房地產(chǎn)稅，來了

喬寵如

7月23日，在G20財長和央行行長會議稅收高級別研討會上，財政部部長樓繼偉表示，受制于信息征集能力弱及利益調(diào)整阻礙，目前房地產(chǎn)稅制改革尚未推出正式方案，但下一步將“義無反顧”推進改革。

與此同時，法學屆人士也紛紛指出，房地產(chǎn)稅法已被列入本屆全國人大五年立法規(guī)劃中?？紤]到本屆人大將于2017年底期滿，北京大學法學院教授、中國財稅法學研究會會長劉劍文認為，“預計房地產(chǎn)稅法最快將在2017年底前通過，慢的話可能會在2017年底提交審議，在下一屆人大任期內(nèi)通過”。

一切跡象似乎都在表明，房地產(chǎn)稅真的來了。

立法13年，房地產(chǎn)稅姍姍來遲

從2003年十六屆三中全會提出“條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅”算起，中國社會各界對房地產(chǎn)稅已經(jīng)探討論證了13年。

所謂物業(yè)稅，又稱不動產(chǎn)稅、財產(chǎn)稅，主要針對土地、房屋等不動產(chǎn)，要求其承租人或所有者每年都要繳納一定稅款，而應繳納的稅值會隨著不動產(chǎn)市場價值的升高而提高。

盡管名稱不盡相同，但世界上大多數(shù)成熟的市場經(jīng)濟國家，都會對不動產(chǎn)征收物業(yè)稅，并以財產(chǎn)的持有作為課稅前提、以財產(chǎn)的價值為計稅依據(jù)。依據(jù)國際慣例，物業(yè)稅多屬于地方稅，是國家財政穩(wěn)定而重要的來源。

而在我國，盡管已經(jīng)過去了13年，但物業(yè)稅，亦即房地產(chǎn)稅，仍然遲遲沒有出臺。

“在2003年提出物業(yè)稅之后，社會上有很多不同的聲音，而官方又沒有正確和權(quán)威的解讀，致使全社會一直未能形成共識。”物業(yè)稅征收最早的倡議者之一、中國政法大學財稅法研究中心主任施正文回憶說。

實際上，直到今天，社會公眾對于房地產(chǎn)稅的認識依然十分模糊。房地產(chǎn)稅到底是什么？又與房地產(chǎn)領(lǐng)域當前存在的諸多稅收有什么關(guān)系？

《經(jīng)濟》記者梳理發(fā)現(xiàn)，目前，我國房地產(chǎn)領(lǐng)域的稅收主要存在于交易環(huán)節(jié)，包括營業(yè)稅、契稅、土地增值稅和城市維護建設(shè)稅等。財政部數(shù)據(jù)顯示，2014年，以上4類稅收總額占全國稅收收入的比重達到11.86%，占地方財政收入的比重更是高達18.63%。而針對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)，目前僅有房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅兩類。2014年，兩稅收入占全國稅收收入總額的比重大致為3%，占地方財政收入的比重也僅為5%。

實際上，這幾類稅收都被包括在房地產(chǎn)稅的所指范疇之中。其中，房產(chǎn)稅不僅與房地產(chǎn)稅名稱相近，而且在征收環(huán)節(jié)、方式等方面也十分相似。按照《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》，房產(chǎn)稅由產(chǎn)權(quán)所有人按照房產(chǎn)原值一次減除10%-30%后的余值繳納，稅率為1.2%。若按照房產(chǎn)租金收入計算，則繳納稅率為12%。不過，我國目前只針對單位納稅人課征了房產(chǎn)稅。對于個人自住住宅，僅在上海和重慶兩地試點征收房產(chǎn)稅。

“現(xiàn)有的‘重交易、輕保有的房地產(chǎn)稅制結(jié)構(gòu)，使得房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)稅負過于集中，造成了嚴重的稅負不公?！必斦控斦茖W研究所副所長蘇明認為，房產(chǎn)稅向個人住宅擴圍，將有助于抑制房地產(chǎn)企業(yè)的投機行為和市場泡沫，避免房地產(chǎn)閑置帶來的嚴重浪費。

