由房屋行政管理備案存在問(wèn)題引發(fā)的思考

張麗

摘 要：隨著我國(guó)行政審批制度改革的不斷深入，許多行政管理事項(xiàng)由審批制向備案制轉(zhuǎn)變，不少行政機(jī)關(guān)紛紛以行政備案來(lái)進(jìn)行行政管理，導(dǎo)致行政備案日益增多。而行政備案制度建設(shè)滯后，導(dǎo)致各種備案內(nèi)涵不統(tǒng)一，設(shè)定、程序不規(guī)范，甚至以備案之名行許可之實(shí)。規(guī)范行政備案已成為理論和實(shí)踐中迫切需要解決的重大課題。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)；物業(yè)管理；備案制度

1 房屋行政管理中的備案

（一）房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理中的備案

1.房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)備案?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第30條《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第8、9條規(guī)定，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)在取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照后一個(gè)月內(nèi)要到房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理部門(mén)備案。

2.房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目手冊(cè)備案?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第19條規(guī)定，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)要定期將房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目手冊(cè)送房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理部門(mén)備案。

3.房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓合同備案?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第21條規(guī)定，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的，轉(zhuǎn)讓雙方應(yīng)持轉(zhuǎn)讓合同到房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理部門(mén)備案。

（二）房地產(chǎn)市場(chǎng)管理中的備案

1.商品房預(yù)售合同備案?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第45條、《城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》第27條、《城市商品房預(yù)售管理辦法》第10條都規(guī)定商品房預(yù)售合同要進(jìn)行備案。

2.商品房現(xiàn)售備案?！渡唐贩夸N(xiāo)售管理辦法》第8條規(guī)定，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)在進(jìn)行商品現(xiàn)售前應(yīng)到房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)管理部門(mén)備案。

3.房屋租賃登記備案。《城市房地產(chǎn)管理法》第54條、《商品房屋租賃管理辦法》第14條至第20條對(duì)房屋租賃登記備案進(jìn)行了規(guī)定。

4.房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)備案?！斗康禺a(chǎn)經(jīng)紀(jì)管理辦法》第11條至第13條對(duì)房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)備案進(jìn)行了規(guī)定。

（三）物業(yè)管理中的備案

1.業(yè)主委員會(huì)備案?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》第16條規(guī)定，業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自選舉產(chǎn)生之日起30日內(nèi)，向房地產(chǎn)行政主管部門(mén)和街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案。

2.前期物業(yè)管理招標(biāo)備案、中標(biāo)備案。建設(shè)部《前期物業(yè)管理招標(biāo)投標(biāo)管理暫行辦法》（建住房〔2003〕130號(hào)）第11條規(guī)定了前期物業(yè)管理招標(biāo)備案，第37條規(guī)定了前期物業(yè)管理中標(biāo)備案。

2 行政備案存在的問(wèn)題

（一）備案設(shè)定依據(jù)形式多樣

由哪個(gè)部門(mén)設(shè)定備案以及以什么方式來(lái)設(shè)定備案，法律上沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，現(xiàn)行備案設(shè)定主體和設(shè)定依據(jù)呈現(xiàn)出多元化，法律、法規(guī)、規(guī)章乃至“紅頭文件”都可以設(shè)定備案。

（二）備案設(shè)定過(guò)多過(guò)濫

從前文列舉的情況就可以看出，房屋行政管理中的備案就多達(dá)14種。行政備案對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政效率，減少行政干預(yù)，無(wú)疑能起到積極的作用，但是，過(guò)多的行政備案，則增加了行政相對(duì)人的負(fù)擔(dān)，限制了他們的權(quán)利，干預(yù)了市場(chǎng)。

（三）備案的內(nèi)涵不一

嚴(yán)格來(lái)講，所有法律文件中的“行政備案”概念應(yīng)該是一致的，通過(guò)對(duì)房屋行政管理中的備案進(jìn)行梳理分析，可以將這些備案分為以下幾種類(lèi)型。

第一種是行政許可意義上的備案。這種備案的特征是行政相對(duì)人只有在主管機(jī)關(guān)完成備案之后才具備從事某項(xiàng)活動(dòng)的資格，這種行政備案實(shí)質(zhì)上是一種行政許可。

第二種是行政確認(rèn)意義上的備案。此種備案的特征是對(duì)行政相對(duì)人既有的法律地位、權(quán)利義務(wù)進(jìn)行確定或認(rèn)可，并不直接為當(dāng)事人設(shè)定權(quán)利義務(wù)，僅表明現(xiàn)有的法律或事實(shí)狀態(tài)，而不以法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或消滅為目的。

第三種是告知意義的備案。行政相對(duì)人按照有關(guān)規(guī)定，在從事特定活動(dòng)后，向行政機(jī)關(guān)提供信息或資料存檔以備查考。

第四種是監(jiān)督意義的備案。此種備案是行政相對(duì)人的法定義務(wù)，是為了加強(qiáng)對(duì)特定事項(xiàng)的管理，要求行政相對(duì)人向主管部門(mén)報(bào)送其從事某項(xiàng)活動(dòng)的有關(guān)材料，主管部門(mén)對(duì)其報(bào)送材料的完備性、有效性、真實(shí)性與合法性等進(jìn)行審查，對(duì)符合要求的，予以存檔備查，不符合要求的，要求申請(qǐng)人及時(shí)予以糾正，并可依法給予行政處罰或行政處分。這種備案的作用重在監(jiān)督行政行對(duì)人的行為，防止行政相對(duì)人的行為破壞市場(chǎng)秩序、損害公眾權(quán)益。

