日本農(nóng)業(yè)支持政策的最新趨勢及啟示*

蔡　鑫, 陳永?！? 韓昕儒, 朱鐵輝, 錢小平

(1.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，北京　100083； 2.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，北京　100081；3.財政部國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室，北京　100820； 4.日本國際農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)研究中心，日本筑波　305-8686)

?

·中日合作項目——“北方農(nóng)業(yè)循環(huán)型系統(tǒng)設(shè)計與評價”專欄·

日本農(nóng)業(yè)支持政策的最新趨勢及啟示*

蔡鑫1, 陳永福1※, 韓昕儒2, 朱鐵輝3, 錢小平4

(1.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，北京100083； 2.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟與發(fā)展研究所，北京100081；3.財政部國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室，北京100820； 4.日本國際農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)研究中心，日本筑波305-8686)

二戰(zhàn)以來，日本農(nóng)業(yè)分別經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)社會、工業(yè)化時代和全球化時代3個階段的發(fā)展和變遷，其經(jīng)驗和教訓(xùn)對于中國農(nóng)業(yè)發(fā)展具有一定的啟示。研究對日本農(nóng)業(yè)支持政策的演變及動向、特征與發(fā)展趨勢以及目標(biāo)機制和運作方式等方面進行了分析和探討，結(jié)果顯示：日本農(nóng)業(yè)的變革涉及法律約束力、經(jīng)營規(guī)模、農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策和國內(nèi)支持等各個方面； 日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展依賴于財政補貼，雖然其補貼強度呈下降趨勢，但日本農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策對保障農(nóng)民收入、提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力仍具有重要作用。依據(jù)日本經(jīng)驗和教訓(xùn)提煉出的啟示主要有：農(nóng)戶組織化經(jīng)營要有計劃地組織引導(dǎo)； 農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴大要有序推動； 農(nóng)業(yè)剩余勞動力的就地消化要下大力氣推動； 國內(nèi)支持政策應(yīng)盡可能由納稅人負擔(dān)。最后需要說明的是，降低農(nóng)業(yè)支持水平與規(guī)模擴大的關(guān)系要根據(jù)實際情況合理辯證地處理。

日本農(nóng)業(yè)支持政策運作模式農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模生產(chǎn)者支持估計量綜合支持量

0　引言

第二次世界大戰(zhàn)后，在農(nóng)地改革背景下，日本建立了以自耕農(nóng)為主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體結(jié)構(gòu)。在高度經(jīng)濟增長和工業(yè)化時期，如何均衡農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)外收入不均衡成為其農(nóng)業(yè)政策的重要目標(biāo)。進入20世紀90年代以后，如何提高食物自給率和提高農(nóng)業(yè)國際競爭力及確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展成為日本食物、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展政策的新方向。

伴隨著日本經(jīng)濟發(fā)展，日本農(nóng)業(yè)雖逐步實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，但也呈現(xiàn)出高成本、高補貼、高價格的“三高”局面[1]； 同時，伴隨以大米過剩為主的食物供求結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化不斷深化，日本食物自給率不斷下降，農(nóng)業(yè)在整體經(jīng)濟中的地位也逐步下降，但其對日本政治和社會發(fā)展的作用仍不容忽視[2]。

在經(jīng)濟全球化背景下，針對農(nóng)業(yè)后繼無人，耕地撂荒嚴重的局面，日本內(nèi)閣于2012年7月31日通過了《重構(gòu)日本戰(zhàn)略》，其中在涉及的重構(gòu)農(nóng)林漁業(yè)戰(zhàn)略中，其核心內(nèi)容是2011年10月制定的重構(gòu)日本食物及農(nóng)業(yè)的基本方針與行動計劃。該行動計劃的產(chǎn)生既是滿足急于改變國內(nèi)農(nóng)業(yè)衰退，確保農(nóng)業(yè)后繼有人的需要，又是為了推進貿(mào)易自由化的農(nóng)業(yè)改革的重要措施。該行動計劃計劃從2012年開始未來五年內(nèi)集中實施。該行動計劃所實施的重點主要集中于4個方面，即人和農(nóng)地計劃、增加農(nóng)業(yè)新就業(yè)人員、農(nóng)地集中及六次產(chǎn)業(yè)化。日本已經(jīng)緊鑼密鼓地開展該行動計劃，如果日本未來實現(xiàn)80%以上經(jīng)營體經(jīng)營規(guī)模在10或20hm2以上的預(yù)期目標(biāo)，那么日本農(nóng)業(yè)在整個亞洲農(nóng)業(yè)中的國際競爭力將不容忽視。因此，有必要開展對日本農(nóng)業(yè)支持政策的演變及要點進行分析和探討。