但是，房地產(chǎn)稅向全國鋪開，仍然首先要過立法這一關(guān)。

施正文指出，在過去，由于受到房地產(chǎn)評估能力、不動產(chǎn)登記制度等各方面的限制，物業(yè)稅的征收面臨很大的阻力。而在今天，隨著房地產(chǎn)評估市場的規(guī)范發(fā)展和評估法的通過，隨著不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實施和推進，技術(shù)層面的障礙已經(jīng)不復存在。

2013年，十八屆三中全會明確提出，“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進”，同時將其列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃。房地產(chǎn)稅的推出似乎已是大勢所趨。

“目前，房地產(chǎn)稅法草案還未成熟到征求意見的時候。即便草案成熟，還要經(jīng)過多輪意見征詢。提請審議后，還要征求公眾意見，最快出臺也要到2017年，甚至更久。”施正文特別指出，房地產(chǎn)稅法出臺，并不意味著馬上開征房地產(chǎn)稅?！胺康禺a(chǎn)稅法只是為地方提供一個法律依據(jù)，確定原則性標準。至于何時選擇開征、稅收要素如何設(shè)計等，地方有很大話語權(quán)，要根據(jù)各地的實際情況來定”。

財政部財政科學研究所原所長賈康同樣認為，房地產(chǎn)稅的征收可以分步進行，在樓市較熱的一二線城市先行實施。在完成立法后，房地產(chǎn)稅真正實施的過程中，應賦予地方政府一定范圍內(nèi)的稅率制定權(quán)?！坝芍醒胝O(shè)計幅度稅率，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府在規(guī)定的幅度范圍內(nèi)，根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展水平、房地產(chǎn)市場狀況、居民收入水平和負擔能力以及地方政府的年度支出需求等因素確定本地區(qū)適用稅率?！?/p>

滬、渝試點：房地產(chǎn)稅效果有限？

從針對房屋流通環(huán)節(jié)收稅為主，轉(zhuǎn)向針對房地產(chǎn)存量財富收稅，房地產(chǎn)稅被視為調(diào)節(jié)居民財產(chǎn)性收入、緩解收入差距、抑制投機性需求的重要手段。

中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會原副會長朱中一就曾在接受媒體采訪時指出，房地產(chǎn)稅征收既是全國稅制改革的重要一環(huán)，也是住房體制改革的需求?！斑@將抑制投資、投機性需求，盤活存量，進而使房子回歸居住本質(zhì)。”

2010年，在房價持續(xù)上漲的形勢下，國務院要求要發(fā)揮稅收政策對住房消費和房地產(chǎn)收益的調(diào)節(jié)作用，隨后，2011年初，重慶、上海兩地分別頒布了針對個人住房征收房地產(chǎn)稅的試點辦法。然而，5年過去了，關(guān)于兩地試點效果，業(yè)內(nèi)專家仍然褒貶不一。

《經(jīng)濟》記者了解到，重慶上海兩地的房地產(chǎn)稅征收差異較大。從課稅對象上看，上海主要為本地居民新購二套及以上住房、外地居民新購住房；重慶主要為獨棟別墅、新購高檔住宅；從稅率來看，上海為比例稅率0.6%（由于按照市場交易價格的70%征收，實際稅率僅為0.42%）；重慶為0.5%-1.2%的累進稅率；從免稅面積上看，上海按照人均面積60平方米免稅；重慶存量別墅按每戶180平方米、新購高檔住宅按每戶100平方米兩個標準免稅。

2011年，上海房地產(chǎn)稅收入22.1億元，僅占上海總財政收入的0.64%；而重慶2011年房地產(chǎn)稅總額則僅為1億元，約占重慶市財政總收入的0.04%。5年過去，兩地房地產(chǎn)稅的規(guī)模仍然增長緩慢，對于房價上漲的抑制作用也不甚明顯。

