基于解釋結構模型的我國政府數(shù)據開放影響因素分析

□高天鵬 陳曉威 趙秀林 彭詩瑞

[電子科技大學 成都 611731]

基于解釋結構模型的我國政府數(shù)據開放影響因素分析

□高天鵬 陳曉威 趙秀林 彭詩瑞

[電子科技大學 成都 611731]

推進政府數(shù)據開放的建設是我國政府面臨的重大挑戰(zhàn)。影響我國政府數(shù)據開放的因素很多，通過分析各因素之間的聯(lián)系，建立影響政府數(shù)據開放的解釋結構模型，進一步分析各因素的作用層次和相互關系，最終提出了相應的建議。

政府數(shù)據；數(shù)據開放；解釋結構模型；影響因素

引言

2009年1月美國總統(tǒng)奧巴馬簽署《透明與開放政府》后，政府數(shù)據開放運動便在全球興起。其意義不僅在于通過建立透明、參與、合作的制度，加強民主和提高政府效能[1]，還在于通過對數(shù)據的增值利用，帶動相關產業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)“數(shù)據惠民”。

隨著大數(shù)據時代的到來，許多國家的政府已成為本國最大的數(shù)據資源生產者和擁有者，掌握著社會上超過80%的數(shù)據資源[2]。開放政府數(shù)據，已成為各國政府面臨的新挑戰(zhàn)和學界研究的新課題。

目前，我國政府數(shù)據開放工作尚處于起步階段，還存在很多問題。首先，政府對數(shù)據開放的思想觀念存在障礙，開放數(shù)據的主觀意愿不強；其次，政府缺乏靈活有效的管理組織架構，不利于部門之間數(shù)據的整合與共享；再者，我國尚未建成統(tǒng)一的政府數(shù)據開放平臺，也尚未制定統(tǒng)一的數(shù)據開放標準；最后，社會公眾、企業(yè)和其他組織在獲取政府數(shù)據時缺乏法規(guī)政策的保障。因此，有必要分析影響我國政府數(shù)據開放的一些因素，討論不同因素之間存在的關系，為我國政府數(shù)據開放的有效推進提供一定的理論借鑒。

一、我國政府數(shù)據開放的影響因素

目前，國際上對“政府數(shù)據開放”的研究已經積累了很多文獻[3]，本文主要從中國知網（CNKI）中選取期刊數(shù)據庫作為文獻檢索來源，以“政府數(shù)據、數(shù)據開放、開放政府、公開數(shù)據、政府數(shù)據平臺”作為關鍵詞對“全文”進行搜索，選取的文獻來源于四類期刊，包括SCI、EI、CSSCI以及核心期刊，所獲得的文獻時間跨度為2009年1月至2015年6月，再進行人工甄別與篩選，最終篩選出63篇符合條件的論文，構成了本研究中我國政府數(shù)據開放的影響因素的主要文獻來源。經過對多篇文獻的分析與總結，最后確立了解釋結構模型的11個因素，并且將這11個因素分別設為：政府對數(shù)據開放的思想觀念(S1)、政府管理體制的建設(S2)、政府數(shù)據管理體制的建設(S3)、監(jiān)督體制的建設(S4)、戰(zhàn)略規(guī)劃與政策法規(guī)的支持( S5)、數(shù)據信息的安全(S6)、公眾信息素養(yǎng)的提高(S7)、信息技術的發(fā)展(S8)、政府開放數(shù)據產生的價值(S9)、社會力量參與政府數(shù)據開放的廣泛程度(S10)、政府數(shù)據開放運動在全球興起(S11)。

（一）政府對數(shù)據開放的思想觀念

政府數(shù)據開放受到政府部門思想觀念的影響。有些部門出于自身利益的考慮，習慣于將數(shù)據限制在部門內部而不愿意開放[4~5]；部分領導干部認識缺位，大數(shù)據意識不容樂觀，對數(shù)據認識的不充分使其難以較好地平衡數(shù)據開放和信息保護[6]?？傊?，各級政府開放數(shù)據的主觀意愿不強，把數(shù)據看得很重，不愿對外開放[7]，或愿意開放。推廣數(shù)據使用的態(tài)度消極，這是政府數(shù)據開放一大障礙。只有在思想上有清醒的認識，確立以用戶為中心、開放服務、實現(xiàn)數(shù)據增值的思想觀念，提倡數(shù)據打造高效政府的理念，將數(shù)據作為社會核心資源看待，才能有效推進數(shù)據開放戰(zhàn)略的實施[8]。

