地方鐵路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督現(xiàn)狀與舉措探討

王若鵬，孫振鋒，王 正，豐 瑋，唐學(xué)農(nóng)

（1.江蘇省交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法監(jiān)督局，江蘇 南京 210004；2.華設(shè)設(shè)計(jì)集團(tuán)股份有限公司，江蘇 南京 210014）

0 引言

地方鐵路是指由地方人民政府管理的鐵路。伴隨著近些年鐵路投融資體制改革，由地方人民政府、企業(yè)投資建設(shè)的鐵路項(xiàng)目呈逐年增長態(tài)勢，鐵路建設(shè)的蓬勃興起對(duì)于促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善居民出行、緩解交通運(yùn)輸壓力以及完善全國鐵路網(wǎng)都發(fā)揮了積極作用。當(dāng)前，我國大部分省份已明確由交通運(yùn)輸行政主管部門負(fù)責(zé)地方鐵路工程的質(zhì)量監(jiān)督管理工作，但相關(guān)管理規(guī)定仍處于空白狀態(tài)，需要抓緊研究制定地方鐵路質(zhì)量監(jiān)督的制度規(guī)范，切實(shí)解決工程質(zhì)量監(jiān)督過程中存在的突出矛盾和迫切需求。

1 質(zhì)量監(jiān)督歷史變革

2002 年，《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（中華人民共和國國務(wù)院令第 279 號(hào)）規(guī)定：國務(wù)院鐵路部門負(fù)責(zé)對(duì)全國的鐵路專業(yè)建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理［1］。

2005 年，《鐵路建設(shè)工程質(zhì)量管理規(guī)定》（鐵道部令第 25 號(hào)）規(guī)定：鐵道部負(fù)責(zé)全國鐵路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理，并在其職權(quán)范圍內(nèi)委托質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體實(shí)施質(zhì)量監(jiān)督管理工作［2］。

2013 年，《國務(wù)院關(guān)于組建中國鐵路總公司有關(guān)問題的批復(fù)》（國函〔2013〕47 號(hào)）規(guī)定：交通運(yùn)輸部、國家鐵路局進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管［3］。

2014 年，《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2014 年本）的通知》（國發(fā)〔2014〕53 號(hào)）規(guī)定：鐵路工程質(zhì)量監(jiān)督管理權(quán)限分為三部分，國家鐵路局負(fù)責(zé)由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)、審批的鐵路項(xiàng)目；中國鐵路總公司負(fù)責(zé)國家鐵路網(wǎng)中的其余項(xiàng)目；省級(jí)政府負(fù)責(zé)地方鐵路項(xiàng)目［4］。

2015 年，《鐵路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令 2015 年第 2 號(hào)）規(guī)定：鐵路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督實(shí)行分級(jí)管理［5］。

2018 年，《國家鐵路局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方鐵路工程質(zhì)量安全監(jiān)督工作的通知》（國鐵工程監(jiān)〔2018〕22 號(hào)）規(guī)定：堅(jiān)持“誰審批誰監(jiān)管”，地方政府是地方鐵路建設(shè)項(xiàng)目的審批、核準(zhǔn)、備案的行政主體，工程質(zhì)量監(jiān)督按省界分管［6］。

隨著我國鐵路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督的不斷變革，以及質(zhì)量監(jiān)管權(quán)限下放至?。ㄊ校┘?jí)政府，地方鐵路監(jiān)督部門（一般為市級(jí)以上交通運(yùn)輸行政主管部門）面臨著新的挑戰(zhàn)和艱巨任務(wù)，鐵路建設(shè)工程質(zhì)量好與壞，如何切實(shí)履行監(jiān)督職責(zé)，需要盡快探索地方鐵路監(jiān)督新模式，建立起符合地方實(shí)際的鐵路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督制度體系。

