淺談軌道上蓋綜合開發(fā)模式
——結合廈門軌道1號線實踐經驗

卜昌芬

(廈門市城市規(guī)劃設計研究院　福建廈門　361012)

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淺談軌道上蓋綜合開發(fā)模式

——結合廈門軌道1號線實踐經驗

卜昌芬

(廈門市城市規(guī)劃設計研究院福建廈門361012)

隨著國內各大城市軌道交通建設的大力推進，上蓋綜合開發(fā)也成為業(yè)內人士老生常談的話題。廈門正在建設軌道1、2、3號線，結合軌道上蓋進行綜合開發(fā)為軌道建設籌集資金和運營補虧成為規(guī)劃工作者必須深刻思考的課題之一?；耍恼驴偨Y北京、深圳、香港等先進城市經驗，從土地取得(“一二級聯(lián)動開發(fā)”、作價出資)、開發(fā)方式、產權辦理(分層出讓)等方面總結提出目前國內上蓋綜合開發(fā)的新思路，并結合廈門軌道1號線具體實踐，簡要論述幾種常見的上蓋綜合開發(fā)模式，總結經驗，提出規(guī)劃建議。

軌道;上蓋綜合開發(fā);思路創(chuàng)新;開發(fā)模式

0　引言

我國各大型城市均在大力規(guī)劃或建設軌道交通，但絕大部分城市的軌道交通建設缺少資金，已開通的軌道線路也面臨著日益嚴重的虧損，作為已引起城市決策者、軌道集團和相關行業(yè)重視的上蓋開發(fā)模式，如何在吸取國內外先進城市經驗的基礎上真正為我國城市軌道建設所用，給城市軌道的健康持續(xù)發(fā)展助力，成為我們必須思考的問題。本文總結香港、深圳等先進城市的經驗，并結合廈門軌道1號線的實踐，提出若干思考，為廈門后續(xù)軌道建設和其它城市提供參考和借鑒。

1　上蓋綜合開發(fā)模式的思路創(chuàng)新

1.1“一二級聯(lián)動開發(fā)”

(1)“一二級聯(lián)動開發(fā)”模式的概念

北京地鐵上蓋物業(yè)項目用地的取得，采用了“一二級聯(lián)動開發(fā)”的模式，即京投公司負責地鐵沿線土地一級開發(fā)，并憑借其一級開發(fā)商的便利，通過招拍掛出讓取得地鐵沿線物業(yè)項目用地使用權，京 投公司這種拿地模式，即所謂“一二級聯(lián)動開發(fā)”模式。

(2)存在問題

“一二級聯(lián)動開發(fā)”模式在一定程度上保證地鐵公司順利獲得土地使用權，但拿地成本高、周期長，在招拍掛環(huán)節(jié)需為地鐵公司設定條件缺少相關政策法規(guī)依據(jù)，因此存在較多風險。另外，地鐵公司先期投入的一級開發(fā)成本需要向政府尋求補償，可能面臨無法主張補償或補償滯后的風險。

1.2探索以作價出資方式取得項目用地

在地鐵上蓋物業(yè)項目用地土地使用權的取得上，深圳進行了國有土地使用權作價出資(以下簡稱“作價出資”)方式的探索。具體做法是政府將地鐵上蓋物業(yè)項目用地使用權作價后作為出資注入深圳地鐵公司，從而實現(xiàn)地鐵公司取得上蓋用地使用權的目的[1]。

據(jù)了解，目前“作價出資”僅僅在深圳、貴陽兩市試行，國家層面尚未出臺相關規(guī)定。

1.3綜合運用多種開發(fā)方式進行項目開發(fā)

結合軌道的上蓋開發(fā)有其特殊性，為了取得較好的開發(fā)效益，需要進行開發(fā)方式的創(chuàng)新。

以北京和深圳地鐵為例，開發(fā)方式有地鐵公司單獨開發(fā)、法人型合作開發(fā)模式和非法人型合作開發(fā)模式等。開發(fā)的關鍵在于上蓋物業(yè)與地鐵的銜接和協(xié)調。

