地方法治何以可能和正當(dāng)*

朱未易

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地方法治何以可能和正當(dāng)*

朱未易

[提要] 地方法治是相對(duì)于國家法治而言的一種地方治理法治化的過程和狀態(tài)，地方法治無論就其內(nèi)容還是形式看，都是法治國家體系形成和完善的一種地方知識(shí)。地方法治有若干核心問題已由我國憲法和法律規(guī)定，其中最主要的是地方職權(quán)的法定、中央與地方關(guān)系的法定、地方自治的法定。法治中國的戰(zhàn)略部署和實(shí)現(xiàn)路徑也將對(duì)地方法治建設(shè)產(chǎn)生重大影響。地方治理法治化的實(shí)踐和探索成為了法治中國建設(shè)豐富、多元的樣本。我國地方法治何以可能和正當(dāng)可以從地方知識(shí)的視角、憲法法律的規(guī)定、法治中國的影響、地方治理的探索等方面予以證成。

憲法法律地方法治地方知識(shí)治理

關(guān)于地方法治，當(dāng)前的法學(xué)理論界和法治實(shí)務(wù)部門有著各種不同的界定和論述，支持者和否定者都有自己的不同觀點(diǎn)和分析，但筆者總覺得對(duì)地方法治的論證還不夠，地方法治何以可能和正當(dāng)，是否還可以從地方知識(shí)的視角、憲法法律的規(guī)定、法治中國的影響、地方治理的探索等方面予以證成呢?

一、地方知識(shí)的視角

國家法的形成一是源于傳統(tǒng)，二是源于吸收，三是源于移植。這樣的觀點(diǎn)當(dāng)然不錯(cuò)，可是，傳統(tǒng)源于何處，吸收和移植又源于何處呢！美國著名人類學(xué)家克利福德·格爾茨認(rèn)為，法律其實(shí)是地方知識(shí)，它的地方性不僅在于空間、時(shí)間、階級(jí)及其他許多方面，更在于它強(qiáng)調(diào)對(duì)所發(fā)生的事實(shí)賦予一種地方通俗的定性，并將之聯(lián)結(jié)到當(dāng)?shù)仃P(guān)于“可以不可以”的通俗觀念。①

換句話說，具有地方知識(shí)屬性的法有其獨(dú)特的價(jià)值判斷，法具有地方本土性特征，無論在理念層面還是在制度層面，抑或是在行為層面，法的生成是一種地方知識(shí)的習(xí)得，包括了它所內(nèi)涵的文化。格爾茨再次強(qiáng)調(diào)，“法律就是地方性知識(shí)，地方在此處不只是指空間、時(shí)間、階級(jí)和各種問題，而且也指特色，即把對(duì)所發(fā)生的事件的本地認(rèn)識(shí)與對(duì)可能發(fā)生的事件的本地想象聯(lián)系在一起。這種認(rèn)識(shí)與想象的復(fù)合體，以及隱含于對(duì)原則的形象化描述中的事件敘述，便是我所謂的法律認(rèn)識(shí)。”②“任何一種企望可行的法律制度，都必須力圖把具有地方性想象意義的條件的存在結(jié)構(gòu)與具有地方性認(rèn)識(shí)意義的因果的經(jīng)驗(yàn)過程勾連起來，才可能顯示出似乎是對(duì)同一事物所作出的深淺程度不同的描述。”③當(dāng)印度的法律斷斷續(xù)續(xù)、參差不齊地傳遍整個(gè)印度，然后再傳到錫蘭、緬甸、暹羅、高棉、蘇門答臘、爪哇和巴厘島之時(shí)，它本身也吸收了一大群多元的地方習(xí)俗、象征、信仰與制度。④這就是說，法是在地方或區(qū)域不斷地進(jìn)行文化和制度的傳播、以及整合和吸納中完善自己的體系的，地方的規(guī)則和習(xí)俗等文化和制度是法律得以完備和體系化的根基。格爾茨認(rèn)為，法律的比較研究不可以將具體的差異化約為抽象的共通性；不論它最終導(dǎo)出的結(jié)論為何，都必須關(guān)聯(lián)到差異的安排，而非差異的抹滅。緊接著格爾茨又認(rèn)為，“不管是在不同的傳統(tǒng)之間還是在同一個(gè)傳統(tǒng)內(nèi)部，法律進(jìn)一步特殊化的趨勢(shì)似不可免?！雹莞駹柎淖詈罂偨Y(jié)道，法律是地方知識(shí)，而非不受地方局限的通則；還有其他法律是社會(huì)生活的建構(gòu)性元素，而非其反映；或者無論如何不單只是反映；這兩項(xiàng)論點(diǎn)，導(dǎo)致了關(guān)于比較法研究應(yīng)有內(nèi)容的一種相當(dāng)不正統(tǒng)的觀點(diǎn)——它應(yīng)該是文化的翻譯。⑥