2 質(zhì)量監(jiān)督現(xiàn)狀

自實(shí)施國家鐵路、地方鐵路分級(jí)管理以來，國家鐵路局以及原鐵道部，與地方鐵路的管理模式不一致，相關(guān)文件在質(zhì)量監(jiān)督主體、建設(shè)管理模式、監(jiān)督檢查形式、驗(yàn)收組織安排等方面并不完全符合省級(jí)管理實(shí)際，如何合法、合規(guī)開展好質(zhì)量監(jiān)督工作是當(dāng)前需要解決的首要問題。

2.1 部門職責(zé)界定不夠清晰

隨著交通運(yùn)輸行政主管部門的職能不斷拓展和深化，相應(yīng)法規(guī)制度體系尚未完善，地方鐵路管理缺乏明確的法律依據(jù)。長期以來，交通運(yùn)輸系統(tǒng)存在著條塊矛盾，交通運(yùn)輸行政主管部門內(nèi)部有關(guān)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉，且交通運(yùn)輸行政主管部門與相關(guān)管理部門也存在著職責(zé)邊界不清的問題，對(duì)依法履職產(chǎn)生一定影響。

2.2 質(zhì)量監(jiān)督觀念有待轉(zhuǎn)變

交通建設(shè)行業(yè)“重建輕管”的觀念還沒有根本轉(zhuǎn)變，工程建設(shè)作為硬指標(biāo)、硬任務(wù)，而行政監(jiān)督作為軟指標(biāo)、軟任務(wù)，對(duì)行政監(jiān)督工作重視不夠、認(rèn)識(shí)不到位，依法監(jiān)督的意識(shí)還需要進(jìn)一步增強(qiáng)。部分基層監(jiān)督人員的責(zé)任意識(shí)、程序意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)監(jiān)督的動(dòng)機(jī)和目的認(rèn)識(shí)存在偏差，趨利監(jiān)督、監(jiān)督不規(guī)范和不文明的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。

2.3 事中事后監(jiān)督存在薄弱環(huán)節(jié)

交通建設(shè)行業(yè)行政監(jiān)督普遍存在重事前審批、輕事中事后監(jiān)督的現(xiàn)象，監(jiān)督覆蓋面不全，監(jiān)督制度不完整，現(xiàn)有監(jiān)督要求履職不到位，監(jiān)督手段不足、監(jiān)督方式單一、監(jiān)督環(huán)節(jié)銜接不暢，部門、地區(qū)聯(lián)動(dòng)監(jiān)督不夠，部分領(lǐng)域還存在著監(jiān)督權(quán)責(zé)不對(duì)等的現(xiàn)象。

2.4 監(jiān)督保障措施不夠到位

交通建設(shè)行業(yè)行政監(jiān)督缺乏統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)性質(zhì)、監(jiān)督人員編制、監(jiān)督經(jīng)費(fèi)保障不明確、不統(tǒng)一，一線監(jiān)督人員年齡老化、專業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，行政監(jiān)督經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制亟待落實(shí)到位，監(jiān)督裝備建設(shè)總體而言較為滯后，突出表現(xiàn)在配備標(biāo)準(zhǔn)偏低、信息化水平不高、資源共享不足、更新不夠及時(shí)、監(jiān)督裝備配置不均衡、不足等。

3 質(zhì)量監(jiān)督舉措

國內(nèi)對(duì)鐵路工程質(zhì)量監(jiān)督的研究還不夠成熟，尚處于向先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)的階段，在質(zhì)量行為控制、政府監(jiān)督與市場監(jiān)督的有效融合上還需要進(jìn)一步深入研究。本文擬從頂層設(shè)計(jì)角度，厘清質(zhì)量監(jiān)督范圍和職責(zé)，重點(diǎn)探討監(jiān)督職能定位、監(jiān)督能力提升、監(jiān)督管理行為、監(jiān)督程序和標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量監(jiān)督信息化等方面舉措。

3.1 質(zhì)量監(jiān)督原則

地方鐵路監(jiān)督部門應(yīng)堅(jiān)持秉承四個(gè)基本原則，在各自職責(zé)范圍內(nèi)，依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)開展質(zhì)量監(jiān)督工作。

