運(yùn)用法治思維提高首都城市治理能力

黃石松

2014年2月26日，習(xí)近平總書(shū)記考察北京工作并發(fā)表重要講話，明確了首都城市戰(zhàn)略定位和戰(zhàn)略目標(biāo)，開(kāi)啟了首都北京建設(shè)、管理和發(fā)展的新篇章。中央在批復(fù)京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要時(shí)明確指出，京津冀同屬京畿重地，京津冀協(xié)同發(fā)展要對(duì)我國(guó)未來(lái)區(qū)域和城市群發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的探索、發(fā)展模式的創(chuàng)新起到引領(lǐng)和示范作用。

2016年6月，中共北京市委召開(kāi)十一屆十次全會(huì)，專(zhuān)題研究首都城市工作。全會(huì)作出了關(guān)于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的意見(jiàn)，明確了在新的歷史階段，建設(shè)一個(gè)什么樣的首都，如何建設(shè)首都；建設(shè)一個(gè)什么樣的城市，如何規(guī)劃、建設(shè)和管理特大型城市等一系列重大問(wèn)題，圍繞著力提高首都城市建設(shè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，作出了一系列的制度安排。運(yùn)用法治思維和法治方式，規(guī)劃、建設(shè)、管理城市，發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的優(yōu)勢(shì)和作用，加快建設(shè)法治中國(guó)首善之區(qū)，成為今后一個(gè)時(shí)期全市工作的大局。

準(zhǔn)確理解法治思維的內(nèi)涵

黨的十八大提出：“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力?！睒?shù)立法治思維，運(yùn)用好法治方式，首先是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)能力問(wèn)題，既是世界觀的問(wèn)題，也是方法論的問(wèn)題。

回顧歷史，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式在不同時(shí)期也在不斷發(fā)生深刻的變化。在戰(zhàn)爭(zhēng)年代主要是革命思維和運(yùn)動(dòng)方式，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代主要是行政思維和管制方式。革命思維的特點(diǎn)是階級(jí)斗爭(zhēng)和敵我矛盾，行政思維的特點(diǎn)是管控思想，就是采取條塊結(jié)合、各管一攤的方法。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的不斷深化，管控思路越來(lái)越不能適應(yīng)社會(huì)多元化的需要，越來(lái)越無(wú)法調(diào)和多元化的利益訴求和矛盾，那種通過(guò)重大工程、重大項(xiàng)目來(lái)推動(dòng)工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，在強(qiáng)調(diào)管理和效率的同時(shí)，也易造成政策碎片化、見(jiàn)物不見(jiàn)人等問(wèn)題。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)進(jìn)入新的歷史時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的方式正在發(fā)生重要變化，運(yùn)用法治思維和法治方式治國(guó)理政成為必然的選擇。黨的十八屆四中全會(huì)作出了關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定，黨領(lǐng)導(dǎo)人民通過(guò)人民代表大會(huì)制度依法治國(guó)將成為新的歷史階段最顯著的特征。2014年9月5日，習(xí)近平總書(shū)記在慶祝人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話中指出：人民代表大會(huì)是好制度，是支撐我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的根本制度安排。

那么，什么是法治思維？有學(xué)者認(rèn)為，其內(nèi)涵要義包括：一是法律至上、保障人權(quán)，法律面前一律平等的價(jià)值取向；二是科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的實(shí)踐原則。也有學(xué)者提出，法治思維是以合法性為判斷起點(diǎn)而以公平正義為判斷重點(diǎn)的邏輯推理方式，其包含五方面內(nèi)容：一是合法性思維，即任何行政措施的采取、任何重大決策的作出都要合乎法律；二是程序思維，要求權(quán)力必須在既定程序及法定權(quán)限內(nèi)運(yùn)行；三是權(quán)利義務(wù)思維，即以權(quán)利義務(wù)作為設(shè)定人與人關(guān)系及人與公共權(quán)力關(guān)系的準(zhǔn)則；四是公平正義思維，即公權(quán)力要以追求、維護(hù)公平與正義為價(jià)值尺度；五是公開(kāi)透明思維，即讓一切權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

筆者認(rèn)為，如果把法治思維放在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的歷史進(jìn)程中來(lái)理解，放在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局中來(lái)思考，它首先是一種價(jià)值追求，是一種理想信念，是馬克思主義的世界觀在我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)新的歷史時(shí)期的具體體現(xiàn)，其價(jià)值內(nèi)涵至少應(yīng)該包括：民主、法治、改革三重要義。