（二）政府管理體制的建設

我國尚未形成一個有效的管理組織架構，組織機構缺乏活力和創(chuàng)新，且不同部門之間利益難以協(xié)調[9]，大量政府部門的數(shù)據又長期處于封閉、閑置狀態(tài)，使得數(shù)據資源整合困難，直接影響到政府數(shù)據開放的效率和效果。建立具有綜合協(xié)調能力的管理機構，統(tǒng)籌規(guī)劃政府數(shù)據開放工作，是解決縱向上管理不力、橫向上缺少配合的關鍵性前提[10]，也是構建良性數(shù)據生態(tài)環(huán)境的基礎。加快政府管理體制的建設，一方面要保證有充足的資金投入，另一方面要優(yōu)化政府部門的人員結構[11]，重視人才隊伍的建設和培養(yǎng)，才能有效推進政府數(shù)據開放工作。

（三）政府數(shù)據管理體制的建設

我國目前缺乏有效的數(shù)據管理體制，且尚未形成“一站式”的數(shù)據開放平臺，是政府數(shù)據開放的一大障礙。政府數(shù)據開放缺乏統(tǒng)一的規(guī)范條件，數(shù)據采集、處理、公開的標準和形式各異，不同部門、不同系統(tǒng)的數(shù)據開放后也難以共享，形成“信息孤島”，加之開放性差，制約了數(shù)據的自由流動和活力。建立健全政府數(shù)據管理體制，統(tǒng)一技術標準、分類標準和數(shù)據標準[12]，有利于打破不同部門、不同系統(tǒng)之間的數(shù)據壁壘，實現(xiàn)數(shù)據共享，滿足公眾需求。同時，開放數(shù)據的平臺、開放數(shù)據的優(yōu)先次序、開放數(shù)據的形式和范圍都影響著政府開放數(shù)據的效果。

（四）監(jiān)督體制的建設

建立健全監(jiān)督體制是保證政府數(shù)據開放工作有效推進的重要手段。在內部監(jiān)督體制中，建立或指定監(jiān)督機關，明確各部門的工作職責，有利于增強工作主體對政策法規(guī)的執(zhí)行力。在外部監(jiān)督體制中，明確以外部力量監(jiān)督自身工作為導向，積極鼓勵公眾和社會力量通過評估、反饋、問責等形式監(jiān)督政府數(shù)據開放的執(zhí)行力和執(zhí)行效果，有利于促進政府數(shù)據開放工作有效開展。

（五）戰(zhàn)略規(guī)劃與政策法規(guī)的支持

戰(zhàn)略規(guī)劃、法律法規(guī)及相關政策的支持是政府數(shù)據開放建設的基礎和保障。目前，我國缺乏頂層設計，國家政府未提出指導開放數(shù)據的戰(zhàn)略與規(guī)劃，既影響開放數(shù)據的執(zhí)行，也使開放數(shù)據無法聚焦于特定的目標[13]。同時，目前的《政府信息公開條例》、《關于加強網絡信息保護的決定》等制度法規(guī)已不適用于政府數(shù)據開放，出于對用戶隱私和數(shù)據安全的考慮，數(shù)據開放工作如果沒有政策法規(guī)的保障和支持將難以推進實施。只有在國家層面上頒布戰(zhàn)略規(guī)劃、建立健全法律法規(guī)和相關配套政策，才能保障各級各部門數(shù)據開放工作的開展。

（六）數(shù)據信息的安全

由于立法缺失，相關機構在開放數(shù)據過程中難免要考慮到個人隱私、保密安全、知識產權等問題。若政府開放的數(shù)據導致個人隱私、商業(yè)秘密和國家機密泄露，威脅到公眾、企業(yè)和國家的利益，那將背離政府開放數(shù)據提高政府效能、實現(xiàn)數(shù)據增值、為社會服務的初衷。由于涉及到各方安全和利益，數(shù)據信息的安全能否得到切實保障將影響到社會和相關機構對政府數(shù)據開放工作的認可度，而如何成功平衡數(shù)據開放與權益保護二者之間的關系也將影響數(shù)據開放的進程。