深圳地鐵上蓋物業(yè)的開發(fā)方式呈現(xiàn)出多元化的特點。深圳地鐵公司大部分選擇與品牌開發(fā)商合作開發(fā)的模式，至于具體合作方式則多種多樣，如成立項目公司、協(xié)議合作、委托開發(fā)等。只有體量較小的項目才選擇單獨開發(fā)。北京地鐵主要為聯(lián)合開發(fā)，由京投公司與品牌房地產開發(fā)商組成聯(lián)合體，京投公司主要負責土地的摘牌，品牌開發(fā)商則主導項目公司的經營管理，負責項目的操盤。

由于軌道上蓋的特殊性，開發(fā)商單獨開發(fā)的情況并不多見，主要存在地鐵建設運營與物業(yè)開發(fā)的協(xié)調問題。另外，若開發(fā)商單獨開發(fā)，則物業(yè)開發(fā)收益為開發(fā)商所有，無法實現(xiàn)反哺地鐵建設和運營的目的。

1.4分層出讓

(1)分層出讓的必要性

由于我國土地資源日益匱乏，城市建設向立體化發(fā)展成為必然趨勢，這就涉及立體空間權的問題，創(chuàng)新分層出讓方式為不同標高層的空間使用確立產權非常必要。

軌道建設大部分為地下線方式，地下與地上可能涉及不同開發(fā)主體，分層出讓、分層設立產權的思路給軌道工程相關用地開發(fā)增加了靈活性。地下空間為軌道工程建設用地，一般以劃撥方式出讓，地上若規(guī)劃為經營性用地，需掛牌出讓。另外，地塊綜合開發(fā)可能帶來地上建筑不同層使用功能和權屬不同，也需要分層出讓和設立產權。

我國相關法律也確立了分層出讓的依據(jù)。《物權法》第136條規(guī)定：“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權”。

(2)典型案例

深圳前海灣車輛段上蓋物業(yè)建設項目采用了分層辦理產權的供地方式。項目總用地面積為48.97hm2,其中車輛段上蓋面積35hm2。規(guī)劃總建筑面積為141.00萬m2,平均容積率為2.8。其中保障性住房占總建筑面積的43%,計60.2萬m2。

車輛段立面上劃分為4層：

①第一層，地下空間層，為地鐵運行線；

②第二層，地上0～9m，為車輛段用房；

③第三層，9～15m，為轉換層，

④第四層，15m以上，為經營性物業(yè)，必須有償使用。

針對不同層的空間性質，深圳市國土資源局采取了分層設權的供地方式：0m以下作為地鐵用地，無償供地；地上0～15m范圍，協(xié)議供地；地上15m以上范圍，掛牌出讓。

(3)存在問題：

1)地下開發(fā)缺少相關依據(jù)。目前規(guī)劃僅對地上建設的范圍及指標進行詳細的規(guī)劃，對于地下層面的規(guī)劃上處于探索階段。我國大部分城市在地下開發(fā)的深度、強度、范圍、用途等方面都缺少相關規(guī)劃研究。

2)分層土地價格評估。分層出讓存在各層產權人共享一片土地的問題，也存在享有權利和便利性的差異，需要對各層確定一個合理公正的價格。但目前地下使用權價格評估目前沒有規(guī)范性標準，參考案例也極少。

3)各空間層的協(xié)調問題。分層出讓涉及地上與地下、以及地上地下各層之間的相互影響和協(xié)調問題。地下空間的出入口、通風井、消防通道等需要占用地表一定空間；另外，各空間層在規(guī)劃、設計、施工等環(huán)節(jié)互相影響，在整體工程結構、相關配套等方面又需要相互合作[2]。

“一二級聯(lián)動開發(fā)”、”作價出資“取得土地、聯(lián)合開發(fā)、分層出讓的探索從上蓋土地的取得、開發(fā)方式和開發(fā)合法性層面提出了新思路，北京、深圳等城市也先行先試，總結出了可供其它城市借鑒的經驗，同時也對國家政策法規(guī)提出了改革創(chuàng)新的要求。廈門市1號線結合部分站點綜合開發(fā)進行了聯(lián)合開發(fā)和分層出讓的探索，如1號線杏錦路站與村發(fā)展用地的聯(lián)合開發(fā)主要由軌道集團主導；董任站和集美中心站分層出讓，目前僅辦理了地下空間產權，地上部分在建工程掛牌出讓。