格爾茨認(rèn)為的“法律是地方知識(shí)”的理論觀點(diǎn)，表征法律制度的地方知識(shí)屬性具有的兩大功能，一是體現(xiàn)在它具有對(duì)地方文化的制度性表達(dá)功能，能夠在法律與習(xí)慣和風(fēng)俗的互動(dòng)中將非體系化或局域性的文化形態(tài)和樣式進(jìn)行規(guī)范性制度建構(gòu)；二是體現(xiàn)在它具有對(duì)法律制度運(yùn)行的介入性影響功能，在法律制度的適用過程中會(huì)不斷受到來自地方習(xí)俗或習(xí)慣的影響，甚至?xí)绊懟蚋淖兎芍贫冗\(yùn)行的過程和結(jié)果。因此有學(xué)者認(rèn)為，格爾茨的地方知識(shí)不但完全有理由與所謂的普遍性知識(shí)平起平坐，而且對(duì)于人類認(rèn)識(shí)的潛力而言自有其不可替代的優(yōu)勢(shì)。因而，地方知識(shí)的確認(rèn)對(duì)于傳統(tǒng)的一元化知識(shí)觀和科學(xué)觀具有潛在的解構(gòu)和顛覆作用。⑦

地方知識(shí)之所以重要，⑧首先是因?yàn)槿魏挝幕贫龋魏握Z言系統(tǒng)，都不能夠窮盡“真理”，都不能夠直面上帝。只有從各個(gè)地方知識(shí)內(nèi)部去學(xué)習(xí)和理解，才能找到某種文化之間的差異，找到我文化和他文化的個(gè)殊性，并在此基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)“重疊共識(shí)”，避免把普遍性和特殊性對(duì)立起來，明了二者同時(shí)“在場(chǎng)”的辯證統(tǒng)一。⑨實(shí)際上，地方知識(shí)是普遍性、普適性和一般性知識(shí)的知識(shí)源，相互之間有著內(nèi)在而緊密的聯(lián)結(jié)和互動(dòng)，并非毫無關(guān)系，一種文化及其產(chǎn)生的制度和規(guī)則最初都是從地方“生長(zhǎng)”出來的，文化和制度的原初形態(tài)一定是個(gè)殊化的和地域化的。如果從國家法治視野下來看待地方法治，可以說，地方法治是相對(duì)于國家法治而言的一種地方治理法治化的過程和狀態(tài)，其中，地方治理的軟法之治無論就其內(nèi)容還是形式看，都是法治國家體系形成和完善的一種地方知識(shí)。

格爾茨“地方知識(shí)”理論之所以具有不可否定的正當(dāng)性和闡釋力，是因?yàn)樗鼜?qiáng)調(diào)和尊重的是一種個(gè)殊的和獨(dú)立的，并且充滿生命力和創(chuàng)造力的文化和制度的原生樣態(tài)，而這種文化和制度樣態(tài)往往深深地根植于不同民族和不同地域人們的日常生活之中，生生不息、代代傳遞，揭示了普遍性知識(shí)源于地方知識(shí)的客觀實(shí)在性和演變規(guī)律性。地方知識(shí)的概念強(qiáng)調(diào)人類社會(huì)的各種法律文化和制度都是在特定的環(huán)境中生長(zhǎng)出來的，并受各種歷史和現(xiàn)實(shí)條件的制約，其價(jià)值也只是在特定的條件下才有意義和發(fā)揮作用。⑩

如果我們對(duì)不同區(qū)域或地方的文化習(xí)俗或習(xí)慣進(jìn)行考察的話，會(huì)發(fā)現(xiàn)地方文化中的生活習(xí)俗、行為規(guī)則、交往約定等文化形態(tài)和制度觀念最終會(huì)演變成為現(xiàn)代法治建設(shè)的建構(gòu)性元素，這種影響不僅僅只是在法律制度這樣一個(gè)層面上展開，這種地方知識(shí)的影響將體現(xiàn)在地方法治建設(shè)的理念層面、制度層面和行為層面?？梢哉J(rèn)為，地方法治背后具有著很強(qiáng)勢(shì)的地方知識(shí)介入性，在地方法治建設(shè)的過程中，無論是行為理念、行為規(guī)則還是行為方式，都會(huì)或多或少受到來自于這個(gè)地方固有的傳統(tǒng)制度文化的影響，而且這種影響是無法割斷或隔離的，但地方知識(shí)對(duì)地方法治建設(shè)既有正面影響、也有負(fù)面影響也是不言而喻的。關(guān)鍵在于我們首先需要了解地方知識(shí)是如何影響地方法治的，它的內(nèi)在影響機(jī)理是什么，地方法治的現(xiàn)代發(fā)展和創(chuàng)新應(yīng)該如何與地方知識(shí)進(jìn)行良性的互動(dòng)和對(duì)接，并在這種對(duì)接中汲取精華和剔除糟粕。

