談后農業(yè)稅時代鄉(xiāng)村治理面臨的幾個難題

馬煥明

（濰坊學院，山東 濰坊 261061）

2000年前后，我國農村進入了經濟社會的現代性轉型加速期，農村政治結構、經濟結構、社會結構正經歷著深刻變革。農業(yè)稅的取消，理順了農村分配關系，規(guī)范了政府行為，緩解了農村矛盾，但以農業(yè)稅為主要稅源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村集體收入減少，事權失去了財力保證，鄉(xiāng)村治理陷入困境。本文結合對山東省部分農村的調查，著重從農民隱性負擔、農村公共物品供給和農村基層政權功能諸方面，對現階段鄉(xiāng)村治理所面臨的幾個難題進行揭示，敬請方家指正。

一、農民隱性負擔沉重

自2006年1月1日起，我國農村進入了“后農業(yè)稅時代”。作為一項善治之舉，廢除農業(yè)稅減輕了農民的政策性稅費負擔或顯性負擔，但沒有解決農民負擔問題產生的源頭。近年來，由于種種原因，一度減輕的顯性負擔有反彈勢頭，農民的“隱性負擔”依然十分沉重。其中，各類價格“剪刀差”、政府行為及生活成本負擔，被稱為壓在農民身上的新“三座大山”。

（一）價格“剪刀差”

各類價格“剪刀差”主要包括工農業(yè)產品價格剪刀差、人力資本價格剪刀差和征地價格剪刀差。

在傳統計劃經濟體制下，工農業(yè)產品價格“剪刀差”長期存在，20世紀80年代，家庭聯產承包責任制廣泛推行后，農村商品流通市場逐步發(fā)展，“剪刀差”有所縮小，但由于計劃經濟體制沒有根本消除，農產品流通體制的改革并未真正到位，“剪刀差”始終存在。從1979年到2006年，工農業(yè)產品價格“剪刀差”總量超過3萬億元人民幣，平均每年在1000億元以上[1](P133)。2001年，工業(yè)產品價格相當于農業(yè)產品價格的4.28倍[2](P140)。農業(yè)稅取消后，農用物資大幅漲價，農民剛剛得到的實惠緊接著被企業(yè)和中間商幾倍甚至幾十倍的回收了。另一方面，農產品的漲幅遠遠低于農用物資的漲幅，甚至經常性價格下跌，從而使得“剪刀差”越來越大。

近年來，越來越多的農民工涌入城市，出賣自己的勞動力，但農民工的工資水平長時間被維持在低水平狀態(tài)。據國家統計局《2012年國民經濟和社會發(fā)展統計公報》顯示，全國農民工總量為26261萬人[3]。2011年，中國外出農民工月均收入達到2049元，比2010年增加359元，增幅達21.2%，但抵去至少5%的物價上漲水平和10%的房租上漲水平，所剩漲幅無幾。這個數字是平均水平，還有一部分低端農民工收入明顯低于統計數字。此外，通貨膨脹對農民工群體的沖擊尤其明顯。中國社科院人口與勞動經濟研究所副研究員程杰在《中國青年農民工項目綜合政策建議報告》中指出，中國青年農民工的收入仍僅為本地城鎮(zhèn)職工平均工資水平的30%[4]。2009年，國家統計局和人力資源社會保障部聯合開展了外出農民工就業(yè)和社會保障情況調查，截至6月底，外出農民工參加養(yǎng)老保險人數為2380萬人，參加醫(yī)療保險人數為4153萬人，參加失業(yè)保險人數為1518萬人，參加工傷保險人數為5054萬人[5]。因此，盡管農民工就業(yè)形勢好轉，外出就業(yè)已基本恢復，但外出農民工參加社會保險的整體水平不高。在有的地方，社保成本節(jié)約變成了廉價勞動力要素的一部分，累計最少有3萬億元[6]。