第一，沒(méi)有民主意識(shí)就不可能有法治思維。在我國(guó)，堅(jiān)持民主意識(shí)就是要堅(jiān)持人民民主，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主；就是要按照黨的十八大要求，支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)制度行使國(guó)家權(quán)力；就是要堅(jiān)持黨的群眾路線要求，從群眾中來(lái)，到群眾中去，一切依靠人民，一切為了人民，保持黨性和人民性的統(tǒng)一。而這些民主意識(shí)和民主觀念，正是中國(guó)特色社會(huì)主義法治的基礎(chǔ)，也是形成現(xiàn)代法治思維的前提。

第二，沒(méi)有法治，民主就是無(wú)序的、不可控的，真正的人民民主就不可能得以實(shí)現(xiàn)。法治思維要求將人民民主在依法有序的軌道上運(yùn)行，將人民群眾個(gè)體的、分散的、無(wú)序的愿望和訴求通過(guò)民主集中制有序地表達(dá)，將黨的群眾路線制度化、法制化。正如鄧小平同志講的：要擴(kuò)大社會(huì)主義民主，就必須健全社會(huì)主義法制。

第三，在當(dāng)前形勢(shì)下，推進(jìn)社會(huì)主義民主法制建設(shè)要有改革的精神，要用壯士斷腕的勇氣，緊緊依靠人民推動(dòng)改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。黨的十八屆四中全會(huì)提出，任何改革都要于法有據(jù)，與改革同步，發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)、推動(dòng)、規(guī)范和保障作用。執(zhí)法、司法、守法也要適應(yīng)改革的需要，保持與改革協(xié)調(diào)同步推進(jìn)。

所以，民主意識(shí)、法治思維、改革精神三者是密切相連的。運(yùn)用法治思維本身就是價(jià)值、立場(chǎng)、觀點(diǎn)和方法上的自我革命，是一場(chǎng)深刻的體制機(jī)制的變革，運(yùn)用法治思維和法治方式的過(guò)程就是體制改革的過(guò)程。具體到首都城市規(guī)劃建設(shè)和管理工作中，運(yùn)用法治思維和法治方式提高城市治理能力，就必須著力做好以下幾個(gè)方面的工作：

一是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，明確首都城市建設(shè)、管理和發(fā)展的目標(biāo)任務(wù)；二是認(rèn)清權(quán)力的屬性，建立科學(xué)規(guī)范的國(guó)家權(quán)力運(yùn)行體系；三是發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的優(yōu)勢(shì)和作用，為首都規(guī)劃、建設(shè)、管理提供民主法制保障；四是推動(dòng)政府自身的改革，形成科學(xué)有效的城市治理體系，提高城市治理能力。

堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念

發(fā)展為了什么？為了人民。改革為了什么？黨的十八屆三中全會(huì)明確回答：改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。改革要以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。然而，如果不能樹(shù)立以人為本的理念，認(rèn)清權(quán)力是人民賦予的本質(zhì)屬性，認(rèn)清行權(quán)就是履責(zé)，我們就會(huì)不知不覺(jué)地迷失方向，走向本末倒置。

中共北京市委、北京市政府關(guān)于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的意見(jiàn)，貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話和考察北京工作時(shí)的重要講話精神，明確了在新的歷史階段，建設(shè)一個(gè)什么樣的首都，如何建設(shè)首都；建設(shè)一個(gè)什么樣的城市，如何建設(shè)和管理超大型城市等一系列重大問(wèn)題。北京市委書(shū)記郭金龍?zhí)貏e強(qiáng)調(diào)，必須認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，必須牢牢把握首都城市戰(zhàn)略定位，摒棄以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和規(guī)模統(tǒng)領(lǐng)首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的思路，將戰(zhàn)略的目標(biāo)和工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展、落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位、建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都上來(lái)。然而，落實(shí)到具體工作中，當(dāng)前在思想認(rèn)識(shí)上也出現(xiàn)了一些新的苗頭，如果不及時(shí)統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，就可能影響全局。

第一，關(guān)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。前些年，我們一直糾結(jié)在如何“保八”上?！笆濉焙笃冢覀冞m應(yīng)形勢(shì)變化將“十二五”GDP預(yù)期增長(zhǎng)指標(biāo)調(diào)到了7.5%，并將“十三五”時(shí)期的目標(biāo)確定在7%左右。近年來(lái)，在疏解非首都功能的進(jìn)程中，受?chē)?guó)際、國(guó)內(nèi)形勢(shì)的影響，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨極大的下行壓力。如何正確看待GDP增長(zhǎng)速度指標(biāo)，避免走向犧牲結(jié)構(gòu)調(diào)整和深化改革的機(jī)會(huì)，回到依靠固定資產(chǎn)投資和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的老路，是個(gè)考驗(yàn)。