“有一些觀點認為，兩地推行房產(chǎn)稅試點后，沒有看到房價急速下跌，‘動靜不大，因此判斷房地產(chǎn)稅效果不佳。應當指出，這是非常表面化的認識。”賈康撰文指出，住房保有環(huán)節(jié)上的稅是按年征收的，在接近年底時才好判斷年度收入；在試點初期是低力度“柔性切入”的，需若干年后漸進改革基本到位時才能大體看清收入的可能規(guī)模。在上海、重慶這樣的大城市，房產(chǎn)稅改革試點最重要的任務，一定意義上還不是籌集收入，而是要為調(diào)節(jié)經(jīng)濟和社會生活在制度建設(shè)方面“破冰、試水”。

蘇明則指出，上海、重慶試點的個人住房房產(chǎn)稅是在房價暴漲的背景下出臺的，其主要目的在于調(diào)節(jié)收入分配，引導居民走向合理的住房消費，促進房價合理回歸。從實際運行情況看，試點在調(diào)節(jié)收入分配和籌集保障房建設(shè)資金方面發(fā)揮了一定的作用，在完善稅制和征收管理等方面進行了有益的探索，但兩地試點對調(diào)控房價的作用并不明顯。

他還告訴《經(jīng)濟》記者，滬渝兩地試點的房產(chǎn)稅稅制要素設(shè)計其實不甚合理?！耙环矫?，上海和重慶兩地僅針對二套以上新購房和高檔別墅等增量房收稅，而不是對社會存量房產(chǎn)全部征收，不具有稅收的普遍性要求，不能反映市場的真實情況，有失公平；另一方面，只在兩個城市開展試點，稅率偏低，優(yōu)惠過寬，政策過于溫和，房產(chǎn)稅在籌集地方財政收入方面也僅僅具有象征意義?！?/p>

與此同時，盡管房地產(chǎn)稅的設(shè)計初衷之一是抑制房價上漲，但在業(yè)內(nèi)專家看來，房地產(chǎn)稅對于樓市到底會帶來哪些影響，還要依照征稅方式、征稅主體范圍、稅率多少等因素綜合評判。

中原地產(chǎn)首席分析師張大偉就曾對媒體表示：“短期來看，房地產(chǎn)稅可能促使部分投資者拋售房源。但是，長期而言，如果不解決熱點城市有效供應少于需求的問題，相關(guān)稅收依然會轉(zhuǎn)嫁給買房者支付。”

賈康則明確指出，房地產(chǎn)稅并不可能使得熱點城市房價“應聲而落”。他分析稱，目前，中國的實際城鎮(zhèn)化水平還不到 40%，以后要一路走高到 70%-80%才能相對穩(wěn)定，在此過程中，沒有任何力量能夠阻止中心區(qū)域不動產(chǎn)價格的上升。

但是，他強調(diào)，房地產(chǎn)稅的出臺將會使不動產(chǎn)價格上升的過程更平穩(wěn)，減少泡沫，避免價格大幅波動對社會生活帶來的負面沖擊?！霸谏虾?，大家都愿意在城市中心區(qū)購置不動產(chǎn)，‘寧要浦西一張床，不要浦東一套房，管理部門很苦惱。在試點過程中，通過一個很小的差別化杠桿——中心區(qū)域的稅率是 0.6%，周邊區(qū)域的稅率是 0.4%，就把不少買主引流到周邊區(qū)域，產(chǎn)生了過去多年求之不得的土地利用格局優(yōu)化效果?！?/p>

房地產(chǎn)稅走向何方？

在目前關(guān)于房地產(chǎn)稅的爭論中，有一種觀點認為，房地產(chǎn)稅只能適用于土地私有制國家，在公有制下，個人并不擁有土地所有權(quán)，不具有納稅基礎(chǔ)。但在蘇明看來，房地產(chǎn)稅和土地私有制沒有必然的聯(lián)系。