格爾茨的“地方知識(shí)”理論對(duì)我們理解地方法治的可能性和正當(dāng)性會(huì)有這么三點(diǎn)重要的啟示。一是就地方法治與國家法治而言，地方法治的文化樣態(tài)、規(guī)則體系、治理行為構(gòu)成了國家法治思維、制度和方式的基礎(chǔ)，但是這并不妨礙地方法治與國家法治的統(tǒng)一性和一致性，地方法治與國家法治是特殊與普遍、個(gè)別與一般、差異與普適、具體與抽象、多元與統(tǒng)一的辯證性、關(guān)聯(lián)性的互動(dòng)和互恰的發(fā)展過程。二是就地方知識(shí)與地方法治而言，從地方知識(shí)的視角來看待地方法治，有助于深入研究地方法治文化的形成機(jī)理，以及地方法治的傳統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性、個(gè)殊性、具體性和多元性特征，也會(huì)有助于深入研究地方風(fēng)俗和習(xí)慣如何影響地方的制度創(chuàng)新。三是就地方法治的建設(shè)與創(chuàng)新而言，地方法治的建設(shè)和創(chuàng)新過程中應(yīng)該充分尊重地方知識(shí)，使得普遍主義與特殊主義的法律文化、國家中心主義與地方中心主義的法治文化都能夠在辯證中互動(dòng)和融合。

二、憲法法律的規(guī)定

地方法治有若干核心問題已由憲法和法律規(guī)定，其中最主要的，一是地方職權(quán)的法定，二是中央與地方關(guān)系的法定，三是地方自治的法定。應(yīng)該說我國目前的憲法和法律對(duì)地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的職權(quán)、地方自治以及地方與中央的關(guān)系作出了基本的規(guī)定。雖然這些憲法和法律的規(guī)定并沒有對(duì)地方法治的方方面面進(jìn)行系統(tǒng)性的規(guī)范，但我國目前憲法和法律已有的規(guī)定無疑是對(duì)地方法治建設(shè)的一些重要問題作出了高位階的法律規(guī)制，這些規(guī)定是指導(dǎo)和規(guī)范地方法治建設(shè)和發(fā)展的有效保障。

(一)對(duì)地方各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的規(guī)定

我國憲法和法律對(duì)地方各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的各項(xiàng)權(quán)力給予了明確的設(shè)定，較為充分地體現(xiàn)了權(quán)力機(jī)關(guān)的實(shí)體權(quán)力法定和程序權(quán)力法定，這些職權(quán)主要由《憲法》、《立法法》、《地方組織法》、《法院組織法》和《檢察院組織法》等憲法和法律進(jìn)行規(guī)制。一是規(guī)定地方各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的決定權(quán)和審查權(quán)，二是規(guī)定地方各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)，三是規(guī)定地方各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的選舉權(quán)或罷免權(quán)，四是規(guī)定地方各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的變更權(quán)、撤銷權(quán)、撤換權(quán)或監(jiān)督權(quán)，五是規(guī)定地方各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的任免權(quán)。比如《憲法》、《地方組織法》、《法院組織法》和《檢察院組織法》等均分別規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)分別選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民政府的省長(zhǎng)和副省長(zhǎng)、市長(zhǎng)和副市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)和副縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)和副區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)和副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鎮(zhèn)長(zhǎng)?？h級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民法院院長(zhǎng)和本級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)。再如《憲法》和《立法法》均分別規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定?？h級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作；撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議。省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會(huì)制定的和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)；地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。

(二)對(duì)地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的規(guī)定

我國憲法和法律均對(duì)地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)做出了明確規(guī)定，體現(xiàn)出地方行政機(jī)關(guān)的職權(quán)法定和職責(zé)法定。主要由《憲法》、《地方組織法》和《立法法》等予以規(guī)制，一是規(guī)定地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的行政立法權(quán)，二是規(guī)定地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的行政管理權(quán)，三是規(guī)定地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的行政變更權(quán)或行政撤銷權(quán)，四是規(guī)定地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督權(quán)。比如《憲法》和《立法法》均分別規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。再如《立法法》多項(xiàng)條款均分別規(guī)定，地方政府規(guī)章可以就執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)以及屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)等作出規(guī)定。設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府制定地方政府規(guī)章，限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)。

(三)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)特區(qū)的規(guī)定

地方經(jīng)濟(jì)特區(qū)的區(qū)域立法權(quán)得到了憲法和法律的認(rèn)可?！读⒎ǚā范囗?xiàng)條款均分別規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)，涉及本條第二款規(guī)定事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效。經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。

(四)對(duì)民族自治地方的規(guī)定

我國的憲法和法律分別對(duì)民族自治地方的職權(quán)設(shè)置進(jìn)行了規(guī)制，體現(xiàn)了給予地方自治權(quán)以充分的保障和支持。主要體現(xiàn)在《憲法》、《立法法》、《地方組織法》和《民族區(qū)域自治法》等相關(guān)憲法和法律規(guī)定之中，賦予了民族自治地方五個(gè)方面的職權(quán)。一是賦予民族自治地方的自治權(quán)，二是賦予民族自治地方的立法權(quán)，三是賦予民族自治地方的發(fā)展權(quán)，四是賦予民族自治地方的自由權(quán)，五是賦予民族自治地方的參與權(quán)。比如《憲法》、《地方組織法》和《民族區(qū)域自治法》均分別規(guī)定，自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機(jī)關(guān)依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)有管理地方財(cái)政的自治權(quán)。再如《民族區(qū)域自治法》多項(xiàng)條款分別規(guī)定，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)本地方的情況，有權(quán)采取特殊政策和靈活措施，加速民族自治地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文教等建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。又如《民族區(qū)域自治法》多項(xiàng)條款分別規(guī)定，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)保障本區(qū)域內(nèi)各民族都享有平等權(quán)利。在處理涉及本地方各民族的特殊問題的時(shí)候，必須與他們的代表充分協(xié)商，尊重他們的意見。