第二，關(guān)于就業(yè)和人口控制指標(biāo)。關(guān)于就業(yè)，北京“十三五”規(guī)劃綱要定的指標(biāo)是登記失業(yè)率小于或等于3.5%。3.5%的指標(biāo)還是很有彈性的。比如美聯(lián)儲(chǔ)判斷調(diào)整貨幣金融政策的界線是失業(yè)率是不是高于6.5%，如果高于這個(gè)值就繼續(xù)維持寬松政策，以刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；如果低于這個(gè)值就要考慮收緊，以預(yù)防經(jīng)濟(jì)過(guò)熱和通貨膨脹。從實(shí)踐來(lái)看，北京市“十二五”期間實(shí)現(xiàn)了“完全充分就業(yè)”。甚至可以說(shuō)，如果在“十二五”期間容忍了更高的失業(yè)率，北京的人口增長(zhǎng)速度就不會(huì)這么快。因此，政府應(yīng)該提高對(duì)就業(yè)指標(biāo)的容忍度，疏解人口要和疏解功能相結(jié)合，不能是功能走了、人卻沒(méi)走。

第三，關(guān)于居民收入增長(zhǎng)指標(biāo)。北京的居民收入指標(biāo)有結(jié)構(gòu)性特征。這些年，金融、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等高端產(chǎn)業(yè)和高素質(zhì)人才收入增長(zhǎng)是比較快的，真正拖收入指標(biāo)增長(zhǎng)后腿的是中小企業(yè)、生活性服務(wù)業(yè)中的從業(yè)人員和外來(lái)流動(dòng)人口。提高收入增長(zhǎng)指標(biāo)要把著力點(diǎn)放在通過(guò)產(chǎn)業(yè)升級(jí)提高全民勞動(dòng)生產(chǎn)率上。而目前，城市居民收入增長(zhǎng)主要?dú)w功于房?jī)r(jià)上漲帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)性收入，農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)主要?dú)w功于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的收入上，這不可持續(xù)。

第四，關(guān)于財(cái)政收入增長(zhǎng)。事實(shí)上，GDP增長(zhǎng)與財(cái)政增收并不一定有必然的正相關(guān)關(guān)系。也就是說(shuō)，GDP增長(zhǎng)快，財(cái)政收入增長(zhǎng)并不必然快；反之，GDP出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，財(cái)政收入也未必必然下降。關(guān)鍵是看產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和稅源結(jié)構(gòu)，如果產(chǎn)業(yè)是以創(chuàng)新能力和勞動(dòng)生產(chǎn)率不斷提高為基礎(chǔ)的內(nèi)涵式和效益型經(jīng)濟(jì)，財(cái)政收入就能保持持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)；如果產(chǎn)業(yè)是靠擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模為主的外延式發(fā)展，財(cái)政收入就缺乏穩(wěn)定性和可持續(xù)性，看投資的臉色波動(dòng)。

財(cái)政管理的要義在于：一是財(cái)政的可持續(xù)，以保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)健康發(fā)展；二是通過(guò)財(cái)政稅收調(diào)整社會(huì)財(cái)富分配，增進(jìn)人民福祉和社會(huì)和諧。由此，在考慮宏觀政策的目標(biāo)時(shí)可把握三個(gè)主要原則：一是保持財(cái)政適度可持續(xù)增收；二是保持財(cái)政收支總體平衡，赤字和風(fēng)險(xiǎn)總體可控；三是保持財(cái)政增收速度與居民實(shí)際收入增長(zhǎng)相協(xié)調(diào)，即財(cái)政增收速度等于或略低于居民人均可支配收入增長(zhǎng)速度，以促進(jìn)財(cái)富在政府、企業(yè)、個(gè)人之間的合理分配。

