北京地稅推進績效管理的實踐與思考

沈永奇

黨的十八大提出：“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進政府績效管理。”績效管理的核心價值是實現(xiàn)組織的戰(zhàn)略目標，從稅收角度來說，它是落實稅收現(xiàn)代化重大任務的有效抓手。2014年，國家稅務總局提出到2020年基本實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的奮斗目標，并從當年年初開始在總局機關和稅務系統(tǒng)實施績效管理。近年來，北京地稅全面深入貫徹總局戰(zhàn)略部署，將績效管理作為實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的重要手段并積極實踐。

北京地稅推進績效管理的實踐

推進績效管理和實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化，北京地稅系統(tǒng)一方面進一步完善稅收現(xiàn)代化的組織機構設置，明確職責分工；另一方面，著力完善績效管理的辦法、制度和指標體系。

整合機構職責，重在健全績效管理組織。2014年1月，北京地稅發(fā)布《北京市地方稅務局關于深化稅收征管改革的意見》，整合市局各類領導小組職能，實現(xiàn)對深化征管改革工作的統(tǒng)一領導；同年2月，又發(fā)布《北京市地方稅務局關于加快推進首都地方稅收現(xiàn)代化建設的意見》，成立推進首都地方稅收現(xiàn)代化建設領導小組和專項工作組。北京市地稅局進而提出，提前兩年，即到2018年全面實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化。2014年以來，北京地稅始終把績效管理作為“一把手”工程來抓。經(jīng)過2015年績效管理3.0版的正式運行，再到今年績效管理的4.0版，北京地稅的績效管理工作已進入常態(tài)化、規(guī)范化運行狀態(tài)。

完善考評體系，形成績效管理鏈條。一方面，北京地稅的稅收現(xiàn)代化任務逐漸明晰。除了上述文件，2014年12月北京地稅還印發(fā)了《推進稅收現(xiàn)代化建設和征管改革三年行動計劃》，將稅收現(xiàn)代化和征管改革進行任務逐項分解。一是建立以納稅人需求為導向的納稅服務體系；二是建立以風險管理為導向的稅收征管體系；三是建立具備強大威懾力的稅務稽查體系；四是加快專業(yè)化、高素質的人才隊伍建設，建立廉潔、高效的組織體系；五是建立方便快捷的信息化支撐服務體系；六是推進依法行政，規(guī)范稅收執(zhí)法，為稅收現(xiàn)代化建設和征管改革奠定堅實基礎。同時，對以上每項內容細分為核心工作、重點工作和關聯(lián)工作。另一方面，逐步形成績效管理鏈條。今年，稅務總局在去年績效管理3.0版的基礎上，圍繞“三年創(chuàng)品牌”升級推行績效管理4.0版，實現(xiàn)了平滑平穩(wěn)升級。北京地稅緊跟總局節(jié)奏，結合前期任務，形成以三年行動計劃分解任務、總局績效指標和市政府考評任務為主體的目標集開展績效計劃的編制工作。在多方努力下，依照稅收現(xiàn)代化“六大體系”戰(zhàn)略目標的指引， 2016年北京地稅的績效指標和相關配套的制度辦法體系得以編制形成。