(五)對(duì)基層自治組織的規(guī)定

對(duì)基層自治組織的職權(quán)設(shè)定，從目前國家層面的憲法和法律規(guī)定看，只有對(duì)城市和農(nóng)村居民和村民委員會(huì)職權(quán)設(shè)置的有關(guān)規(guī)定。主要由《憲法》、《居民委員會(huì)組織法》和《村民委員會(huì)組織法》等憲法和法律進(jìn)行規(guī)制，賦予了地方基層自治組織五個(gè)方面的職權(quán)。一是賦予城鄉(xiāng)社區(qū)的自治權(quán)，二是賦予城鄉(xiāng)社區(qū)組織的撤銷權(quán)或變更權(quán)，三是賦予城鄉(xiāng)社區(qū)的規(guī)則制定權(quán)，四是賦予城鄉(xiāng)社區(qū)的民主管理和監(jiān)督權(quán)，五是賦予城鄉(xiāng)社區(qū)居民或村民的民主參與權(quán)。比如《憲法》、《居民委員會(huì)組織法》和《村民委員會(huì)組織法》均分別規(guī)定，居民委員會(huì)和村民委員會(huì)是居民或村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。再如《村民委員會(huì)組織法》和《居民委員會(huì)組織法》均分別規(guī)定，村民會(huì)議有權(quán)撤銷或者變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定，有權(quán)撤銷或者變更村民代表會(huì)議不適當(dāng)?shù)臎Q定。村民會(huì)議可以授權(quán)村民代表會(huì)議撤銷或者變更村民委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定。居民會(huì)議有權(quán)撤換和補(bǔ)選居民委員會(huì)成員。村民會(huì)議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約。居民公約由居民會(huì)議討論制定，由居民委員會(huì)監(jiān)督執(zhí)行。

三、法治中國的影響

十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)和五中全會(huì)的決定和建議是我國一系列改革舉措的綱領(lǐng)性文件，在未來五至十年內(nèi)將對(duì)我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展的諸多方面產(chǎn)生重大影響，其中法治建設(shè)的戰(zhàn)略部署和重大決策將對(duì)地方法治建設(shè)產(chǎn)生多方面的深刻影響。

(一)對(duì)地方法制建設(shè)的影響

地方法制建設(shè)的發(fā)展將產(chǎn)生三個(gè)方面的趨勢(shì)：一是地方立法的引導(dǎo)性趨勢(shì)。地方性法規(guī)和政府規(guī)章建設(shè)的立法導(dǎo)向?qū)⒅鸩饺〈邔?dǎo)向，政策制度的制定必須“于法有據(jù)”，特別是地方政府的行政執(zhí)法，都要以法律法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件為主要依據(jù)，地方性法規(guī)和規(guī)章的立法總量、頻率、范圍和內(nèi)容都將有所增加和細(xì)化。二是地方立法的扁平化趨勢(shì)?！读⒎ǚā返男抻嗊M(jìn)一步擴(kuò)大授權(quán)立法的城市數(shù)量，該法第72條第2款規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。以前，在全國284個(gè)設(shè)區(qū)的城市中，享有地方立法權(quán)的城市只有49個(gè)，包括27個(gè)省會(huì)市、18個(gè)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市以及4個(gè)直轄市，也就是說《立法法》的修改賦予235個(gè)設(shè)區(qū)的城市一定范圍的地方立法權(quán)限。三是地方立法的不平衡趨勢(shì)。授權(quán)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)，需要對(duì)各城市立法水平和技術(shù)差異可能產(chǎn)生的立法風(fēng)險(xiǎn)早有預(yù)警，比如可能產(chǎn)生縱向的國家法與地方性法規(guī)和規(guī)章之間的不協(xié)調(diào)和不平衡，縱向的省級(jí)層面和市級(jí)層面地方性法規(guī)和規(guī)章之間的不協(xié)調(diào)和不平衡，橫向的不同行政區(qū)域地方性法規(guī)和規(guī)章之間的不協(xié)調(diào)和不平衡，全國對(duì)各設(shè)區(qū)城市立法要求與自身立法技術(shù)之間的不協(xié)調(diào)和不平衡等。