1）堅(jiān)持依法合規(guī)；

2）堅(jiān)持誰審批誰監(jiān)管；

3）堅(jiān)持監(jiān)督全覆蓋；

4）堅(jiān)持協(xié)同監(jiān)管。

3.2 質(zhì)量監(jiān)督能力提升

1）貫徹國家政策文件精神，推進(jìn)責(zé)任落實(shí)。貫徹《國家鐵路局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方鐵路工程質(zhì)量安全監(jiān)督工作的通知》（國鐵工程監(jiān)〔2018〕22 號(hào)）等文件精神，提高認(rèn)識(shí)、遵照?qǐng)?zhí)行，推進(jìn)質(zhì)量監(jiān)督責(zé)任落實(shí)。

2）借鑒其他省份有益做法，增強(qiáng)鐵路監(jiān)管能力。貫徹“放管服”改革和投融資體制改革精神，借鑒其他省份積累的有益做法，制定地方鐵路工程質(zhì)量監(jiān)督管理辦法、工作程序及標(biāo)準(zhǔn)、工作指南等一系列規(guī)范性文件，構(gòu)建完善的質(zhì)量監(jiān)督工作制度體系，增強(qiáng)鐵路監(jiān)管能力。

3.3 質(zhì)量監(jiān)督部門職責(zé)

依據(jù)《鐵路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令 2015 年第 2 號(hào)）分級(jí)管理做法，省、市主管部門可以按照屬地劃分、分級(jí)管理的原則確定監(jiān)督職責(zé)，省鐵路監(jiān)督部門可承擔(dān)城際鐵路的鐵路建設(shè)工程的質(zhì)量監(jiān)督管理；市鐵路監(jiān)督部門可承擔(dān)市域（郊）鐵路、鐵路專用線及省鐵路監(jiān)督部門監(jiān)督之外的其他鐵路建設(shè)工程的質(zhì)量監(jiān)督管理，并接受省鐵路監(jiān)督部門的監(jiān)督指導(dǎo)。

3.4 質(zhì)量監(jiān)督管理行為

3.4.1 實(shí)施要求

依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（中華人民共和國國務(wù)院令〔2019〕第 714 號(hào)）［7］，地方鐵路監(jiān)督部門可自行監(jiān)督或委托具有相關(guān)資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)完成檢查和檢測事項(xiàng)，并有權(quán)采取下列措施。

1）要求提供工程質(zhì)量文件及有關(guān)資料，被檢查單位不得拒絕或阻礙；

2）進(jìn)入施工現(xiàn)場，對(duì)工程質(zhì)量真實(shí)情況進(jìn)行檢查；

3）詢問有關(guān)單位和人員，要求其說明有關(guān)情況；

4）調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)技術(shù)文件、照片、錄像與電子文本等資料，必要時(shí)可以調(diào)閱復(fù)制工程檔案、合同、發(fā)票、賬簿和其他有關(guān)資料；

5）發(fā)現(xiàn)工程質(zhì)量問題時(shí)，責(zé)令改正。

3.4.2 監(jiān)督重點(diǎn)

依據(jù)《鐵路建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令 2015 年第 2 號(hào)），地方鐵路監(jiān)督部門應(yīng)重點(diǎn)抽查以下內(nèi)容。

1）工程質(zhì)量法律、法規(guī)及強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況；

2）質(zhì)量責(zé)任落實(shí)情況；

3）主要工程原材料、構(gòu)配件及設(shè)備的質(zhì)量情況和檢查記錄；

4）主體結(jié)構(gòu)工程實(shí)體質(zhì)量、施工工藝情況；

5）工地試驗(yàn)室運(yùn)行情況。

3.4.3 監(jiān)督手續(xù)