2　典型的上蓋綜合開發(fā)模式

2.1結合拆遷安置的上蓋開發(fā)模式

由于我國軌道建設晚于城市建設，必然涉及拆遷，《國有土地上房屋征收與補償條例》從國家法律層面確定了因基礎設施建設、公益事業(yè)和舊城改造等公共利益征收土地的依據(jù)。結合軌道建設拆遷進行沿線舊城舊村改造，將片區(qū)進行整體規(guī)劃，不僅能帶來土地集約利用和城市面貌的改善，還能為軌道增加客流，實現(xiàn)雙贏。

縱觀我國各大城市舊城和舊村莊改造的情況，普遍存在推進難度大的問題。究其主要原因，包括以下幾個方面：補償標準市場化建設不規(guī)范，拆遷補償標準不統(tǒng)一、不規(guī)范；安置工作滯后，安置房的選址、設計和供給數(shù)量不足等問題；其它如宣傳工作不到位、行政執(zhí)法不當?shù)仍颉?/p>

廈門軌道1號線文灶站軌道線路穿越地塊進行了舊城改造。地塊位于廈門本島西南部城市中心區(qū)，北臨筼筜湖，距離換乘站文灶站150m，片區(qū)建設較為成熟，道路交通條件較好。用地面積8.17hm2，需要拆遷安置的內容包括拆遷現(xiàn)狀住宅建筑量約10萬m2(需在地塊內就地安置，安置建筑面積約12萬m2)、拆遷公交停保場(需要安置200輛公交車)、公交加油站一座(明確異地搬遷)，人民銀行辦公樓(明確異地搬遷)(圖1)。

規(guī)劃方案包括軌道安置房及社區(qū)配套用房、軌道線網(wǎng)指揮中心及軌道相關配套用房、公交停車綜合樓、幼兒園等工程(圖2)?？偨ㄖ娣e41.5萬m2，其中計容(地上)建筑面積：29.5萬m2，包括安置房16.3萬m2(1 669戶)， 軌道線網(wǎng)指揮中心7萬m2，軌道持有的辦公及商業(yè)1.6萬m2，12班幼兒園3 800m2，公交停保場2.5萬m2，其它社區(qū)配套1.72萬m2；地下建筑面積約12萬m2，包括軌道持有的商業(yè)2.5萬m2，地下停車7.8萬m2，其它配套用房和通道1.7萬m2。

經驗總結

1)平衡各方利益。地塊涉及居民、銀行、企業(yè)和公交公司各方利益，經過多方協(xié)調，均得到了妥善的解決。

2)制定合理的安置補償標準，加強宣傳。通過市政府、思明區(qū)、街道辦、社區(qū)、軌道集團多次研究、調研、宣傳和座談，制定出了本片區(qū)安置賠償標準，規(guī)劃的16.3萬平方米安置房除了滿足自身的安置需求外，也解決了1號線沿線其它區(qū)段部分安置需求。

3)規(guī)劃方案較好的解決了地塊與地鐵站的交通銜接。地塊地下一層通過地鐵連接通道與軌道交通1號線文灶站站廳層相通，加強了地塊與地鐵站的交通聯(lián)系。

結合廈門的實踐，提出結合拆遷安置的上蓋開發(fā)模式的相關建議：

1)完善相關立法和制度建設；加大政策和法制宣傳力度，制定合理的賠償標準和安置辦法。

2)涉及“城中村”拆遷，除了安置和賠償外，更需要解決好失地農民的就業(yè)安置問題、集體資產改制問題、涉及農村傳統(tǒng)風俗和文化的傳承等問題。

3)結合軌道上蓋開發(fā)建設安置房。安置房居住人口密度高，對公共交通的需求大，結合上蓋開發(fā)，尤其是臨近站點的上蓋開發(fā)建設就地安置房，能保留原住民的生活環(huán)境、鄰里關系，使得拆遷安置工作能順利進行，同時也為軌道交通增加客流。