文章第一部分為引言，第二部分為日本農(nóng)業(yè)及支持政策的演變及動向，第三部分是日本農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策的特征與發(fā)展趨勢，第四部分是日本農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策的目標(biāo)機制和運作模式，最后是日本農(nóng)業(yè)政策對我國的啟示。

1　日本農(nóng)業(yè)及支持政策的演變及動向

1.1日本農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程及目標(biāo)

二戰(zhàn)以來，受日本農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)自身特點和國際貿(mào)易要求等多重因素影響，日本農(nóng)業(yè)政策的制度安排發(fā)生了較大變化。總體來看，日本農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程大致可以分為以下三個階段。

(1)農(nóng)業(yè)社會階段(二戰(zhàn)之后至20世紀50年代)

二戰(zhàn)前，在日本的550萬hm2農(nóng)地中，有46%是佃作(租賃)土地， 550萬農(nóng)戶中有2/3是佃農(nóng)。同時，擁有5hm2以上的10萬戶大地主擁有佃作土地的43%，其中有3/4為不耕作地主，1/4為不在村地主。為了實施經(jīng)濟社會的民主化、消滅寄生地主制度、防止社會主義勢力的滲透，在以美國為首的占領(lǐng)軍的命令和指導(dǎo)下，日本進行了農(nóng)地改革(1945～1950年)。其內(nèi)容主要包括：每戶擁有的佃作土地最多為1hm2(北海道4hm2)，不允許不在村地主擁有佃作土地； 每戶自耕土地最多為3hm2(北海道12hm2)； 超過上述標(biāo)準的土地由政府強制收購并賣給佃農(nóng)。同時，為保障農(nóng)地改革的實施，把各市町村農(nóng)業(yè)委員會進行民主化改革，委員的任命從知事(地方首長)任命制改為選舉制。由于1945年至1950年間通貨膨脹嚴重，收購?fù)恋貎r格固定，而賣給佃農(nóng)價格非常低，幾乎相當(dāng)于無償贈與。農(nóng)地改革的結(jié)果是政府共收購?fù)恋?74萬hm2，被收購?fù)恋氐牡刂鲬魯?shù)達176萬戶，得到土地的農(nóng)戶達475萬戶，使得佃作土地比例下降到10%以下，日本農(nóng)村成為了耕農(nóng)的天下。為了避免再次出現(xiàn)佃作制度，并把農(nóng)地改革成果永久化，把農(nóng)地改革關(guān)聯(lián)法案(農(nóng)地調(diào)整法、創(chuàng)立自作農(nóng)特別措施法以及相關(guān)政令)整合為一體，日本于1952年制定了農(nóng)地法，建立了嚴格的土地管理制度，對農(nóng)地買賣、權(quán)力流轉(zhuǎn)、土地非農(nóng)轉(zhuǎn)用做出了嚴格的限制，形成了分散的小農(nóng)經(jīng)營格局。

總體而言，日本農(nóng)地改革對于日本農(nóng)業(yè)的變革意義重大，極大地推動了農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性[3]。日本農(nóng)地法的制定以中央集權(quán)型統(tǒng)一管理制度形式維護了自作農(nóng)的利益，這對于確保當(dāng)時日本糧食供給做出了重大貢獻。

(2)工業(yè)化時代(20世紀60～80年代)

20世紀60年代，日本進入以重工業(yè)為先導(dǎo)的經(jīng)濟起飛階段，農(nóng)業(yè)勞動力快速、大規(guī)模地向城市和二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)經(jīng)營由專業(yè)經(jīng)營為主逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榧鏄I(yè)經(jīng)營為主，農(nóng)民收入演變?yōu)橐约鏄I(yè)收入為主。這期間日本政府對農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化進行了一系列的讓步， 1960年121個產(chǎn)品實現(xiàn)貿(mào)易自由化，并于1964年加入OECD，農(nóng)產(chǎn)品開始大量從海外進口。但這期間日本對本國的農(nóng)業(yè)支持政策開始抬頭并日趨嚴重，農(nóng)業(yè)逐步呈現(xiàn)出高成本、高補貼和高價格的特征。

(3)全球化時代(20世紀90年代至今)

20世紀90年代以后，日本政府持續(xù)采取了一系列農(nóng)業(yè)支持政策(國內(nèi)支持、高關(guān)稅等)，以保護本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但伴隨日本食物消費結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)業(yè)自身的“三高”特征日益明顯，農(nóng)產(chǎn)品市場面臨來自國際市場的不斷沖擊，日本日益演變成為農(nóng)業(yè)凈進口國。進入21世紀以后，農(nóng)產(chǎn)品進口不斷增加，農(nóng)戶數(shù)量急劇減少，荒地廢耕現(xiàn)象大量出現(xiàn)，糧食自給率不斷下降，到2010年自給率(以熱量大卡計算)下降為39%。