依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例（中華人民共和國國務(wù)院令〔2019〕第 714 號(hào)）》《國家鐵路局關(guān)于做好鐵路工程項(xiàng)目質(zhì)量行政監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見（國鐵工程監(jiān)〔2014〕61 號(hào)）》［8］，建設(shè)單位或其書面委托的代建單位，在辦理開工手續(xù)前持鐵路建設(shè)項(xiàng)目工程質(zhì)量監(jiān)督申報(bào)表及相關(guān)資料，至地方鐵路監(jiān)督部門辦理質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)。地方鐵路監(jiān)督部門對(duì)收到的質(zhì)量監(jiān)督申請(qǐng)資料進(jìn)行審查，不符合質(zhì)量監(jiān)督受理?xiàng)l件的不予受理；資料不全的按要求補(bǔ)充完善后辦理監(jiān)督手續(xù)；申請(qǐng)資料符合要求的，在規(guī)定工作日內(nèi)完成符合性審查。

3.4.4 檢查方式

依據(jù)《國家鐵路局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方鐵路工程質(zhì)量安全監(jiān)督工作的通知》（國鐵工程監(jiān)〔2018〕22 號(hào)），以抽查為主的方式開展監(jiān)督檢查，具體可采取綜合檢查、專項(xiàng)檢查與隨機(jī)檢查相結(jié)合的形式進(jìn)行。

1）結(jié)合質(zhì)量監(jiān)督計(jì)劃開展綜合檢查、專項(xiàng)檢查與隨機(jī)檢查；

2）結(jié)合國家鐵路局及地區(qū)鐵路監(jiān)督管理局、市級(jí)以上交通運(yùn)輸行政主管部門相關(guān)工作安排開展綜合檢查與專項(xiàng)檢查；

3）受理投訴舉報(bào)，開展質(zhì)量事故調(diào)查；

4）結(jié)合實(shí)際需要，組織或參與多部門聯(lián)合監(jiān)督檢查。

3.4.5 驗(yàn)收監(jiān)督

依據(jù)《鐵路建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收交接辦法》（鐵建設(shè)〔2008〕23 號(hào)）［9］《鐵路局關(guān)于印發(fā)〈鐵路工程建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收監(jiān)管指導(dǎo)意見〉的通知》（國鐵工程監(jiān)〔2020〕28 號(hào)）［10］，質(zhì)量監(jiān)督期限為：地方鐵路監(jiān)督部門自出具鐵路建設(shè)項(xiàng)目工程質(zhì)量監(jiān)督書之日起，至工程初步驗(yàn)收（或竣工驗(yàn)收）結(jié)束之日止，對(duì)建設(shè)工程的質(zhì)量依法實(shí)施監(jiān)督。

驗(yàn)收監(jiān)督以各階段驗(yàn)收程序監(jiān)督為重點(diǎn)，監(jiān)督檢查驗(yàn)收組織形式、驗(yàn)收內(nèi)容、驗(yàn)收結(jié)論等，并抽查驗(yàn)收資料和工程實(shí)體質(zhì)量。改建、小型建設(shè)和簡單建設(shè)項(xiàng)目可適當(dāng)簡化、合并驗(yàn)收階段。

3.4.6 質(zhì)量投訴舉報(bào)

依據(jù)《國家鐵路局關(guān)于印發(fā)〈鐵路工程建設(shè)投訴舉報(bào)處理辦法〉的通知》（國鐵工程監(jiān)〔2016〕7 號(hào)）［11］，對(duì)被投訴建設(shè)工程負(fù)有相應(yīng)質(zhì)量監(jiān)督職責(zé)的鐵路監(jiān)督部門受理質(zhì)量投訴舉報(bào)，收到質(zhì)量投訴舉報(bào)后，予以登記審核，可以按下列方式區(qū)別處理。

1）符合受理?xiàng)l件的，予以受理；

2）需要轉(zhuǎn)送的，予以轉(zhuǎn)送有關(guān)單位；

3）已受理的，予以調(diào)查處理。

質(zhì)量投訴舉報(bào)調(diào)查處理完成后，應(yīng)形成調(diào)查報(bào)告。

3.5 質(zhì)量監(jiān)督程序及標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前，尚無可供地方鐵路監(jiān)督部門參考使用的質(zhì)量監(jiān)督程序及標(biāo)準(zhǔn)文件，各省市在執(zhí)行過程中存在較大差異。綜合檢查、專項(xiàng)檢查可按照以下程序進(jìn)行。