（七）公眾信息素養(yǎng)的提高

公眾信息素養(yǎng)的提高是促進政府數(shù)據開放的重要因素。公眾信息素養(yǎng)包括公眾對政府數(shù)據開放的認識以及對數(shù)據的使用和解讀能力：一方面，公眾希望社會利用數(shù)據提供可以滿足自身需求的服務，從而要求政府提供大量、可靠、及時的數(shù)據；另一方面，在信息化進程中，公眾也逐漸具備了在軟硬件平臺上分析數(shù)據、挖掘信息的能力。公眾作為數(shù)據開放的推動者、參與者和受益者[14]，其信息素養(yǎng)的高低將在一定程度上影響著政府數(shù)據的開放。

（八）信息技術的發(fā)展

信息技術的發(fā)展使海量數(shù)據的采集、存儲、整合、共享、分析、處理和應用成為可能，是政府開放數(shù)據的前提和基礎?；凇霸萍夹g”、元數(shù)據管理和關聯(lián)數(shù)據技術，可整合數(shù)據資源，實現(xiàn)對數(shù)據的自動化管理[15]和對政府數(shù)據的共享；數(shù)據可視化技術、文本挖掘、高性能計算等技術的產生和發(fā)展提高了處理數(shù)據的能力[16]；社交媒體的廣泛應用有利于數(shù)據的傳播和推廣；電子政務為政府數(shù)據開放提供了堅實的技術保障[17]。因此，信息技術的發(fā)展是影響政府數(shù)據開放最根本的因素。

（九）政府開放數(shù)據產生的價值

數(shù)據是信息化時代的“石油”[18]。我國政府現(xiàn)有數(shù)據約占全國數(shù)據的1/3[19]，這些數(shù)據背后蘊藏著的巨大價值將推動經濟轉型，促進社會發(fā)展，提升國家競爭力。政府開放數(shù)據不僅能帶動大數(shù)據產業(yè)發(fā)展，推動智慧城市建設，創(chuàng)造大量公共價值，真正實現(xiàn)“數(shù)據惠民”，還有利于打造高效、透明的政府，調動公民參與公共事務的熱情，提升政府形象。因此，政府開放數(shù)據產生的價值是影響政府數(shù)據開放的一個關鍵因素。

（十）社會力量參與政府數(shù)據開放的廣泛程度

參與政府數(shù)據開放的廣泛程度是影響政府數(shù)據開放是否成功的因素。社會力量的參與有利于挖掘出政府數(shù)據背后的價值，通過對數(shù)據的分析、處理和應用，可以創(chuàng)造出新的商業(yè)模式，從而帶動相關產業(yè)的發(fā)展。同時，社會公眾、企業(yè)及其他組織對政府數(shù)據的迫切需求又反過來迫使政府加快開放數(shù)據的步伐。

（十一）政府數(shù)據開放運動在全球興起

隨著大數(shù)據戰(zhàn)略在全球推行，開放政府數(shù)據也成為了各國與地方政府工作的重點。英美等國以及開放政府數(shù)據工作組等國際組織的數(shù)據開放工作走在世界前列，在制度框架、立法體系、數(shù)據門戶建設和數(shù)據管理模式上都初顯成效，值得各國借鑒學習。這場政府開放數(shù)據的運動已在全球興起，我國只能緊跟國際大趨勢，加快推進政府數(shù)據開放工作，促進數(shù)據走向應用、創(chuàng)新，發(fā)揮其應有的作用和價值。

二、基于ISM的我國政府數(shù)據開放影響因素分析

解釋結構模型(Interpretative structural modeling, ISM)是美國J·華費爾特教授于1973年作為分析復雜的社會經濟系統(tǒng)有關問題的一種方法而開發(fā)的。其特點是把復雜的系統(tǒng)分解為若干子系統(tǒng)（要素），利用人們的實踐經驗和知識，以及電子計算機的幫助，最終將系統(tǒng)造成一個多級遞階的結構模型，從而把模糊不清的思想轉化為直觀的具有良好結構關系的模型[20~21]。政府數(shù)據開放受多種復雜因素影響，這些因素之間存在著一定的層次關系，它們相互關聯(lián)和相互作用，形成了比較復雜的因素鏈。

