“領(lǐng)跑脫貧攻堅(jiān)”的典型實(shí)踐與政策建議

曹國(guó)慶+鄭瑞強(qiáng)

脫貧致富是一個(gè)系統(tǒng)工程，扶貧開發(fā)既是資源配置過程，也是扶貧對(duì)象“資源基礎(chǔ)上的可行能力形成與提升”過程，精準(zhǔn)扶貧是基礎(chǔ)，領(lǐng)跑脫貧攻堅(jiān)是目標(biāo)，扶貧開發(fā)模式創(chuàng)新是載體，“領(lǐng)跑脫貧攻堅(jiān)”的更高要求是實(shí)現(xiàn)扶貧治理的現(xiàn)代化。

“十三五”期間，江西省脫貧攻堅(jiān)任務(wù)依然艱巨：204萬(wàn)貧困人口，25個(gè)貧困縣，2900個(gè)貧困村，且主要分布在集中連片特困地區(qū)，自然條件差，貧困程度深，增收難度大，是扶貧開發(fā)最難啃的“硬骨頭”。圍繞省委省政府提出的“全省提前兩年基本消除絕對(duì)貧困，到2020年努力成為全國(guó)脫貧攻堅(jiān)的樣板區(qū)”的扶貧開發(fā)目標(biāo)，“十三五”期間要打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)“領(lǐng)跑脫貧攻堅(jiān)”更高要求應(yīng)將“精準(zhǔn)”與“領(lǐng)跑”兼顧。

以贛州市石城縣（羅霄山集中連片特困地區(qū)縣、專項(xiàng)扶貧特色縣）、瑞金市（羅霄山集中連片特困地區(qū)縣、江西精準(zhǔn)扶貧工作先進(jìn)縣、扶貧資源富集區(qū)）和撫州市廣昌縣（國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣）3個(gè)縣（市）為樣本，課題組對(duì)8個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、園區(qū)）16個(gè)示范點(diǎn)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，總結(jié)各地脫貧攻堅(jiān)典型經(jīng)驗(yàn)，探尋扶貧開發(fā)問題，凝練扶貧開發(fā)模式，健全扶貧開發(fā)體制與機(jī)制，以扎實(shí)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作，優(yōu)化脫貧攻堅(jiān)頂層設(shè)計(jì)，提高江西省扶貧開發(fā)治理水平。

實(shí)踐與探索

組織引領(lǐng)：黨建基于產(chǎn)業(yè)，資源整合定位于項(xiàng)目。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是扶貧開發(fā)的關(guān)鍵，扶貧開發(fā)是檢驗(yàn)黨建成效的主戰(zhàn)場(chǎng)。各地堅(jiān)持把黨建扶貧作為助推大扶貧戰(zhàn)略行動(dòng)的有效抓手，最大限度凝聚精準(zhǔn)扶貧正能量，努力探索出一條黨建扶貧新路子，如石城縣在脫貧攻堅(jiān)過程中認(rèn)識(shí)到“貧困人口增收致富不能單打獨(dú)斗，融入并依托‘風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織或者將農(nóng)戶與企業(yè)發(fā)展捆綁是實(shí)現(xiàn)貧困人口生計(jì)可持續(xù)的重要發(fā)展思路”，但合作組織和企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體在發(fā)展過程中都有逐利特征且政府不能強(qiáng)制其服務(wù)扶貧開發(fā)工作，而將黨組織建構(gòu)于合作組織（如豐山鄉(xiāng)薏仁合作社專門成立了黨支部）和企業(yè)，黨建立基于產(chǎn)業(yè)，則能夠很好發(fā)揮黨組織的發(fā)展協(xié)調(diào)、聯(lián)通和凝聚作用，有效整合經(jīng)濟(jì)組織的逐利目標(biāo)和社會(huì)責(zé)任履行目標(biāo)，助力扶貧開發(fā)。

同步小康目標(biāo)指引下的扶貧開發(fā)，多元主體參與其中，扶貧資源形式多樣、數(shù)量各異，各地按照“渠道不亂、用途不變、各負(fù)其責(zé)、各記其功”的原則，“各炒各的菜，共成一桌席”，以項(xiàng)目為載體，將扶貧開發(fā)資源與其他部門、渠道的支農(nóng)惠農(nóng)資源整合捆綁起來，統(tǒng)一規(guī)劃、共同實(shí)施，使貧困群眾從中受益。如瑞金市葉坪鄉(xiāng)黃沙村整合新農(nóng)村建設(shè)、土坯房改造、產(chǎn)業(yè)扶貧等多項(xiàng)資金，依托紅色資源和文革歷史遺存大力發(fā)展旅游業(yè)，圍繞“農(nóng)家旅館+山鄉(xiāng)旅游+紅色教育”的扶貧開發(fā)思路，逐步實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)富足、身體健康、生活富裕的“黃沙夢(mèng)”。