創(chuàng)新工作手段，保證績效管理落地。在績效管理鏈條形成后，北京地稅又推出多項重要措施，完善工作機制，力?？冃Ч芾盹@成效。第一，實行差異化考評。在北京地稅下轄的24個區(qū)（分）局中，8個分局的職能設置與其他16個區(qū)局不同。其中第一、第二、第三、第四稽查局作為直屬稽查局，只有稽查業(yè)務沒有稅源管理職能，其業(yè)務職能單一，因而將其缺失的稅源管理分值補充到稽查業(yè)務中去，補充后稽查業(yè)務所占分值達到了60%以上。這不僅保證了指標的完整性，更有效體現(xiàn)了其中心工作。第一、第二直屬分局，開發(fā)區(qū)分局，燕山分局在職能設置上也有各自特點，在同一個指標和加減分體系下與其他區(qū)（分）局進行橫向考評勢必造成不公平，因此將這8個分局與其他16個區(qū)局分設兩個序列進行考評，進一步提升了考評的公平性和科學性。第二，高度重視結果運用。結果運用是保證績效管理深入開展的靈魂，北京地稅局下發(fā)《北京市地方稅務局績效考評結果運用辦法（試行）》，對績效考評結果運用在干部任用、評先評優(yōu)和年度考核三個方面進行制度規(guī)范。對在績效考評中達到“優(yōu)秀”等次的單位和個人，優(yōu)先考慮評先評優(yōu)，并在干部任用上予以傾斜。第三，績效管理成效顯現(xiàn)。在總局2015年度全國地稅系統(tǒng)績效考評中，北京地稅局獲得了指標成績排名第一、總分排名第二的好成績。成績的背后是實實在在的工作成果：經(jīng)過兩年的績效管理實踐，全系統(tǒng)績效管理意識逐漸增強，稅收主業(yè)相關的重點工作得以有效落實，行政基礎工作得到迅速提升。

推進績效管理面臨的挑戰(zhàn)

推進績效管理的實踐，北京地稅局取得了成績，但也遇到了一些問題。

一是多重考評需要整合。依據(jù)實際情況，北京地稅在開展績效管理工作的同時，一方面要分解承接稅務總局的績效指標，按要求完成總局績效管理工作的安排部署，另一方面要應對地方政府的績效考評。作為考評者，北京市地稅局要負責對各區(qū)（分）局的績效考評工作；但作為被考評者，它又要同時承接總局和市政府的考評任務。所轄的區(qū)局，除了要承接總局、市局的考評任務外，還要應對區(qū)政府的考評，而區(qū)政府與市政府的考評模式有時不完全一致，多重考評的現(xiàn)象不同程度地存在。如何整合多重考評，怎樣理清各方關系、從技術上使它們有機統(tǒng)一、從考評結果上形成運用合力，是亟待解決的問題。

二是技術方法需要完善。經(jīng)過兩年的績效管理實踐，隨著縱深推入和實踐發(fā)展，績效管理的技術方法也面臨著稅收現(xiàn)代化發(fā)展的新需求，需要更新?lián)Q代。在績效指標編制、分解承接落實、考評標準設置、計分方法運用等環(huán)節(jié)的技術方法日臻完善的同時，我們還需要在一些方面的精細環(huán)節(jié)上持續(xù)改進，特別是稅收現(xiàn)代化各階段目標如何通過績效管理在北京地稅系統(tǒng)各個層面得到落實，還需要精細化推進。比如，機考指標如何實現(xiàn)前臺查詢與后臺取數(shù)的結合，如何與績效管理系統(tǒng)銜接，真正實現(xiàn)指標量化、考評客觀。再比如，對于機關考評，如何更加完善機關個性指標，既突出成效又突出質量；如何對諸如離退休干部處、后勤服務中心等特殊部門的考評。這些問題的存在雖然正常但不可忽視，需要妥善解決。

三是信息化程度需要提高。2016年，總局上線了2.0版績效管理信息系統(tǒng)，對1.0版績效系統(tǒng)功能進行了優(yōu)化調整，系統(tǒng)兼容性和可操作性大大增強，方便了績效管理。北京人力社保局已開始試點實施公務員日?？己塑浖?，計劃今年全面推行。它們與現(xiàn)行手工操作的個人績效管理系統(tǒng)如何整合、如何在信息化支持下統(tǒng)一安排，仍需要深入研究。此外，隨著金稅三期上線，上線后的問題尤其是下一步機考指標的實現(xiàn)等問題，都需要切實提高信息化水平。

推進績效管理、實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化的建議

績效管理，歸根結底是一種管理技術和方法，從績效理念、績效計劃、績效指標、績效實施、績效溝通、績效改進、結果運用等各個環(huán)節(jié)都滲透著管理技術與方法的應用。在當前績效管理推向縱深背景下，技術方法要聚焦績效指標和結果運用。