本文利用解釋結構模型來分析政府數(shù)據開放的眾多影響因素之間的層次關系，具體步驟如下：

（一）確定各因素的相關性，建立鄰接矩陣

為建立解釋結構模型，在此，結合我國政府數(shù)據開放的實際情況、不同因素的特點、歷史文獻資料及相關專家的觀點，經過小組多次討論，最終確定了各影響因素之間的邏輯關系，從而進一步得出鄰接矩陣A。

鄰接矩陣A的元素ija定義為:

建立鄰接矩陣A如下：

設I為單位矩陣，則AI+如下:

（二）生成可達矩陣

對鄰接矩陣(A + I)進行冪運算，直至滿足

通過計算得出k=3.

可達矩陣M如下：

在可達矩陣M中可以看到2S、3S以及的行與列相對應的元素完全一樣，所以可以把2S、3S看作一個因素，在這里保留2S，消去3S所對應的行與列。在得到的新的可達矩陣中可以看到5S、6S的行與列相對應的元素完全一樣，把5S、6S看作一個因素，在這里保留5S，消去6S所對應的行與列，得到M′，如下圖所示。

然后消去越級二元關系，去掉單位陣，得骨架矩陣M''。

（三）層次與關系的劃分

系統(tǒng)要素Si的可達集R( Si)，是由可達矩陣M′中第Si行中所有矩陣元素為1的列所對應的要素集合。

系統(tǒng)要素Si的先行集A( Si)是由可達矩陣M′中第Si列中所有矩陣元素為1的行所對應的要素集合。

系統(tǒng)要素Si的共同集C( Si)是Si在可達集和先行集的共同部分，即交集，記為C( Si)=R( Si)∩A( Si)。

根據可達矩陣M′，計算所有因素的可達集R( Si)、先行集A( Si)以及共同集C( Si)，如表1所示：

表1　政府數(shù)據開放影響因素的可達集與先行集及交集(1)

若Si是最上一級因素，則必須滿足R( Si)∩A( Si)=R( Si)即C( Si)=R( Si)，因此得到第一層因素L1={S2}，當最上級因素得到后，可在可達矩陣中劃去S2所在的行和列，所得表2如下：

表2　政府數(shù)據開放影響因素的可達集與先行集及交集(2)

由表2可得，S1因素的C( Si)=R( S1)，因此S1為第二層因素。用同樣的方法可得到其他層。

本文在計算過程中得到L1={S2}，L2={S1}，L3={S4,S10}，L4={S5, S7}，L5={S9, S11}，L6={S8}。又因為在縮減矩陣中S2和S3、S5和S6被看作同一元素，因此最終11個因素的層次為：L1={S2, S3}，L2={S1}，L3={S4,S10}，L4={S5, S6, S7}，L5={S9, S11}，L6={S8}。

由此可得我國政府數(shù)據開放的影響因素的多級遞階解釋結構模型，如圖1所示：

圖1　政府數(shù)據開放影響因素的解釋結構模型圖

三、我國政府數(shù)據開放影響因素的關系結構分析

（一）第一層影響因素分析

1．政府管理體制的建設和政府數(shù)據管理體制的建設是第一層的影響因素，也是影響我國政府數(shù)據開放最直接最基本的因素。

2．政府管理體制建設滯后，是政府部門縱向上管理不力、橫向上缺少配合的問題所在，沒有一個合理有效的管理組織架構，不利于政府數(shù)據開放工作的推進。建立靈活有效的政府管理體制，打破不同部門機構之間的信息壁壘，才能實現(xiàn)對數(shù)據的整合與共享，為數(shù)據平臺的建設提供條件，從而深入開展數(shù)據開放工作。

3．建立完善的政府數(shù)據管理體制，推出“一站式”數(shù)據開放平臺，對數(shù)據資源制定統(tǒng)一的技術標準、分類標準和數(shù)據標準，能夠直接提高數(shù)據的可用性，滿足社會各界日益增長的數(shù)據使用需求，這也是政府數(shù)據開放成效最直接的表現(xiàn)形式。