創(chuàng)新引領(lǐng)：健全多元參與扶貧開發(fā)協(xié)同機(jī)制，強(qiáng)化“組合式”扶貧模式創(chuàng)新。

提升扶貧開發(fā)工作績(jī)效，重在提高資源配置水平，關(guān)鍵在于扶貧模式創(chuàng)新。

一是體制機(jī)制創(chuàng)新。堅(jiān)持高位推動(dòng)，結(jié)對(duì)幫扶，“一手抓能人，一手抓扶貧”，發(fā)揮單位掛點(diǎn)、干部駐村優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)脫貧外力支撐；強(qiáng)化基層民主，健全村級(jí)民主管理制度，完善村民理事會(huì)和基層黨組織，充分尊重村民自治，如瑞金市沙洲壩潔源村民理事會(huì)骨干成員實(shí)行“脫產(chǎn)管理”，切實(shí)服務(wù)群眾，以一流的服務(wù)得到了民眾認(rèn)可，贏得了民眾信賴，也為扶貧工作開展?fàn)I造了良好氛圍。

二是扶貧模式創(chuàng)新。產(chǎn)業(yè)扶貧改變了原來“階段瞄準(zhǔn)的短平快幫扶”為“全產(chǎn)業(yè)鏈幫扶”，按照“選準(zhǔn)一個(gè)產(chǎn)業(yè)、打造一個(gè)龍頭、撬動(dòng)一筆貸款、創(chuàng)新一套機(jī)制、提供一套服務(wù)”的五位一體模式，推進(jìn)“政府+公司+合作組織+銀行+貧困戶”的模式扶貧，拓展扶貧新路，如石城縣贛江源農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司推動(dòng)的分戶式光伏發(fā)電項(xiàng)目；金融扶貧模式創(chuàng)新體現(xiàn)在創(chuàng)新?lián)７绞健?chuàng)新貸款品種和創(chuàng)新協(xié)作機(jī)制等，從源頭上解決農(nóng)民貸款難問題，為貧困地區(qū)重塑具有成長(zhǎng)性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，在技術(shù)、信息、融資等方面形成合力支持；社會(huì)保障扶貧實(shí)施動(dòng)態(tài)控制，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高，不斷提升最低生活保障水平，并針對(duì)“因病返貧、因?qū)W返貧、因老返貧”等致貧原因，構(gòu)筑健康扶貧、社會(huì)救助與教育支持等脫貧最后防線。

保障引領(lǐng)：統(tǒng)籌農(nóng)村改革，完善脫貧人口生計(jì)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。

統(tǒng)籌農(nóng)村改革，有助于顯化農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收益，為貧困人口資產(chǎn)性收益增加奠定基礎(chǔ)。各地聚焦農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)治理等領(lǐng)域，尤其是關(guān)注農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度交易平臺(tái)建設(shè)，如瑞金市葉坪鄉(xiāng)油茶合作聯(lián)社與油茶企業(yè)聯(lián)合，實(shí)施油茶林“回購(gòu)返租”，既能夠?yàn)樨毨籼峁┬б娣旨t，又能為其提供就業(yè)崗位，提高技能，增加收入，遠(yuǎn)近結(jié)合，一舉多得。

脫貧人口的返貧問題成為蠶食扶貧開發(fā)工作成果和阻礙扶貧目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的頑疾，各地健全脫貧攻堅(jiān)考核機(jī)制、精準(zhǔn)脫貧退出機(jī)制、改革投入分配管理機(jī)制和脫貧人口生計(jì)可持續(xù)發(fā)展扶持機(jī)制，以創(chuàng)新激發(fā)動(dòng)力活力。如瑞金市專門對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作制定了嚴(yán)格的考核辦法，將脫貧攻堅(jiān)工作納入到各單位、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合考評(píng)體系和干部選拔任用評(píng)價(jià)體系，健全完善定期調(diào)度、定期督查制度，對(duì)精準(zhǔn)扶貧不達(dá)標(biāo)的，實(shí)行“一票否決”；再如廣昌縣對(duì)于脫貧人口實(shí)施“脫貧不脫政策”、“扶上馬再送一程”的工作方式，持續(xù)跟蹤，以盡可能減少貧困脫貧返貧風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)脫貧人口的生計(jì)可持續(xù)發(fā)展。

問題發(fā)現(xiàn)與政策建議

一是強(qiáng)化扶貧資金管理，注重扶貧資源優(yōu)化配置。

脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成需要大量扶持資金支撐，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前80%以上扶貧資金為財(cái)政資金，使得扶貧資金在使用管理上受到配套、程序、數(shù)量和投向方面的制約。