4)進行開拓創(chuàng)新，探索聯(lián)合開發(fā)改造模式。

2.2結合保障房建設的上蓋開發(fā)模式

“社會保障性住房”指由政府提供，限定建設標準、供應對象和租售價格或租金標準，具有保障性質的政策性住房，包括廉租住房、保障性租賃房、經濟適用住房、保障性商品房等四部分住房。

軌道停車場、車輛段等占地較大，結合建設保障性住房，不僅節(jié)約用地，而且為軌道增加客流。軌道車場結合保障性住房建設在多個城市均有成功的案例。

深圳前海灣車輛段上蓋物業(yè)建設項目利用車輛段地上15m以上空間建設了1.1萬套保障性住房，同時規(guī)劃了相應的配套設施，并通過合理的布局實現(xiàn)了蓋上與蓋下功能互不干擾、交通流線明晰、消防安全等問題(圖3，圖4)[3]。

廈門軌道1號線巖內車輛段位于廈門北部山腳，毗鄰廈門北火車站，環(huán)境優(yōu)美，交通便利，上蓋保障房項目占地(車輛段上蓋)7.69hm2，規(guī)劃總建筑面20.4萬m2，規(guī)劃了2317套保障性住房，配套了商業(yè)、幼兒園、社區(qū)廣場、物業(yè)管理用房和車庫等設施。

方案結合了技術要求和對周邊環(huán)境的考慮，規(guī)劃了19棟10～13層和5棟29～31層的居住建筑，為政府解決了部分保障性住房的建設需求，取得了較高的社會效益和經濟效益(圖5)。

2.3結合城市綜合體建設的上蓋開發(fā)模式

(1)軌道綜合體產生機制

軌道綜合體主要來源于TOD開發(fā)理論。軌道建設帶來交通的改善，從而促進片區(qū)的發(fā)展、土地的升值。商業(yè)需要軌道帶來的大量人流且有較高的地價承受力而成為首要的業(yè)態(tài)；TOD強調居住與就業(yè)崗位的平衡，居住能為軌道帶來穩(wěn)定的客流，而辦公則要依靠公共交通解決工作出行；同時軌道站點因其零換乘的交通成為人們交往的公共空間，需要開放空間和公共設施的功能；因此，軌道站點周邊成為集居住、工作、購物、各類活動為一體的混合區(qū)，從而催生了上蓋綜合體。

軌道綜合體的特征：功能集成化(交通功能與城市功能合為一體)，空間人性化(以立體交通布局實現(xiàn)以人為本的環(huán)境目標)，運營市場化(物業(yè)開發(fā)與軌道樞紐的利益一體化)。

(2)案例借鑒-香港九龍站綜合體

香港九龍站位于西九龍?zhí)詈^(qū)，為東涌線與機場快線的地下?lián)Q乘站。開發(fā)地塊用地面積 13.54hm2，總建筑面積109萬m2，物業(yè)包括商業(yè)、酒店、寫字樓、住宅、幼兒園、公交換乘系統(tǒng)、城市公園等，物業(yè)構成為商業(yè)/商務/住宅=1/4/5(圖6，圖7)。1998年上蓋物業(yè)開幕后，人流開始上升，逐漸在節(jié)假日出現(xiàn)超負荷。

香港九龍站上蓋開發(fā)模式：香港政府以優(yōu)惠地價(假設沒有地鐵的地價)將沿線土地協(xié)議出讓給港鐵，軌道對土地帶來的增值作為港鐵合作分成的依據(jù)。港鐵出地、開發(fā)商出資進行合作開發(fā)。