他告訴《經(jīng)濟》記者，房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)包含了所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)、開發(fā)權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等多種權(quán)利。土地公有制意味著國家對于土地享有最終所有權(quán)，但公民可以依法擁有土地使用權(quán)。在使用權(quán)有效期內(nèi)，土地的使用、轉(zhuǎn)讓帶來的收益完全屬于使用權(quán)人，即使沒有最終所有權(quán)，但擁有使用權(quán)，也能給權(quán)利人帶來收益，從而可以成為課稅對象。

另外，房地產(chǎn)稅與土地出讓金在性質(zhì)和職能上也完全不同。前者是租金，是政府配置土地這一稀缺資源的有效手段；后者是稅收，主要目標在于為地方政府籌集稅收收入，同時兼顧對收入分配和房地產(chǎn)市場的調(diào)節(jié)功能。“從國際經(jīng)驗來看，即使在土地公有制國家，或者在部分土地公有制國家，在國家所有土地上建設(shè)的住宅，承租人也同私有土地所有者一樣，需要每年繳納房地產(chǎn)稅，典型如英國、新加坡、以色列等國家?！碧K明說。

但他同時指出，十幾年來，伴隨著房地產(chǎn)市場的持續(xù)升溫，土地出讓收入和交易環(huán)節(jié)稅收的規(guī)模也在不斷膨脹，逐漸成為了地方政府重要的收入來源之一。但是長期來看，無論土地出讓收入還是房地產(chǎn)交易稅收，都是不可持續(xù)的。在此背景下，有必要對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)和交易環(huán)節(jié)的相關(guān)稅費進行綜合性改革。

“在保有環(huán)節(jié)，隨著房地產(chǎn)稅的開征，目前征收的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅相應取消；在交易環(huán)節(jié)，應當取消土地增值稅，對房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓實現(xiàn)的收益（不動產(chǎn)利得）分別納入企業(yè)所得稅和個人所得稅中征收，同時保留契稅、取消印花稅，并對房地產(chǎn)相關(guān)收費基金項目進行清理?！碧K明說。

據(jù)了解，契稅是以所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移變動的不動產(chǎn)為征稅對象，向產(chǎn)權(quán)承受人征收的一種財產(chǎn)稅。其目的是調(diào)整不動產(chǎn)交易行為，抑制房地產(chǎn)囤積行為，因此契稅仍有保留的必要。而印花稅對書立、領(lǐng)受應稅憑證征稅，與契稅在一定程度上功能重疊，因此蘇明認為，“從消除重復征稅的角度考慮，有必要取消印花稅”。

除此之外，他還建議，在稅率設(shè)置上，應按照“寬稅基、低稅率”的原則，同時結(jié)合房地產(chǎn)相關(guān)環(huán)節(jié)稅收制度的改革和稅負平移情況，合理確定稅率上限。在改革初期，可以選擇偏低的稅率水平，逐步培育居民住戶的納稅意識。

但在賈康看來，美國等國家對住房保有環(huán)節(jié)采用的“普遍征收模式”未必適用于我國國情。他認為，房地產(chǎn)稅制度調(diào)節(jié)是重點針對改革開放中間先富起來的有豪宅、有多套房的高端人群，按照“抽肥補瘦”的原則所作的合理調(diào)節(jié)?！爸袊诳梢灶A見的很長時期內(nèi)，必須要堅持住房保有環(huán)節(jié)稅收只是調(diào)節(jié)高端，否則房產(chǎn)稅改革的阻力就會大到無法進行?！?/p>

他建議，每個家庭可以認定的第一套住房，或者家庭人均一定標準之下的住房面積，應給予免稅處理?！安还芗彝ジ辉３潭热绾?，獨立別墅除外，對第一套房都不征收房產(chǎn)稅，而從中國的普遍情況看，第二套房征收稅率從低也具有一定合理性和可行性。但對于第三套、第四套，甚至更多套的房子，就不必給予稅收優(yōu)惠了，應該一絲不茍地征收?！?