1）檢查前，通知建設(shè)單位提供現(xiàn)場施工作業(yè)面清單；

2）成立監(jiān)督檢查工作組，編制檢查方案，下發(fā)檢查通知；

3）原材料及構(gòu)配件專項(xiàng)檢查前，向委托的第三方檢測機(jī)構(gòu)下發(fā)材料抽檢通知單；

4）開展現(xiàn)場檢查，將檢查意見進(jìn)行整理反饋；

5）檢查結(jié)束后，向建設(shè)單位下發(fā)檢查情況通報(bào)。

開展隨機(jī)檢查時(shí)，檢查組到達(dá)施工現(xiàn)場后告知建設(shè)單位檢查內(nèi)容、配合事項(xiàng)及其他工作要求，具體實(shí)施可參照綜合檢查、專項(xiàng)檢查的有關(guān)程序執(zhí)行。

在滿足項(xiàng)目監(jiān)督要求的前提下，地方鐵路監(jiān)督部門可以每年組織 1～2 次的綜合檢查與專項(xiàng)檢查；隨機(jī)檢查根據(jù)上級(jí)鐵路監(jiān)督部門的有關(guān)要求或結(jié)合項(xiàng)目具體情況確定。對(duì)投訴舉報(bào)較多或信用等級(jí)低，以及存有嚴(yán)重違法違規(guī)記錄的項(xiàng)目，應(yīng)增加監(jiān)督檢查頻次。

3.6 質(zhì)量監(jiān)督信息化

1）構(gòu)建質(zhì)量監(jiān)督信息化平臺(tái)。依托既有鐵路資源，立足于地方鐵路工程質(zhì)量監(jiān)督職責(zé)，搭建信息化平臺(tái)的門戶、計(jì)劃、檢查、檢測等模塊，建立架構(gòu)合理、技術(shù)先進(jìn)、功能完備的鐵路建設(shè)工程質(zhì)量智慧監(jiān)管信息化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”的監(jiān)督機(jī)制。

2）構(gòu)建工程質(zhì)量綜合評(píng)價(jià)體系。不同地區(qū)的工程建設(shè)質(zhì)量，取決于勘察設(shè)計(jì)水平、施工水平、監(jiān)理水平、質(zhì)量監(jiān)督水平以及后期運(yùn)營保障水平，因此需要探索構(gòu)建區(qū)域工程質(zhì)量監(jiān)督綜合評(píng)價(jià)體系，統(tǒng)一工程質(zhì)量指數(shù)的評(píng)價(jià)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。

3）構(gòu)建信用監(jiān)督新機(jī)制。建立以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)督機(jī)制，推進(jìn)信用分級(jí)分類監(jiān)督，根據(jù)等級(jí)高低采取差異化的具體監(jiān)督措施，助力質(zhì)量監(jiān)督由管行為向管信用轉(zhuǎn)變，結(jié)合信息化手段，構(gòu)建“智慧+信用”的監(jiān)督新模式。

4 結(jié)語

隨著地方鐵路建設(shè)工程大發(fā)展，地方鐵路監(jiān)督部門必須承擔(dān)起相應(yīng)的質(zhì)量監(jiān)督責(zé)任，必須要認(rèn)真貫徹落實(shí)國家要求，緊密結(jié)合新形勢、新特點(diǎn)、新要求，借鑒兄弟省份在地方鐵路工程質(zhì)量監(jiān)督方面的成功經(jīng)驗(yàn)，探索構(gòu)建責(zé)任清晰、依法高效、智慧聯(lián)動(dòng)的質(zhì)量監(jiān)督體系，從而保障地方鐵路建設(shè)健康、高質(zhì)量發(fā)展。