征地價格的“剪刀差”是稅費改革后農民負擔的最重要內容。在城市化過程中，地方各級政府依靠行政強制力從農民手里低價征用土地，然后通過招標拍賣方式高價出賣獲得收入。2000年，地方政府從每畝土地上獲得的收入為2.6萬元，2001年增加到8.4萬元；2002年，全國土地使用權招標拍賣收入平均每畝35.67萬元，而對征地農民的補償通常只有每畝1.5-3.5萬元。[1](P135)近年來，隨著商品房價格的不斷上漲，土地出讓總收入迅速水漲船高。2007年至2012年，是中國土地資產化最為迅猛的年代，全國土地出讓收入總額高達12.8萬億元，年均超過2萬億元，出現超高速增長（參見表1）。

表1 ：近年我國全國國有土地使用權出讓收入及占比情況(億元，%)

以上計算沒有考慮與土地有關的種種支出(尤其是征地和拆遷補償支出)，剔除土地交易的全部成本之后，土地的凈收益才是地方政府可支配的部分（參見表2）。

表2 ：近年我國全國土地出讓純收入及占比情況(億元，%)

表2顯示，土地出讓純收入出現了不斷下降趨勢，其中原因，除了地方政府為防止資金過多上繳而有意識瞞報外，另一個重要因素是《國有土地上房屋征收與補償條例》的貫徹實施，以及農村居民維權意識的不斷增長和群體事件的頻繁發(fā)生，地方政府被迫提高了征地和拆遷補償標準，從而導致從國有土地出讓中的純收入迅速降低。但通過征地價格的“剪刀差”，地方政府仍然能夠獲得巨大的財政收入。

（二）政府行為負擔

政府行為負擔是指政府在管理體制和職能方面違背市場經濟的運行方式，給農民帶來的隱性負擔。在不少農村地區(qū)，此類負擔對農民造成的壓力甚至超過了稅費負擔。

政府行為負擔主要有兩種情況：一是拖欠農民債務。不少地方政府熱衷于搞各種城鎮(zhèn)建設，不計成本，不惜欠巨款上馬“形象工程”、“政績工程”和“參觀工程”，而欠款中的大頭往往是工程款，幾乎每個工程隊都要墊款施工，完成后政府卻無錢支付，施工方拿不到工程款就拖欠農民工的工資；有的債務是地方政府為搞經濟建設而欠，集資、招商引資、不按時兌現征地費用等，是許多地方政府解決資金短缺的常規(guī)手段，許多引進來的企業(yè)由于虧損、倒閉，債務甩給了地方政府，而其中最重的債務多是企業(yè)征地所欠農民的安置費、補償費；還有的地方政府為搞開發(fā)建設，不斷征用農民的土地，興建各種“工業(yè)園”、“開發(fā)區(qū)”，征地款往往長期拖欠，欠債不還、侵吞利息，變相侵占農民利益。二是對農民生產經營活動進行強制性干預?；鶎诱畬r村的管理基本上采取壓制型手段，甚至為了個人或小集團利益的需要，隨意侵害農民的合法權益。比如，有的地方政府為推行農業(yè)產業(yè)結構調整，強迫農民改種政府主導的經濟作物，而在市場需求不足時，政府卻不作為，更不承擔賠償農民損失的責任；在農業(yè)產業(yè)化過程中，有些地方的“公司+農戶”經營模式，變成了“公司+（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政府+農戶”模式，政府該隱身的時候卻越位、伸手，與民爭利。凡此種種，使得《中華人民共和國農村土地承包法》賦予農民的經營自主權被剝奪，農民背上了無法準確計算的隱性負擔。

（三）生活成本負擔

農民的生活成本負擔是指由于國家實施的“二元”社會制度安排和城市偏向政策導致農民在公共產品和公共服務上的不公平待遇而承擔的損失，這是一種市場經濟條件下的隱性負擔，主要包括教育負擔、醫(yī)療負擔和養(yǎng)老負擔。