首先，分解目標任務，健全績效體系。分析和分解稅收現(xiàn)代化的任務要求是構建科學績效指標體系的基礎。目前，北京地稅已根據(jù)稅務總局績效管理4.0版指標和三年行動計劃中的任務要求，對目標任務的具體事項、主要問題、主要矛盾進行了深入研究，把需要考核的內容變?yōu)榫唧w的績效指標。其一，根據(jù)各部門具體情況，有針對性地進行設計。從部門職能到上級部門要求、從組織前期目標完成情況到組織現(xiàn)狀、從單位自身各項相關制度建設到服務對象要求，都要在目標設定過程中著重考慮。其二，采用自上至下和由下而上相結合的設定方式，通過全員參與，充分協(xié)商，最終確定。根據(jù)指標的不同性質和特點，要有針對性地進行綜合歸納，最后確定。這種方法極有助于設置系統(tǒng)考評指標，以達成共識。其三，利用客觀可考的信息實現(xiàn)指標客觀量化，盡可能采用計算機自動生成、從管理過程中采集、從第三方評價中采集的指標信息，最大程度規(guī)避人為因素，客觀真實地反映工作情況。

其次，重視多措并舉，開展結果運用。第一，結果運用要強調結果導向，依托績效管理確保稅收現(xiàn)代化任務落實。績效結果運用應體現(xiàn)獎優(yōu)罰劣的要求，提高績效管理和考評結果運用的合理性，將部門組織績效和個人績效掛鉤，形成“雙輪驅動”。第二，結果運用要強調多種運用，充分發(fā)揮績效考評對稅收現(xiàn)代化的激勵作用。將績效管理與干部隊伍建設相結合，與評先評優(yōu)、晉升提職等結合，與培訓、輪崗、交流等結合，將績效結果計入檔案，都是可供借鑒的舉措。同時，結合績效考評結果進行綜合管理改革，科學設置崗位、編制詳細的“三定”方案，再根據(jù)干部的需要進行輪崗、學習。第三，結果運用要強調持續(xù)改進，將工作過程分為日常改進和考核后的全面改進，結合監(jiān)控與預警，及時整改，確保落實。同時，對考評結果進行具體分析，找出效果優(yōu)秀或不良的原因所在，分析各種主客觀因素，反饋給考評對象，并以此作為進一步調整和運用的重要依據(jù)。

再次，加強績效培訓，鞏固管理基礎。一方面，通過理念培訓增強服務意識，把有關稅收績效管理的基本理論和方法作為重點內容對全員進行培訓，使其轉變理念，深刻理解稅收現(xiàn)代化和績效管理工作的本質和精髓。這項工作的核心是強化績效管理與稅收業(yè)務工作緊密融合、相互促進的思維方式。另一方面，通過技能培訓提高工作效率。通過技能培訓，讓稅務干部掌握績效管理的方法技術。從事績效專業(yè)管理人員，重點是培訓績效管理的一般原理和方法技巧，對各種績效管理方案的設計原則、管理重點等深入理解，對績效指標考核要點、分解方法等一般性原則深入掌握。從事稅收現(xiàn)代化業(yè)務工作的人員，重點是培訓如何將自身業(yè)務工作納入到績效管理中去，學習如何將業(yè)務工作的重點、難點、關鍵點利用績效指標、考核細則表述出來。

最后，培育績效文化，增添組織活力。按照稅務總局對績效管理工作的整體部署和安排，今年是“創(chuàng)品牌”年。品牌的背后離不開文化軟實力的支持。績效文化的建設將潛移默化地影響著績效管理的實踐。因而，今年創(chuàng)品牌的重要環(huán)節(jié)是培育濃厚的績效文化。判斷績效文化濃厚與否，標準是廣大干部發(fā)自內心地去做這件事情。這看似簡單，但實踐起來并不容易。文化的養(yǎng)成重在平時的點滴努力和積累。為此，建議有關部門采取諸如征文、演講、微電影等多種干部喜聞樂見的形式宣傳績效、傳播績效，挖掘契合自身實際的績效精神，厚植績效文化。