表1　日本農(nóng)業(yè)名義保護率與經(jīng)濟指標(biāo)的變動趨勢

年份農(nóng)業(yè)名義保護率農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者名義保護率日本農(nóng)業(yè)GDP在GDP中的比重恩格爾系數(shù)日本食物自給率農(nóng)產(chǎn)品綜合價格指數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格指數(shù)人均GDP(PPP)匯率外匯儲備按熱量卡路里計算,%按金額計算,%2005=1002005=1002005年固定價格計算,美元日元/美元百萬美元19550.23--0.46925.232395136083919650.77-5.140.38738638.537.68340360210719750.64-4.580.32548391.479.115927296.791281519851.48-2.70.275382115.398.321921238.542651019951.772.551.750.244374114.795.52894994.0618282020051.292.081.220.23406910010031380110.228468972010-2.011.180.2363969101.9109.93205087.810960692014-1.821.210.243964103.6121.333197105.91260680 資料來源:日本總務(wù)省[4]、日本農(nóng)林水產(chǎn)省[5]、AndersonandMartin(2009)[6]、Hestonetal.(2012)[7]、世界銀行數(shù)據(jù)庫[8]和OECD農(nóng)業(yè)支持數(shù)據(jù)庫[9]

在新的歷史背景下，針對農(nóng)業(yè)后繼無人，耕地撂荒嚴重的局面， 2011年日本政府提出了重構(gòu)日本農(nóng)業(yè)的行動計劃。該計劃內(nèi)容主要包括：提高糧食自給率； 實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，增加新務(wù)農(nóng)人員和擴大經(jīng)營規(guī)模； 實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的六次產(chǎn)業(yè)化、成長產(chǎn)業(yè)化和流通效率化； 促進農(nóng)山漁村對能源生產(chǎn)的運用； 重建林業(yè)、水產(chǎn)業(yè)； 構(gòu)建耐震的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施； 推進應(yīng)對原子能災(zāi)害措施等。通過該行動計劃的實施，如果日本實現(xiàn)80%以上經(jīng)營體經(jīng)營規(guī)模在10～20hm2以上的預(yù)期目標(biāo)，那么日本農(nóng)業(yè)在整個亞洲農(nóng)業(yè)中的國際競爭力將不容忽視。

2010年和2011年日本政府分別制定了《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本計劃》和《重構(gòu)日本食物及農(nóng)林漁業(yè)的基本方針與行動計劃》，重點是不斷擴大農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，增強農(nóng)業(yè)競爭力。日本政府在繼續(xù)實施人地計劃的同時，政府直接介入推動擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，在都道府縣一級設(shè)立農(nóng)地中間管理機構(gòu)，把自給自足農(nóng)戶和非農(nóng)戶所有土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)公司等經(jīng)營主體。具體包括人地計劃和設(shè)立農(nóng)地中介管理機構(gòu)(或稱“土地銀行”)以及緩和農(nóng)業(yè)公司取得農(nóng)地的條件。