(二)對(duì)地方權(quán)力運(yùn)行的影響

地方治理過程中公權(quán)力的行使將會(huì)受到更為嚴(yán)格的程序和實(shí)體規(guī)制，對(duì)公權(quán)力行使的制約與監(jiān)督的力度將不斷加大，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里已經(jīng)從理念和口號(hào)轉(zhuǎn)變?yōu)榭吹靡姷闹贫燃s束。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是權(quán)力設(shè)定法定，公共行政的權(quán)力來源、主體和設(shè)定都必須來自于法律法規(guī)的實(shí)體和程序規(guī)定，不得法外行權(quán)，比如實(shí)施公共行政的權(quán)力清單制度、中央和地方政府事權(quán)法律制度、推行政府法律顧問制度、行政執(zhí)法和審批權(quán)相對(duì)集中行使制度等。二是權(quán)力運(yùn)行法定，比如將要求行政程序法定，包括了行政主體、行政決策、行政執(zhí)法、行政管理、行政聽證、行政公開、行政監(jiān)督、行政問責(zé)等程序法定，并建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度等。三是權(quán)力監(jiān)督法定，無論對(duì)公權(quán)力的體制內(nèi)監(jiān)督還是體制外監(jiān)督都將依法進(jìn)行，比如建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制、嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等監(jiān)督制度建設(shè)。四是權(quán)力責(zé)任法定，有權(quán)力必有責(zé)任，公權(quán)力行使的風(fēng)險(xiǎn)往往在于責(zé)任承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，不當(dāng)行使公權(quán)力或?yàn)E用公權(quán)力將承擔(dān)行政責(zé)任、民事責(zé)任，甚至是刑事責(zé)任，而且將承擔(dān)終身受到追訴的風(fēng)險(xiǎn)。

(三)對(duì)地方治理體系的影響

一方面，在地方社會(huì)治理過程中，地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提，治理是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要從法治、德治和政治三個(gè)層面進(jìn)行綜合治理。但從地方治理的現(xiàn)狀來看，最為緊迫和關(guān)鍵的是推進(jìn)地方治理的法治化，尤其在地方基層治理過程中，潛規(guī)則盛行、行政權(quán)力濫用、程序規(guī)則意識(shí)薄弱等問題都較為突出和普遍，今后，將會(huì)更加突出和強(qiáng)化國家法、地方法和區(qū)域民間自治軟法規(guī)則在地方治理中的共治合力，按照各自的調(diào)整對(duì)象和范圍發(fā)揮規(guī)制作用，形成按法治規(guī)則辦事的生態(tài)環(huán)境，逐步取代人情辦事、送禮辦事、關(guān)系辦事、權(quán)力辦事的人治生態(tài)環(huán)境。另一方面，地方治理必須發(fā)揮公眾參與的作用，公眾參與地方治理也將成為新常態(tài)，協(xié)商民主、政社互動(dòng)、政民互動(dòng)、公眾關(guān)注、征詢意見、聽證論證、網(wǎng)絡(luò)議政等都將成為公眾參與的重要形式和內(nèi)容，公眾參與社會(huì)治理的共治和自治將更加有法可依，政府、社會(huì)組織和公民的多元治理也將更為規(guī)范化和制度化。

(四)對(duì)地方司法需求的影響

四、地方治理的探索

筆者嘗試著將全國比較具有代表性和典型性的法治實(shí)踐和探索歸納為規(guī)劃型、程序型、自治型、互動(dòng)型和生態(tài)型等五類地方法治建設(shè)創(chuàng)新模式，這些案例具有很強(qiáng)的典型性和分析價(jià)值，可以成為法治中國建設(shè)豐富、多元的地方樣本。

(一)規(guī)劃型地方法治建設(shè)實(shí)踐

規(guī)劃型地方法治建設(shè)特點(diǎn)主要體現(xiàn)在各地根據(jù)中央和國務(wù)院發(fā)布的依法治國、建設(shè)法治國家，依法行政、建設(shè)法治政府的重大戰(zhàn)略規(guī)劃和部署，出臺(tái)的具有全局性和全面性的法治建設(shè)規(guī)劃性文件及其相配套的實(shí)施方案，這類規(guī)范性文件既具有地方法治建設(shè)的統(tǒng)領(lǐng)性和指導(dǎo)性特點(diǎn)，又具有貫徹和傳遞國家法治建設(shè)戰(zhàn)略部署的功能，同時(shí)還具有指導(dǎo)和規(guī)范基層法治實(shí)踐的作用。

這些帶有較為鮮明地方特色的法治建設(shè)文件，較為詳細(xì)地規(guī)劃了未來五年，甚至更長(zhǎng)時(shí)期本地區(qū)依法執(zhí)政、科學(xué)立法、依法決策、依法行政、公正司法、權(quán)力監(jiān)督、法治社會(huì)、法治隊(duì)伍建設(shè)、法治為民等的法治建設(shè)目標(biāo)、方向和路徑。一是出臺(tái)法治地方建設(shè)的規(guī)劃性文件，根據(jù)《四中全會(huì)決定》精神，全國各個(gè)省、區(qū)、市都發(fā)布了本地區(qū)全面依法治省、依法治區(qū)和依法治市，加快法治地方建設(shè)的規(guī)劃性文件，如《中共浙江省委關(guān)于全面深化法治浙江建設(shè)的決定》、《中共廣東省委貫徹落實(shí)<中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定>的意見》等。二是出臺(tái)法治政府建設(shè)的規(guī)劃性文件，從2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》、2008年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》、2010年《國務(wù)院關(guān)于法治政府建設(shè)的意見》、最后到2015年國務(wù)院出臺(tái)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》，全國各地也相應(yīng)制定和發(fā)布了法治政府建設(shè)的規(guī)劃性文件，如《湖南省法治政府建設(shè)“十二五”規(guī)劃》、《廣州市法治政府建設(shè)規(guī)劃(2015—2020年)》等。