這就要求我們始終堅(jiān)持人民立場(chǎng)，按照習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)的“保持戰(zhàn)略定力”，通過(guò)全面深化改革建立與首都城市戰(zhàn)略定位相適應(yīng)的發(fā)展目標(biāo)，通過(guò)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，重點(diǎn)解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，提高全要素生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)、優(yōu)質(zhì)、高效的發(fā)展。具體到一些指標(biāo)的安排上，筆者建議：一是放棄GDP增長(zhǎng)預(yù)期指標(biāo)約束。二是將財(cái)政增長(zhǎng)指標(biāo)放在首都體制上來(lái)考慮，建立可持續(xù)的財(cái)政支撐體系。這決不是北京“自己的事”，而是落實(shí)首都的性質(zhì)和功能的充分必要條件，是“首都的事”。三是強(qiáng)化對(duì)居民可支配收入增長(zhǎng)指標(biāo)的硬約束。統(tǒng)籌好GDP增長(zhǎng)、居民增收、財(cái)政增收、物價(jià)總水平四個(gè)因素的關(guān)系，著力調(diào)整結(jié)構(gòu)，深化供給側(cè)改革，激發(fā)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動(dòng)力，保證人民收入合理、持續(xù)的提高。人民群眾的收入和福利好了，就可以感受到改革、調(diào)整、疏解的好處而不只是代價(jià)，就會(huì)自覺(jué)地理解、順應(yīng)和支持政府的政策，而不是逆向操作。四是增加衡量“城市病”治理效果的硬約束指標(biāo)。治理“城市病”、改善生態(tài)環(huán)境、建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都要有量化的指標(biāo)要求。

建立科學(xué)規(guī)范的權(quán)力運(yùn)行體系

方向已定，目標(biāo)已明，關(guān)鍵在于落實(shí)。推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位，推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略，就必須首先認(rèn)清權(quán)力的屬性問(wèn)題，建立科學(xué)規(guī)范的國(guó)家權(quán)力運(yùn)行體系。唯如此，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，才能提高首都城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平。

2004年，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》確立了“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”的執(zhí)政思想。2010年，時(shí)任中共中央黨校校長(zhǎng)的習(xí)近平同志在出席中央黨校秋季學(xué)期開(kāi)學(xué)典禮時(shí)，進(jìn)一步提出了“權(quán)為民所賦、權(quán)為民所用”的重要思想。前一句話指明了權(quán)力的根本來(lái)源和基礎(chǔ)，后一句話指明了權(quán)力的根本性質(zhì)和歸宿。這是對(duì)公權(quán)力本質(zhì)上的正本清源，是馬克思主義權(quán)力觀同當(dāng)代中國(guó)實(shí)際和時(shí)代特征相結(jié)合的產(chǎn)物，是人民主權(quán)思想的中國(guó)表達(dá)，是對(duì)“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的繼承和豐富，具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性和重要的指導(dǎo)意義。

黨的十八大明確提出，支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力；強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力的制度安排下，建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。在十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記提出，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布實(shí)施30周年大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，我們要按照憲法確定的民主集中制的原則、國(guó)家政權(quán)體制和活動(dòng)準(zhǔn)則，實(shí)行人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既有合理分工又有相互協(xié)調(diào)，保證國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行責(zé)任，保證國(guó)家機(jī)關(guān)統(tǒng)一有效組織各項(xiàng)事業(yè)。

學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話精神，要求各級(jí)黨委都要完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，堅(jiān)持制度自信和制度自覺(jué)，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，自覺(jué)堅(jiān)持好、運(yùn)用好人民代表大會(huì)這一根本政治制度，運(yùn)用法治思維，全面深化改革，形成既合理分工又統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有序制約的權(quán)力運(yùn)行格局。具體到北京市，就是要在市委的領(lǐng)導(dǎo)下，“一府兩院”由人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)，接受人大監(jiān)督，各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)都按照憲法和法律的要求開(kāi)展活動(dòng)，形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行體系。這是建立首都城市治理體系、實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提。

人民代表大會(huì)制度是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的根本政治制度，是國(guó)家政權(quán)運(yùn)行中的民主集中制。那么，如何堅(jiān)持好、運(yùn)用好、發(fā)展好人民代表大會(huì)制度？最核心的是要搞清楚制度的本質(zhì)特征和內(nèi)在優(yōu)勢(shì)是什么？怎么把其內(nèi)在優(yōu)勢(shì)發(fā)揮出來(lái)？區(qū)別于西方“三權(quán)分立”，人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)特征是“三者有機(jī)統(tǒng)一”，即黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的民主集中制。這既是我們國(guó)家政治制度區(qū)別于其他任何一個(gè)國(guó)家政治制度的核心所在，也是最符合我國(guó)國(guó)情的優(yōu)勢(shì)所在。有人說(shuō)，“三者有機(jī)統(tǒng)一”統(tǒng)一到哪里？我認(rèn)為，一定要追問(wèn)統(tǒng)一到哪里，實(shí)質(zhì)上是權(quán)力思想，是行政思維，是條塊分割的工作方法。對(duì)于三者有機(jī)統(tǒng)一的實(shí)現(xiàn)方式，重要的是用法治思維來(lái)研究，而不是用行政思維來(lái)研究。法治思維要求黨的政策方針、人大制定的法律法規(guī)和政府行政決定的出臺(tái)，任何行政、司法、執(zhí)法行為都要把握以下原則：

