“單獨二孩”政策的思考

黃磊+鐘揚

[摘 要]中央宣布實施“單獨二孩”政策到“全面二孩”政策的間隔時間不到兩年。本文從“單獨二孩”政策制訂出發(fā)，論證由于該政策失誤致使政府轉(zhuǎn)向“全面二孩”政策，這就意味著，從執(zhí)行時間上，“全面二孩”政策被大大推遲了。

[關(guān)鍵詞]“單獨二孩”政策；“全面二孩”政策

2013年11月15日，中央宣布實施“單獨二孩”政策，2015年10月29日中央又宣布實施”全面二孩“政策，兩項政策的出臺間隔不到兩年。讓人十分不解，為什么政策調(diào)整時間如此短？為什么不直接一次性放開“全面二孩”政策。這次生育政策的調(diào)整，是中國人口進入新的歷史時期背景下發(fā)生的，是中國整個生育政策調(diào)整鏈條上極為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，即“單獨二孩”政策起著承上啟下、轉(zhuǎn)化過度的使命。生育政策是一項涉及群眾切身利益的公共政策，有著深遠的影響。因此，至提出“單獨二孩”政策起，國內(nèi)學(xué)者就進行了專題性研究，大體是從以下四方面展開的，一是對“單獨二孩”放開后，可能帶來的出生增量及出生堆積情況的測算和分析；二是依據(jù)全國或地區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)做出的有關(guān)生育意愿與生育水平的討論；三是圍繞著“單獨二孩”或“全面二孩”進行的政策分析；四是對生育政策調(diào)整更廣泛的闡釋和展望。那么，本文就基于第三點，論證“單獨二孩”這一政策本身。

一、問題的提出

當(dāng)“全面二孩”政策出臺后記者提問衛(wèi)生計委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)：“實施全面二孩政策，短期內(nèi)會不會導(dǎo)致出生人口大幅度增長？”領(lǐng)導(dǎo)的回答是：“現(xiàn)階段，全國符合全面二孩政策條件的夫婦約有9000萬對。實施全面二孩政策，今后幾年的出生人口總量會有一定程度的增長，最高年份的出生人口預(yù)計超過2000萬人，這是政策調(diào)整的預(yù)期效應(yīng)?！?可是在“全面二孩”政策實施之前的2014年，全國出生人口為1687萬的基礎(chǔ)上，最高年份新增人口也只有三四百萬，完全可以得出“不會大幅度增長”的結(jié)論。那么為什么沒在2013年直接開始實施“全面二孩”政策，而是先放開“單獨二孩”政策呢？

有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的解釋是：“實施單獨二孩政策，邁開了調(diào)整完善生育政策的重要一步，釋放了部分生育勢能，有利于客觀把握群眾的生育意愿和生育行為，為全面二孩政策創(chuàng)造了條件，奠定了基礎(chǔ)。”這說明了，在2013年前，政府因為擔(dān)心“全面二孩”政策會導(dǎo)致出生人口大幅度反彈，而通過“單獨二孩”政策先釋放一部分勢能。但是，其真正釋放的能量有限，即政府對“全面二孩”政策預(yù)期出生人口規(guī)模判斷失誤，換句話說“單獨二孩”政策有多此一舉。

二、“單獨二孩”政策分析

1.政策目標

“單獨二孩”政策目標—釋放部分生育勢能。瞿振武教授等人受國家人口計生委的委托對國家能否在2012年出臺“全面二孩”政策進行論證，得出的結(jié)論是：如果2012年立即全面放開二孩政策，將會導(dǎo)致婦女累計生育能量的突然釋放，出生人口和婦女時期生育水平出現(xiàn)劇烈波動，年度出生人口峰值最高可達4995萬，婦女時期總和生育率峰值可達4.5萬左右，”此外他還估計出“目前符合二孩條件的目標育齡婦女為1.52億。若生育意愿率為70%，則生育人群為9700萬，若生育意愿率為60%，生育人群為8047萬?！?/p>