長期以來，我國存在著城鄉(xiāng)二元性基礎教育格局，教育投資嚴重向城市教育傾斜，富裕的城市人口可以依托國家福利讓孩子接受教育，貧窮的農民卻必須自己承擔子女大多數的教育費用。據國家統計局資料，2002年全社會的各項教育投資是5800多億元，其中用在占總人口不到40%的城市人口上的投資占77%，而占人口總數60%以上的農村人口只得到了23%的教育投資[7]。由于政府對農村教育投入不足，政府行為不到位，農民不得不承受相當多的教育負擔：政府對農村教育的投資相對不足部分轉移到了當地農民身上，部分學校通過各種途徑收取的雜費也增加了農民的負擔，即國家將應該承擔的教育機會均等化的責任推卸給了農村、攤派給了農民家庭。子女的教育費用，早已成為生活中的一項主要支出。2006年，零點調查與指標數據共同發(fā)布的《2005年中國居民生活質量指數研究報告》表明，在中國農村家庭中，子女教育所需開支占到了家庭收入的32.6%。盡管從2006年開始，國務院決定全部免除農村9年義務教育階段學生的學雜費，自2013年秋季學期起，山東省還對中職院校學生全部免收學費[8]，但高等教育的大眾化和居高不下的高等教育收費，仍然是廣大農民不堪承受的重負。

從2003年以后，我國開始建設農村新型合作醫(yī)療制度，并逐步采取了不少新舉措，明確提出了政府增加投入的責任，農村醫(yī)療保障狀況明顯改善。但是，農村合作醫(yī)療的發(fā)展目前還面臨著部分農民參與意愿不強、資金籌集難度大、管理和監(jiān)督不規(guī)范、立法滯后和政策不過硬等一系列缺陷和挑戰(zhàn)，很難發(fā)揮保障廣大農村居民基本醫(yī)療需求的作用，不能從根本上解決農村醫(yī)療保障缺失問題。由于抵御疾病風險的能力弱，患了重病的農民往往會給家庭帶來沉重的負擔，使家庭收入急劇減少。在山東省不少農村，農民因病致貧、因病返貧的情況基本沒有改變。

此外，農民的養(yǎng)老負擔在稅費改革前后也沒有根本改變，甚至比稅費負擔更加嚴重。2005年底，農村人口占全國人口總數的57%以上，而農村老年人口在全國老年人口構成中的比例則大大超過這一百分比[7]。世行社會保護經濟學家王德文曾指出：“由于人口轉變和年輕人不斷流入城市，中國未來人口老齡化問題，農村比在城鎮(zhèn)顯得更加突出。農村與城鎮(zhèn)地區(qū)的老年人口撫養(yǎng)比差距預計將從2008年的4.5個百分點到2030年擴大到13個百分點，屆時農村地區(qū)的老年人口撫養(yǎng)比會達到34.4%，而城鎮(zhèn)地區(qū)則為21.1%。”[9]世界銀行中國局局長羅蘭德認為，“農村人口老齡化的速度比城鎮(zhèn)快，到2030年農村老年人口撫養(yǎng)比還會進一步上升，與城鎮(zhèn)老年人口撫養(yǎng)比的差距進一步拉大。而且，與城鎮(zhèn)老年人口以及較年青的農村人口相比，農村老年人口的生活狀況明顯要差得多”[9]。

基礎設施建設與中國區(qū)域全要素生產率——基于285個地級市的空間計量分析..................................................................................................................................................謝 劍（71）

2009年，國務院發(fā)布了《關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，我國著手開展全國農村養(yǎng)老保險試點并迅速擴大規(guī)模，到2012年年底基本實現地域上的全覆蓋。與此同時，農村社會救助計劃（低保）全面鋪開，現已覆蓋人口超過5000萬。按照《山東省社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃(2011-2015)》，自2013年10月1日起，山東省將城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金補助標準由月人均60元提高到65元，并將老年人津貼發(fā)放范圍由目前的百歲老人擴大到80周歲以上所有享受低保待遇的老年人，其中對80-89歲和90-99歲兩個年齡段的老人，每人每月分別補助100元和200元，努力實現“到2015年老年人日間照料服務覆蓋半數以上農村社區(qū)”的規(guī)劃目標。[8]但在經濟發(fā)展水平較低的農村，農民的可支配收入較少、繳費能力有限，村集體經濟實力較弱，集體補助難以到位，保障水平較低。此外，新農?！白栽溉氡！钡姆绞街饕{了有一定經濟能力的農民，而那些沒有經濟能力，特別是那些既沒有經濟能力又需贍養(yǎng)老人的困難群體加入不進來，不能享受政府養(yǎng)老補貼，出現“保富不保貧”的局面。