（二）第二層影響因素分析

政府對數(shù)據開放的思想觀念是第二層的影響因素。

政府對數(shù)據開放的思想觀念的轉變直接推動了政府管理體制的建設和數(shù)據管理體制的建設，是影響政府數(shù)據開放的關鍵因素。政府工作人員只有認識到政府數(shù)據開放的重要性，看到政府內部被封閉的數(shù)據所蘊藏的巨大價值，才會投入人力、物力、財力去建設和優(yōu)化數(shù)據生態(tài)環(huán)境，為政府數(shù)據開放工作的開展提供便利；各級政府及相關部門只有認識到數(shù)據開放的重要性，才會放棄狹隘的官本位主義，主動開放數(shù)據，讓數(shù)據流動起來，使政府數(shù)據開放系統(tǒng)更加高效精準地運轉。

（三）第三層影響因素分析

監(jiān)督體制的建設和社會力量參與政府數(shù)據開放的廣泛程度是第三層的影響因素。

1．監(jiān)督體制的建設促使各級政府、領導干部和工作人員對數(shù)據開放的思想觀念發(fā)生轉變。在內部監(jiān)督下，政府數(shù)據開放的責任主體對于開放工作本身更為重視；在外部監(jiān)督下，政府不愿對外開放數(shù)據或開放數(shù)據態(tài)度消極的情況也將發(fā)生轉變。同時，有效的監(jiān)督是管理體制建設和數(shù)據管理體制建設的保障，問責、追究等制度使得相關機構更為嚴格地執(zhí)行工作要求。

2．社會力量的廣泛參與使政府認識到開放數(shù)據的重要性，政府應盡可能滿足社會公眾、企業(yè)及其他組織對數(shù)據的需求，確立以用戶為中心，以需求、服務、創(chuàng)新為導向的數(shù)據開放觀念。而為了滿足用戶需求，實現(xiàn)數(shù)據增值，也就要求政府加快對數(shù)據管理體制的建設，統(tǒng)一相關標準，實現(xiàn)數(shù)據資源的整合與共享，形成“一站式”數(shù)據開放平臺。

（四）第四層影響因素分析

戰(zhàn)略規(guī)劃與政策法規(guī)的支持、數(shù)據信息的安全與公眾信息素養(yǎng)的提高是第四層的影響因素。

1．戰(zhàn)略規(guī)劃與政策法規(guī)的支持會直接影響監(jiān)督體制的建設和社會力量參與政府數(shù)據開放的廣泛程度。政策法規(guī)是問責的依據，是監(jiān)督體制建設的基礎，而戰(zhàn)略規(guī)劃的設計與政策法規(guī)的頒布不僅會加強各級政府及相關部門對政府數(shù)據開放工作的重視程度，還將鼓勵社會公眾、企業(yè)及其他組織參與到數(shù)據開放運動中，帶動相關產業(yè)的發(fā)展。同時，在戰(zhàn)略、政策和法律上對政府數(shù)據開放工作予以支持，可以為政府管理體制的建設和數(shù)據管理體制的建設提供一個準確的方向。

2．缺乏相關法規(guī)政策去明確政府開放數(shù)據的范圍、內容和形式，一旦涉及到與數(shù)據信息安全相關的問題時，會阻礙政府數(shù)據開放工作的推進；正是出于對數(shù)據信息安全等問題的考慮，才要求制定相關政策法規(guī)去指引和保障數(shù)據開放工作的推進和實施。

3．公眾信息素養(yǎng)的提高對監(jiān)督體制的建設和社會力量參與政府數(shù)據開放的廣泛程度有重要影響。公眾對政府數(shù)據開放認識的轉變以及對數(shù)據使用、解讀能力的提高，直接推動了政府對外部監(jiān)督體制的建設。同時，公眾作為社會力量的重要組成部分，其信息素養(yǎng)的提高為社會力量參與政府數(shù)據開放的廣度和深度奠定了基礎。

（五）第五層影響因素分析

政府開放數(shù)據產生的價值、政府數(shù)據開放運動在全球興起是第五層的影響因素。

1．政府開放數(shù)據產生的價值直接影響國家在戰(zhàn)略層面上對政府數(shù)據開放進行總體布局、提供配套政策以及健全相關法律。缺乏整體規(guī)劃，政策法規(guī)不完善，在一定程度上制約了社會對政府數(shù)據的使用，而正是社會對數(shù)據價值的需求，加快了政府對戰(zhàn)略規(guī)劃與政策法規(guī)建設的步伐。同時，數(shù)據價值驅動著整個社會參與到政府數(shù)據開放運動中，為社會生產生活提供服務，有助于提升國家競爭力，并促使政府各組織部門的思想觀念發(fā)生轉變，積極主動地開放政府數(shù)據。