（四）備案的程序不規(guī)范

行政備案也是一種行政行為，行政行為的行使必須按照一定的程序進(jìn)行。由于制度創(chuàng)建上的先天缺陷，行政備案并未形成如行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制那樣完備統(tǒng)一的程序。有的文件對(duì)備案僅是一句話的規(guī)定，比如商品房預(yù)售合同備案、商品房現(xiàn)售備案、業(yè)主委員會(huì)備案等對(duì)申請(qǐng)期限、備案材料、審查方式、審查期限、處理結(jié)果等都沒(méi)有規(guī)定。

（五）備案的救濟(jì)制度不完善

沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利。公民合法權(quán)利的最大侵害來(lái)自于政府對(duì)權(quán)力的濫用，保護(hù)公民合法權(quán)利是法治最基本要求。行政備案是行政機(jī)關(guān)的行政行為，就業(yè)主委員會(huì)備案來(lái)說(shuō)，有的法院認(rèn)為房地產(chǎn)行政主管部門(mén)就業(yè)主委員會(huì)成立所作的備案不屬于行政訴訟受案范圍，有的則認(rèn)為屬于行政訴訟受案范圍。

3 行政備案制度的完善

行政備案制度在深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能、提高行政效率、減少行政干預(yù)、促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展等方面起到積極作用。但是由于法律法規(guī)對(duì)備案的規(guī)定較為原則化，其內(nèi)涵、程序等方面規(guī)定的比較模糊，導(dǎo)致實(shí)際工作人員無(wú)所適從。因此，我們應(yīng)該針對(duì)行政備案存在的問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，完善行政備案制度。

（一）明確行政備案的內(nèi)涵，對(duì)現(xiàn)有行政備案進(jìn)行清理

備案從其字面上來(lái)看，顧名思義就是報(bào)備在案，就是行政相對(duì)人將其需要進(jìn)行的行為活動(dòng)告知行政機(jī)關(guān)，為事后檢查監(jiān)督提供資料或某種依據(jù)。從行政體制改革的方向來(lái)看，從審批制轉(zhuǎn)向備案制后，并不是放任市場(chǎng)的自由發(fā)展，而是市場(chǎng)機(jī)制能解決的就由市場(chǎng)解決，政府就不要干預(yù)，當(dāng)市場(chǎng)失靈時(shí)，或市場(chǎng)解決不了的問(wèn)題，政府就要監(jiān)管。從這一層面講，監(jiān)督意義的備案是最符合行政體制改革目的的。因此，筆者建議：一是將行政備案的類(lèi)型固定化為監(jiān)督意義的備案，統(tǒng)一行政備案的內(nèi)涵；二是對(duì)其他類(lèi)型的備案進(jìn)行清理，統(tǒng)一名稱(chēng)，對(duì)其他幾種意義的備案不再以備案相稱(chēng)。對(duì)許可意義的備案進(jìn)行評(píng)估分析是否保留，予以保留的轉(zhuǎn)為行政許可，不予保留的堅(jiān)決取消；對(duì)行政確認(rèn)意義的備案改稱(chēng)為登記、鑒證等；對(duì)告知意義的備案可改為報(bào)送等。

（二）規(guī)范行政備案的程序

程序?qū)?quán)力的控制尤為重要。行政備案程序是規(guī)范行政備案行為，防止濫用權(quán)力、保證正確行使權(quán)力的重要環(huán)節(jié)。行政備案程序包括：申請(qǐng)、受理、審查及結(jié)果處理。筆者認(rèn)為，應(yīng)按兩個(gè)層次從這四個(gè)方面對(duì)行政備案程序加以規(guī)范。一是像《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》一樣制定《行政備案法》，從總體上規(guī)定行政備案啟動(dòng)方式、受理要求、審查方式、審查期限以及結(jié)果處理方式。二是在設(shè)定各項(xiàng)行政備案的法律文件中要詳細(xì)明確該項(xiàng)備案的啟動(dòng)主體、受理主體、提交的資料、審查方式、處理結(jié)果、法律責(zé)任等。

（三）完善行政備案的救濟(jì)

就目前來(lái)看，在法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)行政備案進(jìn)行統(tǒng)一表述和明確界定的情況下，對(duì)現(xiàn)有行政備案是否具有可訴性這一問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。對(duì)許可性行政備案、確認(rèn)性行政備案，當(dāng)事人不服可以提起復(fù)議或行政訴訟；對(duì)于告知性備案，它僅僅是收集信息的行為，不會(huì)對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生任何影響，因此不具有可訴性；對(duì)于監(jiān)督性行政備案應(yīng)區(qū)分兩種情形：當(dāng)相對(duì)人不進(jìn)行備案，行政機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行處罰時(shí)，相對(duì)人不服應(yīng)該以行政處罰為對(duì)象，而不應(yīng)該以行政備案為對(duì)象提起復(fù)議或行政訴訟。當(dāng)行政機(jī)關(guān)拒絕辦理備案，對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響時(shí)，則可以行政備案為對(duì)象提起復(fù)議或行政訴訟。