(二)程序型地方法治建設(shè)實(shí)踐

程序型地方法治建設(shè)特點(diǎn)主要體現(xiàn)在各地進(jìn)行法治政府建設(shè)的實(shí)踐和探索，凸顯了行政法治化的內(nèi)在要求。在國家層面“行政程序法”遲遲未能出臺(tái)這一背景下，湖南省于2008年率先制定出臺(tái)了《湖南省行政程序規(guī)定》，成為全國第一個(gè)全面進(jìn)行行政程序規(guī)制的省級(jí)地方政府規(guī)章，截止2016年3月統(tǒng)計(jì)，我國地方層面的省、市、縣三級(jí)先后已經(jīng)出臺(tái)了15部地方行政程序規(guī)定，如省級(jí)的有4個(gè)：《湖南省行政程序規(guī)定》(2008)、《山東省行政程序規(guī)定》(2011)、《江蘇省行政程序規(guī)定》(2015)、《寧夏回族自治區(qū)行政程序規(guī)定》(2015)，省會(huì)城市有3個(gè)：《西安市行政程序規(guī)定》(2013)、《?？谑行姓绦蛞?guī)定》(2013)、《蘭州市行政程序規(guī)定》(2015)，地級(jí)城市有7個(gè)：《涼山州行政程序規(guī)定》(2009)、《汕頭市行政程序規(guī)定》(2011)、《酒泉市行政程序規(guī)定(試行)》(2012)、《海北藏族自治州行政程序規(guī)定》(2012)、《邢臺(tái)市行政程序規(guī)定》(2013)、《嘉峪關(guān)市行政程序規(guī)定》(2014)、《麗江市行政程序規(guī)定》(2015)，縣有1個(gè)：《永平縣行政程序規(guī)定》(2010)。另外，還有一些省市正在進(jìn)行行政程序立法的調(diào)研和征求意見，如北京、重慶等。其他省市雖然沒有制定行政程序規(guī)定，但大都對(duì)行政決策、行政執(zhí)法、行政事項(xiàng)、行政問責(zé)等進(jìn)行了單方面的程序規(guī)定。

上述15個(gè)省、市、縣出臺(tái)的行政程序規(guī)定，其主要內(nèi)容大致可歸納為，對(duì)行政主體、行政決策、規(guī)范性文件制定、行政執(zhí)法、特別行為、行政聽證、行政公開、公眾參與、行政監(jiān)督、行政問責(zé)等程序進(jìn)行的規(guī)制，這些行政程序規(guī)范實(shí)踐為地方法治政府建設(shè)作出了有益的探索和嘗試，走出了一條行政程序立法先地方后中央的法制建設(shè)模式，一改以往從中央到地方自上而下的立法推動(dòng)和實(shí)施做法，率先從地方進(jìn)行試驗(yàn)，最后再制定出臺(tái)國家的行政程序法，這種自下而上的法制建設(shè)實(shí)踐模式的好處在于，經(jīng)過充分的地方試驗(yàn)和探索，能夠?yàn)閲覍用嬷贫ā靶姓绦蚍ā碧峁┴S富的立法實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)，這樣制定出來的法律會(huì)具有更強(qiáng)的統(tǒng)一性、實(shí)施性和可操作性。

(三)自治型地方法治建設(shè)實(shí)踐

自治型地方法治建設(shè)的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在各地基層鄉(xiāng)村、社區(qū)和社會(huì)組織法治化治理的實(shí)踐和探索，體現(xiàn)了基層治理的“軟法”規(guī)則之治。村民自治，是我國法律確立的村級(jí)事務(wù)管理的基本形式，它的核心就是“讓村民最大限度地參與村內(nèi)事務(wù)管理”，我國最基層的法治建設(shè)實(shí)踐是鄉(xiāng)村治理，較為有代表性和典型性的有浙江的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、“夏履程序”、“鄉(xiāng)村典章”和“八鄭規(guī)程”，這些基層治理法治化的試驗(yàn)、探索和創(chuàng)新，為我國基層治理提供了鮮活的樣本，其個(gè)殊化和典型化特征極具分析的價(jià)值和意義。