一是在價(jià)值認(rèn)同上，要實(shí)現(xiàn)“共求說(shuō)得對(duì)”。通過(guò)暢通利益表達(dá)機(jī)制，搭建利益整合平臺(tái)，化解矛盾分歧，協(xié)調(diào)好長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益、全局利益和局部利益，國(guó)家、政府、法人和個(gè)人利益，形成全體利益相關(guān)體的最大公約數(shù)。

二是在體制機(jī)制上，要建立和完善公共治理的制度。其中包括利益表達(dá)機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、利益保障機(jī)制、信息公開(kāi)機(jī)制、考核問(wèn)責(zé)機(jī)制等，從程序和實(shí)體上規(guī)范國(guó)家權(quán)力與市場(chǎng)的關(guān)系，規(guī)范國(guó)家權(quán)力與社會(huì)的關(guān)系，平等保護(hù)公民、法人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)黨的決策機(jī)制、人大決定機(jī)制、政府行政以及兩院司法機(jī)制的有效銜接，依法規(guī)范高效運(yùn)行。

三是在方式方法上，要用統(tǒng)籌兼顧和公共治理的辦法，既強(qiáng)調(diào)不同參與主體責(zé)權(quán)利對(duì)等、清晰、制衡，又強(qiáng)調(diào)公平、協(xié)調(diào)、有序。比如在政府行政層面，要處理好部門(mén)之間合理分工與協(xié)調(diào)制約、垂直管理和分級(jí)設(shè)置、屬地管理的有機(jī)融合；在立法、執(zhí)法、司法、守法的全過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)協(xié)同、人民群眾廣泛參與，實(shí)現(xiàn)公共治理的善治。

發(fā)揮人民代表大會(huì)制度優(yōu)勢(shì)

黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，既是人民代表大會(huì)制度的本質(zhì)特征，也是這一制度區(qū)別于任何其他政治制度的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)。其優(yōu)越性體現(xiàn)在：黨的領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、依法有序。

一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證能夠集中力量來(lái)辦大事。二是實(shí)行民主集中制，保證依靠民主法制辦對(duì)事。人大是集體行使職權(quán)，個(gè)人無(wú)權(quán)；人大代表具有廣泛的代表性，是選舉產(chǎn)生的。因此，通過(guò)人大制度既可以將黨的意圖轉(zhuǎn)化成國(guó)家意志，也可以最大限度地匯集民意、集中民智，整合資源，凝聚社會(huì)共識(shí)，形成改革發(fā)展的合力。三是權(quán)力制約協(xié)調(diào)有序。按照憲法確定的民主集中制的原則、國(guó)家政權(quán)體制和活動(dòng)準(zhǔn)則，實(shí)行人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，實(shí)行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既有合理分工又有相互協(xié)調(diào)，保證國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序行使職權(quán)、履行責(zé)任，保證國(guó)家機(jī)關(guān)統(tǒng)一有效組織各方力量，發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)。

2014年9月，郭金龍同志在首都紀(jì)念人民代表大會(huì)成立60周年座談會(huì)上提出，人民代表大會(huì)制度是做好首都工作離不開(kāi)、少不了的好制度，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的可靠制度依托。我們必須全面落實(shí)中央指示要求，切實(shí)推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，更好地發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的優(yōu)勢(shì)，為首都改革發(fā)展穩(wěn)定提供更加堅(jiān)實(shí)和完善的制度保障。

一方面，在落實(shí)首都城市戰(zhàn)略定位方面充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的重要作用。要發(fā)揮好人民代表大會(huì)制度在組織和動(dòng)員群眾方面的特殊優(yōu)勢(shì)，通過(guò)人大的法定程序，把首都工作的目標(biāo)和任務(wù)轉(zhuǎn)化為全市人民的共同愿望和行動(dòng)，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，共同完成這一重大歷史任務(wù)。特別是面對(duì)調(diào)整疏解非首都功能、調(diào)控人口規(guī)模、治理“城市病”、構(gòu)建“高精尖”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展等關(guān)系首都可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，必須通過(guò)人大卓有成效的工作，凝聚全市各方面的智慧和力量，尋求解決問(wèn)題的有效措施和治本之策，群策群力、攻堅(jiān)克難，推動(dòng)工作不斷取得新進(jìn)展。同時(shí)，發(fā)揮好人大的監(jiān)督作用，落實(shí)好市委的決策部署，督促各級(jí)和各部門(mén)敢于擔(dān)當(dāng)、積極作為，確保各項(xiàng)工作落到實(shí)處、取得實(shí)效。