2012年，以《中國農村老年人口及其養(yǎng)老保障：挑戰(zhàn)與前景》為題的世行報告審視了我國農村老年人口的生活和福利狀況。世界銀行高級勞動經濟學家葛強據此分析說：“上世紀90年代以來，農村人口大量向城鎮(zhèn)地區(qū)流動，改變了農村老年人口依靠家庭養(yǎng)老的狀況。這種變化反映在農村的居家安排的改變，即與成年子女同住的農村老人的比例已經從1991年的70%下降到2006年的40%。雖然外出打工的成年子女往家匯款增加了農村老人的收入，但農村老人在年齡很大時還得下地勞動并要照顧留守兒童，這對他們是很大的負擔。而且，目前這種幾代同堂的大家庭結構也會增加對成年子女的壓力，需要他們在缺乏政府持續(xù)支持的情況下為老年父母提供經濟支持。”[9]

2013年9 月，國務院印發(fā)《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》，針對當前養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展面臨的“融資難”和“運營難”等突出問題，提出鼓勵和支持“保險資金投資養(yǎng)老服務領域”、“開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點”等一系列舉措[10]，這是新一屆政府應對人口老齡化、滿足老年人多樣化多層次養(yǎng)老服務需求，同時填補服務業(yè)發(fā)展“短板”、拉動消費、擴大就業(yè)的一舉多得之策。但是，“以房養(yǎng)老”這種倒按揭的養(yǎng)老模式要想達到預期效果，涉及養(yǎng)老觀念、政策保障和風險控制問題，需要在實踐中進一步探索。

二、農村公共物品缺位

取消農業(yè)稅后，圍繞農村稅費收繳而形成的國家與農民的關系發(fā)生了根本性變化。鄉(xiāng)村治理的雙邊、多元、間接及依據法律或契約治理的特點使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農村基礎設施供給主體的角色淡化，農村基礎設施供給主體開始呈現多元趨勢。隨著制度外籌集資金的口子被封堵，基層政府自主性財源的不斷被壓縮，農村公共物品供給總量不足的老問題不僅沒有得到徹底解決，缺位現象甚至更加突出。

（一）公共基礎設施投入不足

農村公共基礎設施包括農田水利及鄉(xiāng)村道路、橋梁、電力、廣播電視、通訊設施等。在城鄉(xiāng)二元體制下，城市基礎公共設施建設一直由國家負擔，而農村基礎公共設施建設經費主要由鄉(xiāng)村自行解決，一般是通過各種不合理的收費來完成。稅費改革后，制度外籌資方式受到強有力地限制，農村基礎公共設施失去了重要的資金來源，許多鄉(xiāng)村組織的正常運轉尚難以為繼，抽出大塊資金投入基礎設施建設幾近不可能。

在鄉(xiāng)村道路建設上，稅費改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設費、集資和村提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設要列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算，村級道路修建通過“一事一議”方式籌集資金。由于上級的專項投資非但不充裕，往往還要地方按一定比例配套，由于缺少配套資金，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在爭取到修路項目后，執(zhí)行過程大打折扣，于是出現了“村村通”統計數據年年升，而許多農村至今“行不通”的現象，實現農村公路“通達”、“通暢”的目標依然任重道遠。