通過對(duì)浙江省基層自治的研究發(fā)現(xiàn)，在這些鄉(xiāng)村自治的過程中凸顯出的是“軟法”規(guī)則之治，各種鄉(xiāng)規(guī)民約、社區(qū)公約、社會(huì)組織章程等都成為地方基層維護(hù)秩序和穩(wěn)定的有效手段，這種軟法規(guī)則的治理效果很好，其治理的過程中突出體現(xiàn)了實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則的運(yùn)用，這些鄉(xiāng)規(guī)民約雖然在原則、條款以及內(nèi)容上遠(yuǎn)不如法律法規(guī)那么的周延和富于邏輯，但是其規(guī)定卻非常適用，契合了鄉(xiāng)村治理的需要和訴求，特別是程序規(guī)則有著鮮明的地方特色，如“夏履程序”規(guī)定村民參與村內(nèi)事務(wù)管理的程序和路徑為：對(duì)于村內(nèi)公共事務(wù)→征求村民意見建議→村兩委會(huì)提出初步方案→民主聽證、聽取意見→黨員討論完善方案→村民代表表決確定→信息反饋、村務(wù)公開→辦理村內(nèi)公共事務(wù)接受村民監(jiān)督。在夏履鎮(zhèn)，村級(jí)一切事務(wù)都按照這一程序辦事，從而收緊“村官”手中權(quán)力，真正還權(quán)于民，這是程序法治在浙江鄉(xiāng)村自治中的最突出的體現(xiàn)。

(四)互動(dòng)型地方法治建設(shè)實(shí)踐

互動(dòng)型地方法治建設(shè)的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在各地基層政府與社區(qū)或社會(huì)組織等之間，以及政府與民眾之間構(gòu)建協(xié)商互動(dòng)、共同治理的法治化實(shí)踐和探索，突出體現(xiàn)了政府、自治組織和公眾之間利益訴求的法治化解決模式。根據(jù)筆者的調(diào)研，全國比較有代表性的案例以江蘇蘇州的“政社互動(dòng)”和廣東廣州的“政民互動(dòng)”最為典型，可以視其為地方法治建設(shè)的另一種具有現(xiàn)實(shí)意義的實(shí)踐樣本。

江蘇蘇州的“政社互動(dòng)”是基層政府與基層社區(qū)和社會(huì)組織等有效銜接和良性互動(dòng)的簡(jiǎn)稱。即“政府及其部門”和“城鄉(xiāng)社區(qū)組織、社會(huì)組織以及群眾自治組織”這幾類社會(huì)主體之間，通過契約治理方式“銜接互動(dòng)”，規(guī)范行政權(quán)力、提升自治能力、激發(fā)社會(huì)活力，加快構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的地方治理新格局。通過基層政府與社區(qū)自治組織及其基層社會(huì)組織契約化的行政合同和行政協(xié)議方式，將雙方的權(quán)利和義務(wù)、權(quán)力和責(zé)任通過平等主體間的契約固定下來，使之成為深化行政改革與發(fā)展基層群眾自治、加強(qiáng)社會(huì)協(xié)同治理有機(jī)結(jié)合的一次重要的創(chuàng)新實(shí)踐。該模式規(guī)定了基層政府權(quán)力與責(zé)任、社區(qū)自治組織權(quán)利與義務(wù)的“兩份清單”，實(shí)現(xiàn)了基層政府與社區(qū)自治組織在實(shí)現(xiàn)“政社”互動(dòng)中的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任規(guī)則化。認(rèn)真梳理基層政府社會(huì)管理權(quán)責(zé)，明確凡屬于政府職責(zé)范圍的行政任務(wù)，不得隨意下達(dá)到社區(qū)自治組織，凡屬于公益性、輔助性的基層事務(wù)，均通過授權(quán)、委托或外包等購買服務(wù)的方式交由社區(qū)自治組織和社會(huì)組織承擔(dān)?！皟煞萸鍐巍?，劃清了政府“行政權(quán)力”和自治組織“自治權(quán)利”的責(zé)任邊界，實(shí)現(xiàn)了地方基層治理從官本向民本的法治轉(zhuǎn)型，走出了一條政社分開、契約治理的新路子，為全省或全國提供了地方基層治理法治化的創(chuàng)新樣本。

廣東廣州的“政民互動(dòng)”是指源于廣州市同德圍地區(qū)老城改造過程中創(chuàng)新的政府與民眾協(xié)商互動(dòng)的城市治理法治化新模式。在廣州市同德圍地區(qū)老城改造過程中，從老城改造到交通和民生工程的提出到付諸實(shí)施，均由同德圍地區(qū)民選的37位草根居民組成的公眾咨詢委員會(huì)(簡(jiǎn)稱公咨委)自始至終參與，并經(jīng)當(dāng)?shù)厝罕姵浞钟懻?、完善并投票表決通過改造方案，這種公眾與政府間的協(xié)商互動(dòng)開創(chuàng)了“同德圍模式”而受到全國關(guān)注。廣州市政府將這一經(jīng)驗(yàn)向全市推廣，成立了廣州市公眾咨詢委員會(huì)，出臺(tái)了《廣州市重大民生決策公眾意見征詢委員會(huì)制度》。而由此帶來的示范效應(yīng)，讓廣州迅速在垃圾焚燒、東濠涌整治等領(lǐng)域也成立了各自的公咨委，公咨委制度已經(jīng)成為廣州城市治理法治化的創(chuàng)新模式。這是城市居民長(zhǎng)期維權(quán)、表達(dá)訴求，并與政府進(jìn)行協(xié)商對(duì)話和利益博弈的典型案例，凸顯出公眾權(quán)益訴求的制度化解決路徑，也表現(xiàn)出地方治理法治化過程中，政府與公眾的民主協(xié)商與互動(dòng)，這種城市治理的法治化創(chuàng)新探索首創(chuàng)了從利益訴求→民主協(xié)商→政民互動(dòng)→公眾參與→目標(biāo)達(dá)成→制度推廣這樣一種地方治理的新路徑。

