制定 《財政法》 的兩種現(xiàn)實路徑

郭綱

在我國全面深化改革的進程中，財稅改革的具體實施方案和各項政策措施持續(xù)高頻度出臺，從某種程度上說，財稅體制的改革起到了引領(lǐng)與推動的作用。

繼今年6月份實現(xiàn)全面“營改增”試點的財稅改革階段性目標(biāo)之后，國務(wù)院又于8月份下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》。該意見明確要求，到2020年，要基本完成主要領(lǐng)域改革，形成中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架，適時制定與修訂相關(guān)法律、行政法規(guī)，推動形成保障財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分科學(xué)合理的法律體系。

在我國，關(guān)于財稅方面的法律已有不少，如“預(yù)算法”“政府采購法”“稅收征管法”以及各稅種的單項稅法等，至于財稅方面的行政法規(guī)則更多。隨著本輪財稅體制改革的深化，尤其是適應(yīng)規(guī)范各級政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分的新要求，及時形成科學(xué)合理、健全完善的財稅法律體系已顯得刻不容緩。

在此形勢與背景下，研究、起草包括規(guī)范政府間財政關(guān)系在內(nèi)、具有規(guī)范各級政府財稅關(guān)系的綱領(lǐng)性的財政基本法——《財政法》，需要及時提上重要的議事日程。

就定位而言，需制定的《財政法》，應(yīng)該是規(guī)范我國政府間財政關(guān)系、規(guī)范我國各級政府財稅收支管理的基本法，應(yīng)該是我國其他各部財稅法律的母法。換句話說，其他各部財稅法律應(yīng)該從屬于《財政法》，接受《財政法》的約束與規(guī)范。

從內(nèi)涵來說，需制定的《財政法》，應(yīng)該涵蓋財稅關(guān)系的方方面面。它要對財稅關(guān)系的各個方面做出框架性的規(guī)范，并成為制定、修訂各部子法的基本依據(jù)和遵循。具體而言，需制定的《財政法》，要對政府間的事權(quán)與支出責(zé)任等財政關(guān)系，要對各級政府收入的來源與結(jié)構(gòu)、支出的責(zé)任與范圍、收支的平衡與管理等，要對各級政府稅收收入的征收與管理、非稅收入的征收與使用、債務(wù)收入的舉借與管控等，要對各級政府的年度財政預(yù)算、中期財政收支計劃、財政政策制定與調(diào)整等，進行相應(yīng)的明確，做出總體的規(guī)范。也就是說，從法律層級而言，現(xiàn)行的“預(yù)算法”“政府采購法”“稅收征管法”以及需要擬定的“政府間財政關(guān)系法”等，實質(zhì)上都應(yīng)該納入《財政法》的子法范疇。對于現(xiàn)行各稅種的單項法律，某種意義上說，屬于更低一個層級的財稅法律。

鑒于需制定《財政法》的基本定位與所涵蓋的豐富內(nèi)容，我國科學(xué)合理的財政法律體系的形成，有兩種現(xiàn)實的路徑可供選擇。

其一，立足現(xiàn)實基礎(chǔ)，及時擬定“政府間財政關(guān)系法”，相應(yīng)修訂現(xiàn)行的“預(yù)算法”“政府采購法”“稅收征管法”等，在完善子法的基礎(chǔ)上，適時制定和出臺母法《財政法》。

其二，在快速推進財稅體制改革的進程中，適時制定和出臺《財政法》，并根據(jù)這一財政母法的要求，擬定“政府間財政關(guān)系法”，修訂現(xiàn)行的“預(yù)算法”“政府采購法”“稅收征管法”等。

無論選擇哪種路徑，其中的核心是完全一致的，那就是都要從頂層深入研究、全面謀劃需出臺的《財政法》的框架體系，并圍繞財政基本法的總體架構(gòu)，來適時制定、修訂《財政法》的下位法，具體開展一系列財政法律體系的構(gòu)建與完善。舍此，別無他途。

（作者為經(jīng)濟學(xué)博士、資深市場觀察人士）