表2日本土地制度與食物農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)政策法規(guī)的演變軌跡

年份主要事件和政策法規(guī)制度重點措施二戰(zhàn)時期農(nóng)地調(diào)整法等《戰(zhàn)時農(nóng)地法》、《食物管理法》、《農(nóng)業(yè)團體法》(1943)農(nóng)業(yè)組合、產(chǎn)業(yè)組合和農(nóng)會共同組成農(nóng)業(yè)會(戰(zhàn)時統(tǒng)治組織)1945(昭和20年)修訂后的《農(nóng)地調(diào)整法》重新頒布為避免導(dǎo)致第二次世界大戰(zhàn)的地主控制農(nóng)村的戰(zhàn)爭土壤的再現(xiàn),建立以自耕農(nóng)為主的土地所有制度;第一次農(nóng)地改革1946日本國《憲法》頒布第二次農(nóng)地改革《農(nóng)地調(diào)整法改正法》頒布自作農(nóng)創(chuàng)設(shè)特別措置法》頒布對不在村地主土地強制買取并售予自耕農(nóng)1947《勞動基本法》《反壟斷法》頒布合作組織數(shù)量開始大增《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》頒布食物增產(chǎn)的風(fēng)險規(guī)避廢除《農(nóng)業(yè)團體法》1949《農(nóng)地資產(chǎn)繼承特例法案》實施以自耕農(nóng)為主的土地開發(fā)事業(yè)開始《土地改良法》頒布土地開發(fā)基金由中央政府、地方政府和收益農(nóng)戶共同出資1951《有關(guān)農(nóng)業(yè)委員會的法規(guī)》頒布農(nóng)業(yè)委員會開始設(shè)立土地買賣需要該委員會審批1952《農(nóng)地法》頒布農(nóng)地改革后的自耕農(nóng)制度永久化和制度化《農(nóng)地調(diào)整法》、《自作農(nóng)創(chuàng)設(shè)特別措置法》廢止1954日本加入GATT,設(shè)立全國農(nóng)業(yè)協(xié)同組合貿(mào)易立國強化對合作組織的指導(dǎo)和監(jiān)督1959《農(nóng)地轉(zhuǎn)用許可基準》實施對農(nóng)地轉(zhuǎn)用進行規(guī)范1960日本和美國簽訂安保條約,發(fā)布貿(mào)易外匯自由化計劃(涉及121個品種的農(nóng)產(chǎn)品)和國民收入倍增計劃農(nóng)產(chǎn)品進口大幕開始,食物消費結(jié)構(gòu)快速轉(zhuǎn)變開始1961《農(nóng)業(yè)基本法》頒布第一部綜合的農(nóng)業(yè)法律,標(biāo)志著進入“綜合農(nóng)政”階段《農(nóng)協(xié)合并補貼法》追求農(nóng)業(yè)內(nèi)外收入的均衡性設(shè)定農(nóng)業(yè)園區(qū)構(gòu)想1962修訂《農(nóng)地法》和《農(nóng)業(yè)系統(tǒng)組合法》公布設(shè)立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度和土地信托制度推動土地使用權(quán)的調(diào)整和土地流轉(zhuǎn)

續(xù)表2

1.2日本農(nóng)業(yè)及支持政策演變動向

(1)農(nóng)業(yè)法律的制定從無約束力向有約束力轉(zhuǎn)變

1961年制定的《農(nóng)業(yè)基本法》(簡稱“舊基本法”)是在戰(zhàn)后日本經(jīng)濟從恢復(fù)階段向經(jīng)濟起飛階段轉(zhuǎn)折時期制定的。舊基本法只是對農(nóng)業(yè)的發(fā)展進行長期展望，在實施過程中并沒有實際約束力，不利于農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。暴露出一些內(nèi)在矛盾和問題：(1)糧食和食品的自給率不斷下降(表2)； (2)農(nóng)業(yè)補貼不斷增加，財政負擔(dān)沉重且扭曲了生產(chǎn)結(jié)構(gòu)； (3)農(nóng)戶經(jīng)營活力下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后繼乏人； (4)政府的過度干預(yù)和農(nóng)協(xié)的壟斷性，是微觀層次經(jīng)營效率不高的原因之一。

基于日本農(nóng)業(yè)在舊基本法下累積起來的一些矛盾已非解決不可，加上來自國際貿(mào)易自由化的壓力，即日本加入烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議對國內(nèi)政策調(diào)整的要求， 1999年7月，日本國會通過了新的《食物·農(nóng)業(yè)·農(nóng)村基本法》(簡稱“新基本法”)，同時廢止了1961年制定的《農(nóng)業(yè)基本法》。

與舊基本法相比，新基本法的內(nèi)容更加具體。即將確保穩(wěn)定的食物供給、農(nóng)業(yè)多功能性、可持續(xù)發(fā)展和推動農(nóng)村發(fā)展作為主要內(nèi)容，提出了具體的實施措施，并規(guī)定了未來每5年重新修訂一次新基本法，保證新基本法與時俱進。此外，政府在具體實施過程中有法可依、有據(jù)可依，更有約束力。

(2)從小農(nóng)經(jīng)營向大農(nóng)經(jīng)營的轉(zhuǎn)變

鑒于日本新基本法規(guī)定，每十年要重新制定基本計劃。2010年和2011年日本政府分別制定了《糧食、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本計劃》和《重構(gòu)日本食物及農(nóng)林漁業(yè)的基本方針與行動計劃》，重點是不斷擴大農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，增強農(nóng)業(yè)競爭力。此外，政府對農(nóng)業(yè)的直接支持水平開始不斷提高。

(3)農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策從保守型向積極型轉(zhuǎn)變

日本出口總體增長的趨勢表明，日本農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策正逐步由國內(nèi)被動防御戰(zhàn)略(保守型)向積極的貿(mào)易政策轉(zhuǎn)變。這與日本加入烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議、推進綜合性國際經(jīng)濟合作及貿(mào)易自由化的努力密不可分。受日本貿(mào)易政策的影響，日本國內(nèi)支持的政策也正發(fā)生著變化。