表現(xiàn)一：配套資金門檻過高。

由于發(fā)展水平不高，貧困區(qū)縣自身在財(cái)政支出方面捉襟見肘，中央和省級(jí)部門在劃撥財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目資金時(shí)，往往要求地方財(cái)政進(jìn)行資金配套，且多數(shù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目要求按1：1比例配套，雖然這種要求有防范資金挪用、放大資金杠桿效應(yīng)等考慮，但多地表示由于地方財(cái)力不足，配套資金吃緊，無力提供配套。

政策建議：考慮各地區(qū)的財(cái)政收支實(shí)際情況，合理安排配套資金分配比例。對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的地區(qū)，合理下調(diào)地方配套的比例。

表現(xiàn)二：扶貧資金撥付遲緩且相對(duì)分散。

財(cái)政扶貧資金下?lián)苄枰?jīng)過項(xiàng)目規(guī)劃、年度計(jì)劃、預(yù)算、審批等多個(gè)程序，走完一套程序一般要2-3個(gè)月，且很多項(xiàng)目資金是分年支付，鑒于同步小康的脫貧攻堅(jiān)工作時(shí)限要求，給實(shí)際工作帶來了資金到位時(shí)間長(zhǎng)、資金支付分散致使項(xiàng)目進(jìn)展遲緩、資金利用效率低下等問題。

政策建議：提高前期科學(xué)規(guī)劃水平，注重規(guī)劃、計(jì)劃的合理性審批，減少資金管理的審批環(huán)節(jié)，將項(xiàng)目資金管理風(fēng)險(xiǎn)防范重心前置，以提高資金撥付效率；強(qiáng)化資金使用過程監(jiān)管，有效防范資金管理風(fēng)險(xiǎn)；按照對(duì)應(yīng)任務(wù)種類針對(duì)不同扶持資金分類管理，常規(guī)性、時(shí)序性任務(wù)的扶貧資金年度支付，時(shí)間敏感性任務(wù)（如產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目）則要考慮項(xiàng)目投入的前期、中期、后期的資金投入比例安排支付計(jì)劃，真正發(fā)揮“救急濟(jì)困”的作用。

二是協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)作用發(fā)揮，提高扶貧開發(fā)治理水平。

精準(zhǔn)扶貧，領(lǐng)跑脫貧攻堅(jiān)需要重新審視傳統(tǒng)扶貧業(yè)務(wù)，實(shí)施流程再造和創(chuàng)新。針對(duì)當(dāng)前政府過度包攬扶貧開發(fā)工作的現(xiàn)狀，有必要明晰經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下的政府與市場(chǎng)的作用邊界，注重多元主體參與和多方利益訴求最大化實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)治理的現(xiàn)代化。

表現(xiàn)一：結(jié)對(duì)幫扶部分流于形式。

干部結(jié)對(duì)幫扶具有“先進(jìn)帶動(dòng)后進(jìn)、優(yōu)勢(shì)帶領(lǐng)劣勢(shì)”的作用，是各地普遍采用的“政府下沉、條塊聯(lián)結(jié)”重要方式。由于觀念、資源約束，結(jié)對(duì)幫扶仍存在部分沉不下去、流于形式，缺乏保障、考核困難，幫扶能力有限、難以脫貧等不良現(xiàn)象。

政策建議：結(jié)對(duì)幫扶是一個(gè)雙向選擇的過程，不能簡(jiǎn)單的行政指定，不能扭曲其自愿性行為特征；各地在推進(jìn)扶貧開發(fā)工作過程中，強(qiáng)令政府工作人員結(jié)對(duì)幫扶，于法無據(jù)，且在一定程度上可能遭到部分干部的抵觸，尤其是本職工作較為繁重的崗位人員，既影響了本職工作效率，又使得結(jié)對(duì)幫扶流于形式，造成資源浪費(fèi)，建議通過修訂工作人員的考核辦法（重在經(jīng)費(fèi)保障、業(yè)務(wù)考核指標(biāo)和考核期限），使其成為政府機(jī)構(gòu)和工作履行組織公民責(zé)任的一種模式，引導(dǎo)結(jié)對(duì)幫扶走向社會(huì)扶貧方向。

表現(xiàn)二：扶貧資金金融撬動(dòng)規(guī)范化程序。

推動(dòng)貧困人口脫貧，促進(jìn)貧困人口持續(xù)增收是為重點(diǎn)。各地普遍做法是將貧困農(nóng)戶與龍頭企業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織捆綁，關(guān)聯(lián)紐帶是將財(cái)政下?lián)艿姆鲐氋Y金用于銀行貸款，采用金融撬動(dòng)方式，交由企業(yè)、合作組織使用和管理，政府擔(dān)保甚至貼息，貧困戶從企業(yè)和合作組織中獲得持續(xù)收益（主要為利益分紅和就業(yè)崗位收入），調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分貧困人口對(duì)于捆綁做法存有抵觸思想，主要原因資金捆綁使用可能帶來的機(jī)會(huì)損失（部分貧困人口提出如果交由個(gè)人處理進(jìn)行創(chuàng)業(yè)或其它投資的收益有可能更大，且在一定程度避免貧富差距加大）。