2．政府數(shù)據開放運動在全球的興起是促使我國政府數(shù)據開放的重要因素。政府數(shù)據開放運動在部分國家或地區(qū)的成功，對我國各級政府的思想觀念產生了重大影響，促使政府以打造高效政府、帶動社會創(chuàng)新、實現(xiàn)數(shù)據增值為目標而主動向社會開放數(shù)據。對于數(shù)據開放，走在世界前列的國家、地區(qū)或組織在統(tǒng)籌規(guī)劃、政策法規(guī)建設和數(shù)據管理體制建設等方面為我國政府數(shù)據開放工作提供了一定指導，同時也激發(fā)了社會力量參與到政府數(shù)據開放運動中的熱情。

（六）第六層影響因素分析

信息技術的發(fā)展是政府數(shù)據開放的深層影響因素。

信息技術的發(fā)展是實現(xiàn)數(shù)據資源整合共享、數(shù)據增值利用和應用創(chuàng)新的基礎，對政府數(shù)據體制的建設和數(shù)據價值的挖掘有直接影響。由技術催生的新興產業(yè)和相關業(yè)務，引發(fā)了社會各界對數(shù)據的需求，并帶領社會力量參與到數(shù)據開放運動中。同時，信息技術的發(fā)展為相關工作的開展提供了技術支持，使政府數(shù)據開放運動在全球的興起成為可能。

四、結語

目前尚未有學者對我國政府數(shù)據開放影響因素的關系結構進行探討，本文通過文獻法整理出影響我國政府數(shù)據開放的因素，利用解釋結構模型法對各因素之間的關系進行分析，構建出我國政府數(shù)據開放影響因素的關系結構模型。

研究發(fā)現(xiàn)，推進我國政府數(shù)據開放工作的首要任務是在國家層面上進行戰(zhàn)略部署，利用法律法規(guī)與政策做好頂層設計[13]，指導政府數(shù)據開放工作有序進行；其次，加強宣傳教育，引導部門行為[5]，主動開放數(shù)據，是政府數(shù)據開放工作的關鍵所在；再者，建立靈活有效的政府管理體制，協(xié)調不同組織、部門、人員的利益，消除信息孤島，實現(xiàn)對信息資源進行有效整合，這是政府數(shù)據開放的前提；最后，在政府數(shù)據開放過程中，應該重點關注對數(shù)據開放平臺的建設，開放滿足用戶需求的數(shù)據集，使數(shù)據價值得以充分發(fā)揮。

利用解釋結構模型來分析我國政府數(shù)據開放的影響因素，主要是為了找出各個關鍵性因素和他們之間的影響關系及層次結構，從而找到促進我國政府數(shù)據開放的關鍵點。由于影響我國政府數(shù)據開放的因素繁多，筆者研究有限，無法一一考慮，這也是今后研究需要繼續(xù)完善的部分。

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Analysis on Influencing Factors of Open Government Data in China Based on Interpretative Structural Modeling

GAO Tian-peng CHEN Xiao-wei ZHAO Xiu-lin PENG Shi-rui
(University of Electronic Science and Technology of China Chengdu 611731 China)

Promoting the construction of open government data is a major challenge for Chinese government. The paper discusses many factors which impact open government data in China and analyzes the links among various influencing factors. Then it builds an interpretative structural modeling for influencing factors of open government data. At last, relevant suggestions and advice are given according to the hierarchical relationship among the various factors.

government data; open data; interpretative structural modeling; influencing factors

D63

A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)03-0047-07

編輯 劉 波

2015 ? 05 ? 30

高天鵬（1972? ）男，博士，電子科技大學政治與公共管理學院副教授；陳曉威（1993? ）男，電子科技大學政治與公共管理學院信息管理與信息系統(tǒng)專業(yè)學生；趙秀林（1994? ）女，電子科技大學政治與公共管理學院信息管理與信息系統(tǒng)專業(yè)學生；彭詩瑞（1994? ）女，電子科技大學政治與公共管理學院信息管理與信息系統(tǒng)專業(yè)學生.