農田水利設施方面的問題同樣嚴重。取消農業(yè)稅和其他面向農民的收費后，地方財政脫離了來自農業(yè)的收入，因農民收入狀況與地方財政幾無關系，農田水利的狀況好壞與地方政府利益越來越遠，于是漸漸沒有了致力于農田水利建設的積極性；鄉(xiāng)村組織因不再允許強制收取農田灌溉費用，也逐步退出農田灌溉治理；農戶作為基礎灌溉單元的規(guī)模太小，不得不靠打井、挖堰、筑壩，修挖各種微型水利來應對灌溉的困難，紊亂無序的自救行為，切割、破壞了大中小型配套的農田水利系統。2006年，全國農業(yè)主灌區(qū)骨干建筑物完成率不足40%，工程配套率不足70%，中低產田占全國耕地面積的65%[1](P143)。有不少農村的農田水利設施都是30年甚至更早以前修建的，大部分水利設施年久失修，抗旱、排澇的功能已經喪失或大大削弱。此外，原有的大中小型水利系統與農戶不能或不易對接，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村組織從水利治理中抽身而去，導致農戶自營的微型水利“遍地開花”，灌溉單元越來越小，成本越來越高。

（二）義務教育資金缺口較大

由于目前的財權劃分是各省財政向中央集中，省以下財政向省集中，縣一級的財權與事權嚴重不對稱，縣一級事實上很難承受一縣農村義務教育經費。實際上，縣鄉(xiāng)財政原本是一體的，在縣鄉(xiāng)財政沒有完全分開的地區(qū)，將農村基礎教育的投資主體從鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為“以縣為主”，純屬換湯不換藥。尤其是經濟欠發(fā)達地區(qū)，由于縣級財政困難，根本無法保證教育經費的到位。即便在經濟較發(fā)達的地區(qū)，農村基礎教育經費由省、市、縣三級承擔，同樣由于稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政拮據，沒有缺少集體積累的村更是沒有多少財力，使得校舍維修、學校合并、教育設備添置等費用無法落實。不僅如此，鄉(xiāng)村教育點小且分散，教育投資效益差，教育質量無法保證。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下中小學存在的許多具體問題，很難及時傳達到縣。2013年，山東省財政將籌資15.6億元，其中新增投入4億元，對各地新建或加固改造存在安全隱患的農村中小學校舍、食堂、旱廁等給予獎補，并力爭3年籌措139億元，全面消除農村中小學校舍安全隱患[8]。有了頂層設計，基層落實至關重要。

近年來，不少省地涌現了這樣一種辦學模式：借用企業(yè)轉制做法，將義務教育階段的中小學校“民?；?，冠名“民辦公助”，或“公辦民助”，假改革之名，理直氣壯地收取高額學費，有的“民校”利用高報酬、高待遇吸引農村優(yōu)質師資，大量公辦中小學校的優(yōu)良師資流失，形成公辦學校與民辦學校的巨大反差（有的學校是“一校兩制”，為使變相收費名正言順、保證繳費生源，將優(yōu)質師資劃在“民?！敝葡拢?，農民子女義務教育階段要接受優(yōu)質教育，就要交納大量費用，選擇所謂“民?！保x擇正常的免費義務教育，就沒有良好的師資保證。學校“轉制”之風愈演愈烈，嘲弄了“免費義務教育”，加劇了教育的不公平。

（三）公益事業(yè)建設難以保證

農村公益事業(yè)內容很多，涉及領域廣泛，主要包括醫(yī)療衛(wèi)生、防疫、環(huán)境治理、計劃生育、優(yōu)撫、五保戶補助、殘疾人保障、民兵訓練以及文體娛樂設施裝備、活動開展等，對農民來說，方方面面都很重要。山東省農村公益事業(yè)原來的建設辦法大同小異：大型項目和重大活動如突擊掃盲、廣播電視通鄉(xiāng)村等，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的政府出資，其它更多的方面基本上靠鄉(xiāng)村社區(qū)自行解決，村集體有經濟積累渠道，可以搞得好一點，經濟實力差的，應付了事。稅費改革后，由于鄉(xiāng)村公共事業(yè)建設并沒有正常納入政府財政支出，相當一部分村莊缺少集體積累，普遍陷入財力困境。按政策規(guī)定，與農民利益密切相關的公益事業(yè)建設費用可采取“一事一議”的方式解決，因公眾意愿難以整合，操作難度極大，加之有上限約束，基本無法解決建設經費。稅費改革前，山東省的優(yōu)待金實行以縣為單位或以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位的統籌，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責兌現，一般情況下五保、農村優(yōu)撫所需經費都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責統籌兌現或鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村共同負擔。稅費改革后，由于多數地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現困難，優(yōu)待金的按時足額兌現十之八九難以保證。