(4)國內(nèi)支持從“消費者負擔(dān)”向“納稅人負擔(dān)”轉(zhuǎn)變

日本農(nóng)業(yè)支持政策主要是建立在“消費者負擔(dān)”基礎(chǔ)上的政策體系，即主要基于農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)外價格差，通過征收關(guān)稅支持國內(nèi)農(nóng)業(yè)，該部分比重占日本農(nóng)業(yè)支持總額的50%以上。在財政支持政策上又過于集中在與大米有關(guān)的補貼上，約占日本對農(nóng)財政支持的70%以上。隨著日本不斷推進貿(mào)易自由化，國內(nèi)主要農(nóng)業(yè)支持政策逐步從“消費者負擔(dān)”的農(nóng)業(yè)支持政策框架向“納稅人負擔(dān)”的財政支持政策框架轉(zhuǎn)變，逐步減少過度集中于大米有關(guān)的補貼項目。

2　日本農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策的特征與發(fā)展趨勢

衡量一國農(nóng)業(yè)支持水平的指標(biāo)主要有兩大類，一是OECD的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持估計量(Producer Support Estimate，PSE)，二是WTO的農(nóng)產(chǎn)品綜合支持量(Aggregated Measurement Support，AMS)。該部分著重從這兩方面解析日本農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策的變動趨勢。

2.1生產(chǎn)者支持估計量(PSE)

日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展長期依賴于財政補貼，龐大的財政補貼集中用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的預(yù)算補助與農(nóng)產(chǎn)品的價格補貼?？傮w日本PSE總體呈下降趨勢，農(nóng)業(yè)支持正逐漸從消費者負擔(dān)向納稅人負擔(dān)轉(zhuǎn)變(表3)。2014年日本PSE為4.6萬億日元(約折合442.6億美元)，在OECD國家中排名第二，僅次于韓國； PSE在農(nóng)業(yè)產(chǎn)值中的比重為49.2%，遠大于同期OECD各國均值。在生產(chǎn)者支持估計量中，市場價格支持(MPS)占主導(dǎo)地位，占總PSE的比例為78.4%，直接支付的比例相對較低。

與歐盟國家相比，日本國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持的支付主要依靠價格支持，即主要通過采用邊境措施(關(guān)稅)對農(nóng)業(yè)進行支持。除日本外，韓國、美國、土耳其、加拿大和瑞士等國PSE也處在相對領(lǐng)先的位置。從農(nóng)業(yè)支持的各對象品種在總PSE份額來看， 2014年大米支持量份額依然最大，為26.7%，且其中價格支持占比達90%以上。

2.2綜合支持量(AMS)

21世紀以來，日本的綜合支持量(AMS)基本保持波動略減態(tài)勢。1998年之前日本的綜合支持量基本保持在3.2兆日元左右， 1998年AMS銳減至7 665億日元，之后基本保持波動略減態(tài)勢， 2012年AMS值為6 089億日元(表4)。

日本農(nóng)業(yè)綠箱政策金額呈下降趨勢，但在總支持中所占份額仍處于較高水平。綠箱政策是指政府通過服務(wù)計劃，提供沒有或僅有最微小的貿(mào)易扭曲作用的農(nóng)業(yè)支持補貼。綠箱政策是WTO成員國對農(nóng)業(yè)實施支持與保護的重要措施。2012年，日本綠箱政策金額為18 769億日元，與1995年相比降幅達40.77%， 1995年以后綠箱政策金額在總支持中所占份額保持在60%以上， 2012年該比值為65.6%。一般服務(wù)是綠箱政策中最主要的構(gòu)成部分，其中“農(nóng)業(yè)部門和農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)”又在綠箱政策中所占比重最大，該支出對應(yīng)日本農(nóng)林水產(chǎn)省的公共建設(shè)工程，例如農(nóng)田改善投資、農(nóng)村道路建設(shè)等。這些工程深受小型農(nóng)戶的歡迎，可以增加未來的資本收益、減少勞作時間。

近年來日本農(nóng)業(yè)的黃箱政策支出金額有了較大幅度的下降。對生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生扭曲作用的政策稱為“黃箱”政策措施。1998年，日本通過對大米實行關(guān)稅化措施和增加國內(nèi)直接支付的措施減少黃箱政策，將對大米的支持轉(zhuǎn)為綠箱或藍箱政策。因此，黃箱政策金額自1998年開始出現(xiàn)明顯下降。1995～1997年，日本的黃箱金額已接近其承諾水平。從1995年開始，日本的黃箱政策主要針對大米、大豆、小麥、大麥、糖、淀粉、牛肉、豬肉以及絲綢蠶繭。2012年黃箱政策金額在總支持金額中占比約為13.9%。