政策建議：資金捆綁使用，放大金融杠桿效應(yīng)，取得較好市場(chǎng)收益和扶貧效果的做法值得提倡，但鑒于財(cái)政扶貧資金公共屬性及其使用對(duì)象的特定性特征，建議資金捆綁使用時(shí)，一要采集扶貧對(duì)象的資金使用意愿，二要在選擇企業(yè)和經(jīng)濟(jì)組織等資金使用主體時(shí)注重扶貧對(duì)象的參與，三要區(qū)別扶貧資金投資收益與其他種類投資資金收益分量比例（調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這條建議各地普遍贊同，尤其是要加大扶貧資金投資收益的比例）。

三是健全脫貧人口長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)可持續(xù)保障，優(yōu)化扶貧開發(fā)績(jī)效考核機(jī)制。

要進(jìn)一步完善縣鄉(xiāng)綜合考核評(píng)價(jià)機(jī)制，將精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)實(shí)績(jī)和扶貧規(guī)劃實(shí)施作為重要內(nèi)容，用實(shí)用好考核扶貧實(shí)績(jī)的“指揮棒”，切實(shí)保障“領(lǐng)跑脫貧攻堅(jiān)”更高要求順利實(shí)現(xiàn)。

表現(xiàn)一： 精神扶貧仍需常抓不懈。

貧困的發(fā)生，既有客觀原因，也有主觀原因。相比于交通閉塞、自然條件惡劣、災(zāi)害疾病多發(fā)等致貧因素，觀念陳舊、信心缺失、道德失衡等主觀因素滯礙脫貧進(jìn)程更為突出，調(diào)研發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)在扶貧開發(fā)過程中仍然存在“重經(jīng)濟(jì)輕文化、重物質(zhì)輕精神”的狀況。

政策建議：針對(duì)“觀念滯后、主動(dòng)脫貧的干勁不足，惰性作祟、存在等靠要的思想，精神空虛、容易偏離正路，風(fēng)氣不純、鄉(xiāng)村治理難度加大”等亟待解決的精神貧困問題，建議積極開展“精神扶貧”，整合農(nóng)村現(xiàn)有宣傳文化、黨員教育、圖書出版、電影放映、體育健身、科學(xué)普及等方面資金、項(xiàng)目、場(chǎng)所、設(shè)施、人才等資源的基礎(chǔ)上，充分利用鄉(xiāng)文化站、村社文化室、黨員活動(dòng)室、農(nóng)家書屋、鄉(xiāng)村體育健身工程等陣地，挖掘各鄉(xiāng)村自然景觀和優(yōu)秀傳統(tǒng)文化資源，突出自身特色，大力開展群眾喜聞樂見的文化活動(dòng)，將精神扶貧、文化扶貧有機(jī)嵌入到其他扶貧方式中去，不斷激發(fā)貧困群眾求知、求美、求樂的熱情，幫助貧困群眾既富口袋又富腦袋，同步推進(jìn)物質(zhì)脫貧與精神脫貧。

表現(xiàn)二：脫貧返貧長(zhǎng)效機(jī)制亟待優(yōu)化

由于農(nóng)村發(fā)展資源與環(huán)境、脫貧人口的市場(chǎng)適應(yīng)能力與生計(jì)脆弱性等因素的綜合影響，農(nóng)村有相當(dāng)部分的脫貧人口又重新進(jìn)入貧困，且隨著貧困標(biāo)準(zhǔn)的提高返貧率會(huì)逐步上升。脫貧人口的返貧問題如影隨形，成為蠶食扶貧開發(fā)工作成果和阻礙扶貧目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的頑疾，應(yīng)采取有效措施治理農(nóng)村返貧現(xiàn)象，鞏固扶貧開發(fā)成果。

政策建議：針對(duì)不同類型脫貧人口返貧特征，剖析返貧風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制，系統(tǒng)設(shè)計(jì)脫貧人口返貧風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，建立多元主體風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，健全脫貧人口返貧動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)防范體系；規(guī)范財(cái)政扶貧資金投資項(xiàng)目的收益回收制度，形成“扶貧互助資金自我積累”的良性循環(huán)機(jī)制；建議國(guó)家管理機(jī)構(gòu)出臺(tái)《脫貧人口后期扶持條例》，明確扶持對(duì)象、扶持方式、扶持期限與扶持責(zé)任等內(nèi)容，切實(shí)保障脫貧人口生計(jì)可持續(xù)發(fā)展，最大程度消減脫貧人口返貧。