學者潘維曾指出，“在市場條件下農村經濟的衰敗，以及我國一些農村政治政策方向上的失誤，導致了農村基層原有社區(qū)組織的潰敗。農村基層社區(qū)組織的潰敗，導致了農村文化的衰敗甚至倒退”[12](P43)。很多農村基層組織對公益事業(yè)、公益活動根本不管，也管不了。至于農村衛(wèi)生防疫、環(huán)境治理、民兵訓練、報刊訂閱以及文體娛樂設施裝備、活動開展等方面，多數農村只是為應付上級檢查，定期做做表面文章而已。

目前，不少地區(qū)的農村正在推進“城鎮(zhèn)化”、“新型城鎮(zhèn)化”，但城鎮(zhèn)化不能取代新農村建設。城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)同樣化，更不是“去農村化”——新農村是升級版的農村，不是縮小版的城市[13]。無論是“城鎮(zhèn)化”前還是“城鎮(zhèn)化”后，農村公益事業(yè)建設都是亟待解決的民生問題。自2013年起，山東省財政新增投入1.13億元，對全省22.6萬“五?！睂ο螅慈司?00元的標準給予補助；新增投入2億元，力爭用兩年時間，將全省村均經費保障水平提高到5萬元以上；按照每村1萬元標準設立農村文化建設專項資金，主要用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站和農村文化大院建設、農村電影公益放映場次補貼等支出，還將投入約2.5億元，為豐富廣大農民精神文化生活創(chuàng)造條件。[8]在政府逐漸承擔起更多責任的良好背景下，農村公益事業(yè)更加需要高效、便捷、可持續(xù)建設。

三、基層政權功能弱化

稅費改革后，由于堵截、規(guī)范鄉(xiāng)村收入的同時并沒有開啟正常的、合理的應得收入渠道，鄉(xiāng)村收益被嚴重擠壓，農村基層政權的功能無奈全面收縮。

（一）村莊集體積累枯竭

農村稅費改革是在中央、省等高層政府的強力推動下進行的，是“為了減輕農民負擔的德政之舉”，贏得了輿論和基層民眾的普遍支持。但推行過程中，并沒有科學界定鄉(xiāng)、村的責、權、利，沒有將其附著于原農業(yè)稅上的鄉(xiāng)村集體的利益進行必要的區(qū)分，沒有分清鄉(xiāng)、村集體哪些利益是合理的，哪些利益是不合理的，很多地區(qū)將附著于農業(yè)稅上的鄉(xiāng)村集體的既得利益通統予以取消，使農村基層政權利益大大受損。

在山東省，稅費改革前，大部分鄉(xiāng)村的資金運行就非常緊張，很多地方多年處于勉力維持狀態(tài)，不少村莊甚至入不敷出。稅費取消后，“村級財政”政策性收入消失，加上市場導向經濟改革的推進，傳統的農村政權機關、經濟組織、基層社會三種功能高度混合的體制瓦解。有些村莊由于集體資產產權不明確，出現了“人人有份，人人無份”的情況，農民承包經營集體資產的收益成為一種界限模糊、可共享、分配方式不固定的“公共利益”區(qū)間，造成了集體資產流失。

（二）鄉(xiāng)村組織基礎削弱

由于村級財政日益緊張，不少村民自治組織成為經濟“空殼村”，農村基層黨組的凝聚力和執(zhí)政力出現逐步削弱的傾向：村干部收入不平衡、不穩(wěn)定、標準低，吸引力進一步下降，不僅不能吸引有文化、素質高的年輕人參與村民自治的干部競選，而且連在職的素質相對較高的村干部也在外界經濟利益的驅動下，紛紛離職，村干部老齡化、低素質化的趨勢嚴重。