烏拉圭回合最終協(xié)議達成的時候日本并沒有藍箱政策。藍箱政策主要指一些與生產(chǎn)限制計劃相聯(lián)系的直接支付的黃箱政策支持1998年實施的“水稻種植收入穩(wěn)定計劃”是日本第一個藍箱計劃，最初的支出金額為500億日元，在2007年“水稻種植收入穩(wěn)定計劃”被“水稻種植結(jié)構(gòu)改革計劃”所代替。2012年藍箱政策金額占比約為5.4%。

表4　1995～2012年中文日本農(nóng)業(yè)綜合支持量的變動趨勢 10億日元，%

3　日本農(nóng)業(yè)國內(nèi)支持政策的目標(biāo)機制和運作模式

3.1目標(biāo)和機制

日本在《新基本法》中確定了農(nóng)業(yè)政策的主要目標(biāo)是保障農(nóng)民收入、確保糧食安全、維護農(nóng)業(yè)景觀和其他方面。最近，日本的政策制定者將提高農(nóng)業(yè)競爭力作為主要目標(biāo)，通過向大經(jīng)營體提供直接補貼，推行人和農(nóng)地計劃來不斷增加經(jīng)營規(guī)模。

日本農(nóng)業(yè)支持的框架包括兩個方面：一是價格支持，二是直接支付。價格支持主要采用征收關(guān)稅等措施來實施，實施的對象包括奶及奶制品、淀粉、砂糖、大米和面粉等。直接支付主要是通過財政支出提供農(nóng)業(yè)支持，實施的對象有灌溉設(shè)施等農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、直接支付和水稻種植調(diào)整獎勵金等。

日本制定農(nóng)業(yè)政策的最高機構(gòu)是農(nóng)林水產(chǎn)省(農(nóng)業(yè)部)，日本農(nóng)林水產(chǎn)省下設(shè)生產(chǎn)局、經(jīng)營局、食物產(chǎn)業(yè)局、農(nóng)村振興局、消費安全局、林業(yè)廳、水產(chǎn)廳、國際部、農(nóng)林水產(chǎn)技術(shù)會議事務(wù)局和大臣官房。對農(nóng)業(yè)提供支持的部門主要是生產(chǎn)局、經(jīng)營局、食物產(chǎn)業(yè)局和農(nóng)村振興局。

農(nóng)林水產(chǎn)省將農(nóng)業(yè)支持資金分配到各局(經(jīng)營局、農(nóng)業(yè)振興局、生產(chǎn)局等)，再由各局下放到各機構(gòu)，最后落實到農(nóng)戶或企業(yè)。其中，獨立法人農(nóng)畜振興機構(gòu)和中央水果生產(chǎn)銷售穩(wěn)定基金協(xié)會的資金每年由財政預(yù)算撥款，其他機構(gòu)如民間團體(農(nóng)協(xié)、協(xié)議會、村落營農(nóng)組織等)、地方政府及基層組織、社團法人養(yǎng)雞協(xié)會、財團法人日本乳業(yè)技術(shù)協(xié)會等使用的資金則需進行申請補貼。

3.2日本農(nóng)業(yè)支持政策運作模式

日本農(nóng)業(yè)支持政策的運作模式主要是以確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和價格穩(wěn)定為核心而展開的，對重要農(nóng)產(chǎn)品設(shè)立相應(yīng)的基金制度，維持農(nóng)產(chǎn)品市場的價格穩(wěn)定。以蔬菜為例，日本設(shè)立蔬菜穩(wěn)定基金制度是為了穩(wěn)定蔬菜生產(chǎn)，保證蔬菜供應(yīng)，確保蔬菜價格穩(wěn)定，減少蔬菜價格漲落對經(jīng)濟社會的影響。日本的蔬菜穩(wěn)定基金制度依據(jù)《蔬菜生產(chǎn)銷售穩(wěn)定法》設(shè)立，具體包括三個方面：(1)穩(wěn)定指定蔬菜價格的措施，(2)穩(wěn)定合同定購蔬菜供應(yīng)的措施，(3)培育特定蔬菜等的供應(yīng)產(chǎn)地的價格差補貼措施。