2.政策論證錯誤

作為決策者如果拿到上述論證結(jié)果，是不敢做出實施“全面二孩”政策這一決定的，因此從2011年后政府再也沒有考慮實施“全面二孩”政策，而為了穩(wěn)妥，轉(zhuǎn)向了考慮實施“單獨二孩”。但是，2015年3月以來，國家衛(wèi)計委組織調(diào)研團，就全面實施兩孩政策進行多方案測算研究和論證。先后召開了近百場研討會，聽取了人口、經(jīng)濟、社會、資源環(huán)境專家和相關(guān)部門的意見，到20多個省市開展調(diào)研。6政府制定了系列報告和全面兩孩政策意見，這一事實說明了政府以往對“全面二孩”政策作出了錯誤的判斷。也就是說，為國家制定“全面二孩”和“單獨二孩”政策所提供的證據(jù)和報告都存在著明顯的錯誤，而政府恰恰是基于這兩項研究出臺的生育政策而開展工作的。

3.政策失誤的原因

從2014年各地“單獨二孩”政策落地以后，絕大多數(shù)媒體和學(xué)者都認為該政策“遇冷”，這已成為既定事實，究其原因有：

（1）統(tǒng)計口徑不一。生育政策是建立在戶籍制度的基礎(chǔ)之上，而人口普查統(tǒng)計口徑是建立在常住人口上，這樣導(dǎo)致計算得到的常住人口城市化比率遠高于戶籍人口的城市化率。而農(nóng)村戶籍人口一直以來就有“一女戶生二孩”政策，加之，全國七個省份本來就有“單獨二孩”政策。因此上述人群不涉及在此政策內(nèi)。人口統(tǒng)計與生育政策所依據(jù)口徑不一，致使目標人群高估。

（2）預(yù)測方法失誤。在預(yù)測模型中是假設(shè)隨機婚配，但在實際情況中是有條件的門當(dāng)戶對式婚配。獨生子女條件相對較好，彼此間的婚配可能性更大?！半p獨”原本就符合生育政策第二個孩子的條件，而“雙獨二孩”的增加也相應(yīng)減少了“單獨二孩”夫婦出現(xiàn)的可能性。7因此預(yù)測模型所使用的理論假設(shè)是不客觀的。

（3）基數(shù)不準。由于缺乏基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，所以學(xué)者在對“單獨二孩”目標人群進行測算時。一般參照于國家統(tǒng)計局2005年全國人口變動抽樣調(diào)查所提供的30歲及以下分年齡與性別的獨生子女資料。這樣就存在以下問題，一是，2005年到現(xiàn)在的情況已經(jīng)發(fā)生來了很大的改變，從2005年推算至今所產(chǎn)生的“積累誤差”不可小視，結(jié)果是對“單獨二孩”目標人群的整體高估。全國各地實際調(diào)查摸底數(shù)普遍小于先前的預(yù)算數(shù)。例如，2013年末。南京市人口計生委對全部戶籍人口“單獨二孩”對象進行了普查，結(jié)果只有5萬對，這小于依據(jù) 2005年全國人口變動抽樣調(diào)查的預(yù)測數(shù)。全國1100萬“單獨二孩”目標人群存在質(zhì)疑；二是2005年這次調(diào)查本身就存在問題，表現(xiàn)在低年齡組人群存在一定程度的瞞報漏報，而瞞報漏報人群多是二孩及以上人群。以往多關(guān)注出生漏報對生育率的影響，很少考慮育齡婦女孩次結(jié)構(gòu)的影響，育齡婦女孩次結(jié)構(gòu)對“單獨二孩”目標人群的影響實際更大。出生漏報的結(jié)果就是對各年齡組獨生子女?dāng)?shù)量及所占比例的高估。

總之，“單獨二孩”政策的出臺是政策失誤的產(chǎn)物。根本無法達到降低生育勢能的目標，最終導(dǎo)致了“全面二孩”政策的“姍姍來遲”，然而中央即時的放開“全面二孩”政策，這既是對”單獨二孩”政策的糾正，從而讓更多的人能夠生育第二個小孩，又是對“單獨二孩”政策的一個否定。

參考文獻：

[1]劉爽、劉平 對“單獨二孩”政策的新認識與思考 [J] 人口研究2015年3月.

[2]喬曉春 實施“普遍二孩”政策生育水平會達多高？ [J] 人口與發(fā)展 2014年第6期.

作者簡介：黃磊（1992-），重慶人，碩士研究生，研究方向：公共政策。

鐘揚（1993-），云南昭通人，碩士研究生，研究方向：公共政策。