自2008年以來，山東等省各地農村全面啟動大學生“村官”計劃、2012年起實施“第一書記”駐村幫扶行動，緩解了多地因村級領導綜合素質參差不齊導致的基層治理危機，但無論是大學生“村官”還是黨政事業(yè)單位選派的“第一書記”，其流動性特征和“外鄉(xiāng)人”身份，決定了這種制度設置在“熟人社會”的鄉(xiāng)村只能作為有益補充，尚不能替代鄉(xiāng)村自組織主體。

（三）組織行為能力下降

農村基層政權功能弱化，鄉(xiāng)村組織的行為能力必然進一步下降。比如，有些村莊的村民自治組織為減少會議補貼開支，想方設法減少會議次數、人數，簡化程序，導致正常的民主議事制度、議事程序簡單化、形式化。再比如，在農村，調解一直是村干部的主要工作之一，現在村莊內部的調解工作卻遇上了一堵“墻”：取消農業(yè)稅后，許多村莊因為沒有資源，集體沒有積累，一系列相關的制度變遷削弱了村莊的干群互動和公共空間維持，村組織變得消極、無為，村干部權威喪失，面對村民糾紛，基本無能為力，曾經的低成本、高效益的農村調解機制，正日益失去功效。許多地方的鄉(xiāng)村糾紛處理主要不是依靠體制權威，而是靠家族的影響力、威懾力，甚至是黑惡暴力。在國家法律尚不能低成本下鄉(xiāng)的情況下，鄉(xiāng)村糾紛調解支持系統瓦解，許多村莊淪為弱肉強食的“灰色地帶”。

此外，在近年來普遍實施的“合村并居”過程中，有的地方政府在條件不成熟、不具備的情況下，為減少村官職數、減少政府對村干部的轉移支付總額，盲目隨流合并自然村莊，村莊邊界、村莊規(guī)模、村民成員資格的被動改變，破壞了原有村莊共同體的社會文化基礎，使得村莊缺乏共同體的認同感，造成村民自治成本高、運行困難，直接民主匱乏，催生的村組二級代理結構使行政村治理趨向官僚制。近年來，很多地方村莊的自然秩序在不斷消解，村莊認同日益下降，幾乎失去了與國家相關制度供給對接的結構和力量。

轉型時期，鄉(xiāng)村社會產生了新的矛盾和問題，鄉(xiāng)村治理要走出困境，首先要分析問題、解決矛盾，進行模式創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、行為創(chuàng)新，提升治理能力。其當務之急是增加集體積累，奠定深厚的治理基礎。

[1]馮海波.農民負擔問題與農村公共物品供給——歷史的回望與思索[M].北京∶經濟科學出版社,2012.

[2]羅瑩,戴天放,余艷鋒.中國農村政策對新農村建設的影響研究——以取消農業(yè)稅政策為例[M].南昌∶江西科學技術出版社,2008.

[3][DB/OL]http∶//news.xinhuanet.com/politics/2013-02/23/c_1147 72758.htm(新華網)

[4][DB/OL]http∶//finance.people.com.cn/GB/70846/17271906.html(人民網)

[5][DB/OL]http∶//www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20090915_402587 053.htm(國家統計局網)

[6]周天勇.現代化要對得起為發(fā)展做出巨大貢獻的農民[N].中國經濟時報,2007-07-09(05).

[7][DB/OL]http∶//www.stats.gov.cn/tjsj/(國家統計局網)

[8][DB/OL]http∶//epaper.qlwb.com.cn/qlwb/content/20130822/Arti celA03002FM.htm?jdfwkey=k9lkx1(大眾網)

[9][DB/OL]http∶//www.shihang.org/zh/news/press-reease/2012/04/09/lnew-bank-report-looks-at-china-rural--elderly?cid=EAP_ChinaNewsletterZH_M_EXT(世界銀行網)

[10][DB/OL]http∶//xj.people.com.n/n/2013/0915/cc188514-19525802.html(人民網)

[11][DB/OL]http∶//www.qgbzb.cee.edu.cn/show_news.jsp?id=1404(中國教育信息網)

[12]潘維.農村貧困的根源與新農村建設的主體[J].開放時代,2006,(04).

[13]韓長賦.實現中國夢基礎在“三農”[N].人民日報,2013-09-13(06).