穩(wěn)定指定蔬菜價格的措施，是通過對指定產(chǎn)地、指定消費地、指定蔬菜品種，以及注冊的銷售團體和大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的管理來運作的。指定蔬菜包括卷心菜、黃瓜、芋頭、蘿卜、番茄、茄子、胡蘿卜、蔥、白菜、青椒、萵苣、洋蔥、馬鈴薯和菠菜等品種。具體運作方式是，在指定蔬菜的價格急劇下跌時，農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)振興機構(gòu)直接對登記在冊的生產(chǎn)者，或通過已注冊的生產(chǎn)者所屬銷售團體對生產(chǎn)者提供補償，以緩解價格下滑對農(nóng)戶從事蔬菜經(jīng)營的影響，確保農(nóng)戶繼續(xù)進行蔬菜生產(chǎn)。補償對象必須滿足以下條件，即農(nóng)林水產(chǎn)省指定的蔬菜產(chǎn)地生產(chǎn)的蔬菜、已注冊的銷售團體受生產(chǎn)者委托銷售的蔬菜或已注冊的生產(chǎn)者銷售的蔬菜、在既定的銷售期內(nèi)向農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)振興機構(gòu)規(guī)定的批發(fā)市場銷售的蔬菜、達到農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)振興機構(gòu)規(guī)定標(biāo)準的蔬菜。該措施的運營資金來自設(shè)立在農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)振興機構(gòu)內(nèi)的蔬菜穩(wěn)定基金，由中央政府、都道府縣(地方)政府和生產(chǎn)者按照60%、20%和20%的比例出資。

穩(wěn)定合同訂購蔬菜供應(yīng)措施的目的是減輕生產(chǎn)者參與蔬菜合同定購的風(fēng)險。涉及的蔬菜包括指定蔬菜(14種)和特定蔬菜(34種)。其運營資金的來源根據(jù)合同涉及蔬菜的品種不同而有所區(qū)別，涉及指定蔬菜的合同訂購中，中央政府、都道府縣政府和銷售團體(或生產(chǎn)者)按照50%、25%和25%的比例出資，當(dāng)合同涉及蔬菜為特定蔬菜時，三者按各1/3的比例出資。具體包括三種措施：確保合同數(shù)量的措施、防止價格下滑的措施和調(diào)整銷售的措施。

培育特定蔬菜等的供應(yīng)產(chǎn)地的價格差補貼措施是中央政府、都道府縣政府和銷售團體(或生產(chǎn)者)各按1/3的比例出資，主要目的是當(dāng)特定蔬菜的價格急劇下降時，對生產(chǎn)者支付價格差的補償金，以確保生產(chǎn)者繼續(xù)經(jīng)營蔬菜生產(chǎn)。具體運營機制是：當(dāng)市場上的平均銷售價格低于保證基準價格(按照過去六年市場平均銷售價格的80%測算)時，按照保證基準價格和平均銷售價格之差的80%對生產(chǎn)者進行補償； 當(dāng)平均銷售價格低于最低基準價格(按照過去六年市場平均銷售價格的55%測算)時，按照保證基準價格和最低基準價格之差的80%對生產(chǎn)者進行補償。同時，該措施也涉及穩(wěn)定指定蔬菜價格業(yè)務(wù)的收入安全網(wǎng)等相關(guān)措施，即當(dāng)蔬菜生產(chǎn)投入費用高漲時，把計算標(biāo)準的百分比提高五個點。

4　日本農(nóng)業(yè)支持政策對我國的啟示

通過以上對日本農(nóng)業(yè)支持狀況的概述及解析，對未來我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和制度完善所能提供的啟示主要有以下幾個方面。

(1)要有計劃、有組織地引導(dǎo)農(nóng)戶組織化經(jīng)營。從人均GDP來看，目前我國人均GDP約為5 431美元，已經(jīng)進入中高等收入國家，處于日本高速經(jīng)濟發(fā)展的20世紀60年代末期的水平，當(dāng)時日本在食物消費結(jié)構(gòu)逐步西化而國內(nèi)大米產(chǎn)量急劇增加背景下，面臨著大米過剩而其他糧食品種又不得不大量進口的困局，經(jīng)過20世紀70年代以來的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村變革以及全球化的影響，日本農(nóng)業(yè)面臨著后繼無人，農(nóng)山漁村面臨著村落疲憊，這對我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展有一定的警示作用。因此，我國應(yīng)該不斷加強農(nóng)戶之間的合作，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的作用。

(2)要有序推動農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模的擴大。日本農(nóng)業(yè)目前存在的問題是高保護、高價格、高成本，“三高”問題導(dǎo)致日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，缺乏競爭力。通過不斷擴大農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模，可以有效避免“三高”，提高我國農(nóng)業(yè)勞動力的生產(chǎn)率，保持農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢，增強我國農(nóng)業(yè)的國際競爭力。

