村股份制改革由于給農(nóng)民帶來了實實在在的實惠，受到農(nóng)民的熱情擁護歡迎，也穩(wěn)定發(fā)展了20多年。但近年來，隨著城市化不斷向縱深推進、公共服務均等化水平不斷提高，也出現(xiàn)了一些新情況。一是農(nóng)村管理建制不復存在。2005年，天河區(qū)撤銷了全部的村委會建制，農(nóng)民也整體轉(zhuǎn)為城市居民，城郊發(fā)展為市中心，農(nóng)地、農(nóng)民等要素不復存在，集體經(jīng)濟何去何從面臨考驗。二是改革引發(fā)利益格局轉(zhuǎn)換。改革早期，招工外出人員在政治、經(jīng)濟、社會保障等利益上優(yōu)越于留村村民，后來國企改革后不少招工外出人員下崗失業(yè)；反之，由于城市土地快速升值，留村村民坐擁巨大經(jīng)濟利益。利益格局的轉(zhuǎn)換必然會出現(xiàn)利益博弈，直至達到利益平衡。三是城鄉(xiāng)一體化進程快速推進。留村人員也逐步享受醫(yī)保、社保等基本公共服務，留村人員和外出人員的身份差別逐步消失。這些外部環(huán)境的改變使得農(nóng)村股份制改革面臨不少新的問題和挑戰(zhàn)。

農(nóng)村股份合作制發(fā)展方向問題。從天河區(qū)的實踐來看，股份合作制可能還只是一種過渡形式。隨著天河區(qū)完成城市化，由原來的城鄉(xiāng)接合部轉(zhuǎn)變?yōu)閺V州的城市核心區(qū)，農(nóng)民全部轉(zhuǎn)為城市居民，股份合作社股東基本不在股份合作經(jīng)濟組織內(nèi)從事勞動生產(chǎn)，勞動聯(lián)合的基礎(chǔ)已經(jīng)不復存在，更多的是土地、資金等生產(chǎn)要素的聯(lián)合。今后，在城市核心區(qū)農(nóng)村股份制能否繼續(xù)存在？其轉(zhuǎn)型升級是向合作制轉(zhuǎn)變還是向股份制轉(zhuǎn)變，這是一個根本性的問題。我們認為，股份合作經(jīng)濟組織的基本發(fā)展方向還是向股份制企業(yè)轉(zhuǎn)變，如何實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，亟須在理論和實踐方面進行探索。

股權(quán)權(quán)能問題。由于改革初期存在留村村民和征地農(nóng)轉(zhuǎn)居村民兩種身份股東，兩種股東承擔不同的義務，因此，天河區(qū)將農(nóng)村股份合作經(jīng)濟組織股東分為社區(qū)、社會兩種股東。社會股東股份享有占有、分配等權(quán)能，社區(qū)股東股份除了占有、分配，還享有表決權(quán)。兩者股份權(quán)能并不一致，這導致了社會股東、社區(qū)股東之間越來越激烈的矛盾沖突。尤其是完全實現(xiàn)城市化，留村股東也都轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用裰?，以及從城鄉(xiāng)接合部向城市核心區(qū)位移的過程中，土地不斷增值的背景下，社會股東要求參與集體經(jīng)濟組織管理的愿望越來越強烈。另一方面，城市化過程中基本公共服務不到位。尤其是農(nóng)民在市民化過程中不能及時足額享受市民化的醫(yī)保、社保等基本公共服務，天河區(qū)的社區(qū)股東只享受“農(nóng)轉(zhuǎn)居”人員社會保險，醫(yī)保仍停留在農(nóng)村體制的合作醫(yī)療。因此，社區(qū)股東享受的醫(yī)保、社保等基本公共服務與享受市民化待遇的社會股東存在較大差距。如何賦予兩種不同身份股東股權(quán)同等的完整權(quán)能，也是需要破解的難題。

股權(quán)流轉(zhuǎn)問題。天河區(qū)農(nóng)村股份實行了固化政策，可以繼承，但不能轉(zhuǎn)讓。但隨著國家對農(nóng)村集體土地、集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)政策的轉(zhuǎn)變，以及人口自然代謝和遷徙，股權(quán)轉(zhuǎn)讓的需求日趨強烈，建立股權(quán)流轉(zhuǎn)有償退出機制時機日益成熟。當前股權(quán)難以轉(zhuǎn)讓，一個突出的問題是沒有合理的股價形成機制。農(nóng)村集體資產(chǎn)中包含了集體農(nóng)用地、祠堂、校產(chǎn)等無法評估的資產(chǎn)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策雖已頒布，但未形成市場交易實踐，未建立市場價格形成機制，價值存在較大不確定性，股份合作經(jīng)濟組織的股價難以體現(xiàn)實際價值。另一個突出問題是天河區(qū)還存在社區(qū)股東、社會股東兩種權(quán)利、義務不一致的股東。社區(qū)股東利用管理權(quán)的優(yōu)勢實現(xiàn)經(jīng)濟分配權(quán)優(yōu)勢，除了股份分配，還有福利分配。社會股東只有股份分配，造成兩類股東的矛盾沖突。這種情況下，流轉(zhuǎn)股東屬于哪種股東，會引發(fā)兩種股東的進一步?jīng)_突。我們的觀點是：在考慮到股權(quán)社區(qū)性、封閉性的前提下，可以先以規(guī)范股權(quán)繼承為重點，同時在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員間探索試行股權(quán)轉(zhuǎn)讓，小步推進改革。

法律地位問題。農(nóng)村股份合作經(jīng)濟組織是人民公社的遺產(chǎn)，由原人民公社生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊改革而來。人民公社解體時，由于集體建設(shè)用地等農(nóng)村集體資產(chǎn)不允許轉(zhuǎn)讓變賣而留存。隨著城市化的推進，征地返還經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)用地的增加，這部分集體資產(chǎn)不斷發(fā)展壯大，截至2013年12月底，天河區(qū)25個農(nóng)村股份合作經(jīng)濟組織擁有商鋪、寫字樓、辦公樓、酒店等物業(yè)面積800多萬平方米，而且物業(yè)面積還在逐年快速增加。但是《人民公社工作條例》撤銷之后，國家尚沒有對擁有這些集體資產(chǎn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行立法，目前天河區(qū)依據(jù)廣東省政府令《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》對天河區(qū)農(nóng)村股份合作經(jīng)濟組織進行管理，并按照該《管理規(guī)定》的要求，以天河區(qū)人民政府的名義為天河區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村股份合作經(jīng)濟組織頒發(fā)《組織證明書》。因此存在一個疑問：政府頒發(fā)《組織證明書》的農(nóng)村股份合作經(jīng)濟組織是否具備法人資格？如果具備法人資格，屬于哪類法人？是企業(yè)法人？還是社團法人？由于法律地位不明確，農(nóng)村股份合作經(jīng)濟組織的市場地位、經(jīng)營行為受到極大的限制。

（作者單位：廣東省廣州市天河區(qū)村改制公司三資交易中心）