另一方面，在推進(jìn)首都城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的重要作用。全市各級(jí)黨委、政府都要按照中央要求，提高運(yùn)用法治思維和法治方式治理城市的能力，善于用法治精神引領(lǐng)城市治理、用法治思維謀劃城市治理、用法治方式破解城市治理難題，推進(jìn)城市治理走上法治化軌道。并且，及時(shí)把推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、保護(hù)和傳承歷史文化、加強(qiáng)城市管理、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境等方面的要求轉(zhuǎn)化為相關(guān)的法規(guī)和制度，為提高城市治理水平提供制度支撐和法制保障。最大限度調(diào)動(dòng)廣大人民群眾參與城市治理的熱情和積極性，努力推動(dòng)首都城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

推動(dòng)政府自身的改革

城市是一個(gè)復(fù)雜的多面發(fā)展的結(jié)合體，不單單是個(gè)經(jīng)濟(jì)體，需要多個(gè)領(lǐng)域復(fù)雜的互動(dòng)，要留下自主創(chuàng)新的空間。中共北京市委十一屆十次全會(huì)從建立科學(xué)高效的規(guī)劃管控體系、構(gòu)建國(guó)際一流水平的城鄉(xiāng)建設(shè)格局、建立精細(xì)智能的城市管理體制等方面提出了一系列的制度安排，推出了“多規(guī)合一”、規(guī)劃和國(guó)土資源管理合一、組建新的首都城市環(huán)境建設(shè)管理委員會(huì)、完善城市綜合執(zhí)法體系等一系列改革舉措。

筆者認(rèn)為，在貫徹落實(shí)市委決策的過(guò)程中，在建立適合首都特點(diǎn)的城市治理體系的進(jìn)程中，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變最根本的在于資源配置去行政化，真正減政放權(quán)，把市場(chǎng)的交給市場(chǎng)、社會(huì)的交給社會(huì)。切實(shí)轉(zhuǎn)變權(quán)力觀念，充分認(rèn)識(shí)公權(quán)力的本質(zhì)屬性是人民賦予、是責(zé)任，行權(quán)就是履責(zé)，自覺(jué)規(guī)范公權(quán)力的行使，自覺(jué)推進(jìn)公開(kāi)透明，讓人民監(jiān)督我們的政府。將政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)變到創(chuàng)造良好環(huán)境、維護(hù)市場(chǎng)公平秩序、提供良好公共產(chǎn)品和服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來(lái)。于此，筆者建議，可否在方式上實(shí)行某種分離，即在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，行政資源（公共資源）向市級(jí)部門(mén)集中，以方便市級(jí)統(tǒng)籌（包括改革發(fā)展、規(guī)劃、計(jì)劃、用地、科技創(chuàng)新等）；在社會(huì)管理領(lǐng)域，行政資源按等級(jí)改造，適當(dāng)下放管理權(quán)限（包括社會(huì)治安、公共服務(wù)、應(yīng)對(duì)人口老齡化等）。

一是在市區(qū)兩級(jí)合理分工，劃清管理權(quán)限，市級(jí)側(cè)重宏觀指導(dǎo)、政策制訂、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、公共福利制度和政策制訂。區(qū)級(jí)側(cè)重市場(chǎng)監(jiān)管、行政執(zhí)法、公共產(chǎn)品和服務(wù)提供、社會(huì)綜合治理等。

二是在機(jī)構(gòu)上不搞市區(qū)對(duì)應(yīng)，區(qū)級(jí)政府機(jī)構(gòu)中可大幅減少經(jīng)濟(jì)管理功能的部門(mén)和行政審批許可部門(mén)，將編制和人員充實(shí)到公共產(chǎn)品和服務(wù)、行政執(zhí)法等部門(mén)，充實(shí)到街道辦事處和社區(qū)一線，推進(jìn)社會(huì)管理體制的改革，真正實(shí)現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公共治理”的格局。香港、新加坡等都有近800萬(wàn)人口，行政管理只有一個(gè)層級(jí)，其中有很好的成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。