(3)要下大力氣推動農(nóng)業(yè)剩余勞動力的就地消化。農(nóng)業(yè)剩余勞動力大量向城市轉(zhuǎn)移并不能從根本上解決農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的差距，還會帶來一系列的社會問題。因此，應(yīng)考慮對農(nóng)業(yè)剩余勞動力進行就地消化，發(fā)展本鄉(xiāng)本土的二、三產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)業(yè)外就業(yè)。

(4)國內(nèi)支持政策應(yīng)由以納稅人負擔(dān)。日本的經(jīng)驗告訴我們，農(nóng)產(chǎn)品的價格支持政策雖然保護了本國農(nóng)產(chǎn)品免受國際市場的沖擊，但并不是長久之計。隨著貿(mào)易自由化的加大，財政支持已成為國內(nèi)支持政策的趨勢。

(5)要合理辯證看待降低農(nóng)業(yè)支持水平與規(guī)模擴大的關(guān)系。從長期來看，對農(nóng)業(yè)的支持水平應(yīng)適當(dāng)降低，逐漸淘汰效率低下的小農(nóng)經(jīng)營，鼓勵農(nóng)戶之間的合作與組織化，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高農(nóng)業(yè)競爭力。

[1]張燕.日本農(nóng)業(yè)支持和保護政策及借鑒.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟， 2015,(03)： 32～33

[2]周旭英， 錢小平，屈寶香.中國奶牛業(yè)與日本奶牛業(yè)之比較分析.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2004,25(06)： 24～28

[3]楊秀玉， 劉平方.日本農(nóng)地問題與農(nóng)地制度改革.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2016,37(01)： 231～236

[4]日本總務(wù)省.http：//www.stat.go.jp/

[5]日本農(nóng)林水產(chǎn)省.http：//www.maff.go.jp/

[6]Anderson K，Martin W.Distortions to Agricultural Incentives in Asia.The World Bank， 2009

[7]Alan Heston R S A B.Penn World Table Version 7.1.2012

[8]世界銀行數(shù)據(jù)庫.http：//www.worldbank.org/

[9]OECD農(nóng)業(yè)支持數(shù)據(jù)庫.http：//stats.oecd.org/

[10]生源寺真一. 日本の食料·農(nóng)業(yè)政策ー半世紀の流れと當(dāng)面の課題ー.2014

[11]高強， 孔祥智.日本農(nóng)地制度改革背景、進程及手段的述評.現(xiàn)代日本經(jīng)濟.2013，(02)： 81～93

[12]日本向WTO的通告.https：//www.wto.org/

THE LATEST TREND AND ENLIGHTENMENT OF JAPANESE AGRICULTURAL SUPPORT POLICY*

Cai xin1，Chen Yongfu1※，Han Xinru2，Zhu Tiehui3，Chien Hsiaoping4

(1.College of Economics and Management，China Agricultural University，Beijing 100081，China;2.Institute of Agricultural Economics and Development，CAAS，Beijing 100081，China；3.State Agriculture Comprehensive Development Office，Ministry of Finance，Beijing 100820，China;4.Japan International Research Center for Agricultural Sciences，Tsukuba 305-8686，Japan)

Since World War II, Japan′s agriculture has gone through three stages, i.e., the agriculture era, the industrialization era and the globalization era.Its experience and lesson has a certain inspiration for China′s agricultural development. This study analyzed the evolutions, trends, characteristics, targets and operation modes of Japan′s agriculture support policy. Theresults showed as follows: the transformation of Japanese agriculture was related to the aspects of legally binding, management of scale, agricultural trade policies and domestic support. Japanese agriculture depended on financial subsidies deeply which played important roles in protecting farmers′ income and improving the competitiveness of agricultural products. Based on Japanese experiences and lessons, the inspirations were that: organizational operations must be planned and organized among farmers; farm scale expansion should be orderly promoted; efforts should be made to promote agricultural surplus labor transferring into other local economic factors; taxpayers should pay the expenditures for domestic support policies. Finally, it should be noted that the relationship between reducing agricultural support and expanding scale should be viewed more reasonably and dialectically.

Japanese agricultural support policy； operation system； agricultural management of scale； producer support estimate； aggregate measure of support

10.7621/cjarrp.1005-9121.20160707

2016-04-13

蔡鑫(1989—)，男，山東單縣人，博士研究生。研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。※通訊作者：陳永福(1971—)，男，山東冠縣人，教授。研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)政策。Email：chenyf@cau.edu.cn

2015年農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源監(jiān)測統(tǒng)計工作項目“日本主要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制及其對我國的啟示”；中日合作項目“農(nóng)產(chǎn)品供求展望與單產(chǎn)等的預(yù)測”

F331.3

A

1005-9121[2016]07-0045-09