經驗借鑒：前期策劃合理的物業(yè)構成及合理的物業(yè)開發(fā)次序，多樣的業(yè)態(tài)組合使之成為活力社區(qū);商

務區(qū)開發(fā)次序：住宅—商業(yè)—商務，住宅先行提升人氣、建立區(qū)域成熟度，商業(yè)集棸人流，然后商務辦公興起，商務區(qū)逐漸形成；品牌開發(fā)商進駐(地鐵公司與新鴻基地產、恒隆地產、永泰合作開發(fā))；多樣化的交通匯聚，便捷的換乘系統(tǒng)；良好的內外交通組織，內部交通流線清晰，便捷聯(lián)系，同時與周邊地塊通過天橋相連，創(chuàng)造便捷人性化的換乘系統(tǒng)；豐富的室內外空間體驗，創(chuàng)造可供多層次交往的公共開放空間。

(3)軌道上蓋城市綜合體規(guī)劃建設建議

一是統(tǒng)籌規(guī)劃，謹慎選址。應根據(jù)城市發(fā)展需求、市民生活需求合理確定規(guī)模、選址與布局。雖然城市綜合體與軌道結合建設帶來較高的經濟效益，但并不意味著每個站點都需要規(guī)劃綜合體，應根據(jù)城市的發(fā)展和總體布局統(tǒng)籌考慮。

二是確定合理的綜合體業(yè)態(tài)。鼓勵城市綜合體業(yè)態(tài)多樣性，但應根據(jù)不同區(qū)位特點合理確定各類業(yè)態(tài)配比。

三是注重開發(fā)方案的合理性。綜合體產生的大量交通出行可依托公共交通進行交通集散，城市綜合體為地鐵導入大量客流，促進商業(yè)經營，要達到這種雙贏的局面，應規(guī)劃合理的業(yè)態(tài)布局和高效便捷的內外部交通流線。

2.4結語

我國城市軌道建設正快速發(fā)展，軌道上蓋綜合開發(fā)較好地解決了地鐵與地塊的協(xié)調問題，同時可取得良好的經濟效益，為軌道建設和運營籌集資金。從大部分城市的實踐經驗來看，軌道上蓋開發(fā)仍處于探索之中，開發(fā)思路和模式需要不斷創(chuàng)新，相關的配套政策也需要不斷改進，呼吁政府、地鐵公司和社會各界拓展思路，利用軌道建設的契機，推動地鐵沿線特別是地鐵上蓋的綜合開發(fā)，優(yōu)化城市空間，改善城市交通。

[1]劉志偉.深圳地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)探索與實踐[J].房地產導刊，2014，(24)：479-480

[2]萬磊.物權法對節(jié)約集約利用土地的法理解析——以青島市嶗山區(qū)分層出讓建設用地使用權為例[J].山東國土資源，2008，(11)：73-74

[3]喻祥,宋聚生.地鐵車輛段上蓋綜合體設計探索[J].新建筑，2013，(3)：158-161

卜昌芬(1981.10-)，女，本科，中級工程師，主要從事軌道綜合開發(fā)的研究工作。

Discussiononthedevelopmentpatternofpropertyonthestations-IntegratingtheexperienceofthepracticingofXiamenrailLine1BUchangfen

BU Changfen

(Xiamenurbanplanning&designinstitute，Xiamen361012)

Withthevigorouslyconstructionofthedomesticurbanrailtransportation,thepropertydevelopmentonthestationhasbecameatruismstudy.TheseyearsduetotheconstructionofNo.1,2and3undergroundlineinXiamen,whichmakesitanessentialissuethaturbanplannersshouldhavetheabilitytoraisefundsandsupplementarylossforthedevelopmentofpropertyonstations.BasisonthesummarizingtheexperienceofadvancedcitiessuchasBeijing,Shenzhen,Hongkong,whichfromthelandowning，waysofdevelopment,propertyright.etc,puttingforwardthenewideasandwaysofthepropertydevelopmentonstationsfrominsideandabroad.Also,combiningwiththepracticesofNo.1undergroundofXiamen,thispapermakesabriefconsiderationsonmodesofdevelopment.Furthermorethispapergivesadvicefromsummarizingtheexperience,whichalsocanprovidesreferenceforthefollow-upconstructioninXiamenandothercities.

Rail;Propertydevelopmentonthestation;Innovativethinking;Developmentmode

卜昌芬(1981.10-)，女，中級工程師。

E-mail:65376748@qq.com

2016-03-04

U213.2

A

1004-6135(2016)03-0093-05