(五)生態(tài)型地方法治建設(shè)實(shí)踐

生態(tài)型地方法治建設(shè)的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在用法治思維和法治方法進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐和探索，突出地體現(xiàn)在運(yùn)用地方性法規(guī)和政府規(guī)章以及行政執(zhí)法資源和司法保障力量來促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的發(fā)展和保護(hù)。從筆者對(duì)全國的調(diào)研來看，貴州的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和發(fā)展的法治化建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和路徑較為典型。

二是在生態(tài)環(huán)境的行政執(zhí)法方面。2014年貴州省檢察院、公安廳又聯(lián)合制定出臺(tái)了“生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作銜接機(jī)制”，省公安廳還成立了生態(tài)環(huán)境安全保衛(wèi)總隊(duì)，以強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域執(zhí)法工作的協(xié)調(diào)配合，提高辦案質(zhì)量。貴州省全面實(shí)施了赤水河、烏江、清水江、南盤江、北盤江、紅水河、都柳江、牛欄江八大流域生態(tài)環(huán)境的管理執(zhí)法體制機(jī)制改革，旨在通過改革強(qiáng)化流域污染防治和生態(tài)建設(shè)，牢牢守住“山青、天藍(lán)、水清、地潔”生態(tài)底線，按照“可復(fù)制”原則，通過探索和實(shí)施流域環(huán)境保護(hù)河長(zhǎng)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)保護(hù)紅線制度、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染整治改革、生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管和行政執(zhí)法體制改革、環(huán)境污染第三方治理制度等工作，全面啟動(dòng)改革，對(duì)環(huán)境污染、破壞生態(tài)“零容忍”，堅(jiān)持最嚴(yán)格的環(huán)境執(zhí)法，增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法合力。

五、結(jié)語

地方法治相對(duì)于國家法治而言是一種地方治理法治化的過程和狀態(tài)，地方法治建設(shè)既是法治中國建設(shè)的題中應(yīng)有之義，又是法治中國建設(shè)的邏輯延伸，也是法治中國建設(shè)的基礎(chǔ)和重要組成部分。地方法治的可能性與正當(dāng)性來源于兩個(gè)層面的構(gòu)建維度：國家法治建設(shè)的統(tǒng)一性要求，以及地方知識(shí)的區(qū)域性影響。因此，法治中國的實(shí)現(xiàn)既需要國家層面的頂層設(shè)計(jì)，也需要地方層面在法治國家建設(shè)的統(tǒng)一原則和憲法法律框架下發(fā)揮能動(dòng)作用和首創(chuàng)精神。

①④⑤⑥[美]克利福德·格爾茨：《地方知識(shí)——闡釋人類學(xué)論文集》，楊德睿譯，北京：商務(wù)印書館，2014年，第250、227、250、253頁。

②③[美]克利福德·吉爾茲：《地方性知識(shí)》，鄧正來譯，梁治平編：《法律的文化解釋》，北京：三聯(lián)書店，1994年，第126、83頁。

⑦ 葉舒憲：《地方性知識(shí)》，北京：《讀書》，2001年第5期，第71頁。

⑧在同一個(gè)作者(克利福德·格爾茨或克利福德·吉爾茲)的不同譯本中有“地方知識(shí)”與“地方性知識(shí)”兩種譯法，其實(shí)概念和語義相同，為了上下文表達(dá)的一致，本文除引用原著譯文外，統(tǒng)一使用“地方知識(shí)”的概念。

⑨納日碧力戈：《格爾茨文化解釋的解釋(代譯序)》，[美]克利福德·格爾茨：《地方知識(shí)——闡釋人類學(xué)論文集》，楊德睿譯，北京：商務(wù)印書館，2014年，第16頁。

⑩苗連營：《作為“地方性知識(shí)”的憲政及其當(dāng)下中國的歷史境遇》，北京：《政法論壇》，2012年第6期，第60頁。

[責(zé)任編輯周聯(lián)合]

D921

A

1000-114X(2016)05-0230-10

朱未易，南京市社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展研究所研究員。南京210018。

*本文系朱未易主持的國家社科基金項(xiàng)目“法治中國視野下地方法治建設(shè)的理論與實(shí)踐研究”(項(xiàng)目號(hào)14BFX006)的階段性成果。