聯(lián)合國制裁制度改革的歷程和對中國的啟示

摘要：中國海外利益不斷拓展，保護(hù)這些利益時，聯(lián)合國制裁是一個選項(xiàng)。但國內(nèi)對制裁制度的改革歷程和內(nèi)涵還沒充分研究。聯(lián)合國的制度發(fā)展經(jīng)歷了制裁委員會、制裁委員會下屬專家組、監(jiān)測機(jī)制和監(jiān)察員辦公室?guī)讉€階段。揭示聯(lián)合國國制裁制度的改革歷程和內(nèi)涵，有利于中國深化對聯(lián)合國制裁制度的參與，有利于更好地借聯(lián)合國制裁制度捍衛(wèi)中國的國家利益。

關(guān)鍵詞：聯(lián)合國 制裁制度 監(jiān)測機(jī)制 專家組 中國外交

自聯(lián)合國安理會1966年首次制裁南羅德西亞以來，聯(lián)合國的制裁制度經(jīng)歷了50年的發(fā)展演變。關(guān)于聯(lián)合國制裁制度改革的歷程，國內(nèi)研究者雖然有相關(guān)探討，但缺乏系統(tǒng)性的成果。在聯(lián)合國制裁制度不同時期的表現(xiàn)形態(tài)、制度發(fā)展和改革的過程等方面，國內(nèi)外學(xué)界的研究不足。本文試圖就以上問題進(jìn)行探討并揭示出一般性規(guī)律，反思這些規(guī)律對中國外交的啟示。

聯(lián)合國制裁制度的改革圍繞著三個目標(biāo)：增強(qiáng)制裁制度的有效性；減少制裁的意外后果；校準(zhǔn)制裁目標(biāo)的精確性。在美歐學(xué)界和各主要國家的推動下，聯(lián)合國秘書長布特羅斯·加利在1992年關(guān)于聯(lián)合國改革的《和平綱領(lǐng)》中首次提及以上目標(biāo)。一直到2009年安理會通過的第1904號決議，聯(lián)合國制裁制度的改革初步告一段落，制裁制度初步具有相對完備的形態(tài)。制裁制度由制裁委員會、專家組、監(jiān)察員辦公室等機(jī)構(gòu)及其內(nèi)嵌的規(guī)則和機(jī)制集中體現(xiàn)。

制裁是《聯(lián)合國憲章》第七章“對于和平之威脅和平之破壞及侵略行為之應(yīng)付辦法”。在出現(xiàn)危及國際和平與安全的局勢時，安理會可采取的具體措施包括：全面經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易制裁、武器禁運(yùn)、禁止旅行及金融或外交限制等。

最初，聯(lián)合國的制裁制度主要由安理會下屬機(jī)構(gòu)—制裁委員會—來實(shí)施。在南羅德西亞（1968）、南非（1975）、利比亞和伊拉克（1989）的案例中，聯(lián)合國的制裁制度表現(xiàn)為這種初始形態(tài)。安理會照其暫行議事規(guī)則第28條，設(shè)立相關(guān)的委員會。委員會由安理會所有成員組成，負(fù)責(zé)向所有國家索取關(guān)于這些國家所采取行動的進(jìn)一步資料，以期有效執(zhí)行制裁；審批和監(jiān)測相關(guān)豁免事宜；審議各國提請其注意的關(guān)于違反制裁的情報，并針對此種情報建議適當(dāng)措施；定期向安全理事會提交報告。

然而，冷戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)合國制裁案例的急劇增多，比如，20世紀(jì)90年代，安理會就通過了對10多個國家的制裁決議。尤其，隨著經(jīng)濟(jì)全球化、社會信息化的發(fā)展，原來僅靠制裁委員會來實(shí)現(xiàn)制裁的制度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)國際社會的需求。制裁的有效性不斷受到質(zhì)疑、受制裁對象的確定性不斷受到質(zhì)問、制裁所產(chǎn)生的人道主義危害和第三方影響反復(fù)引發(fā)關(guān)注或異議。因而，聯(lián)合國制裁制度的改革成為了各主要國家的必然選擇。

一、聯(lián)合國制裁制度的改革歷程

聯(lián)合國制裁制度的改革歷程包括成立制裁委員會下屬的專家委員會、設(shè)立監(jiān)測機(jī)制、從全面制裁轉(zhuǎn)向目標(biāo)制裁（或聰明制裁）和監(jiān)察員辦公室。專家委員會設(shè)立于1999年5月4日，監(jiān)測機(jī)制設(shè)立于2000年4月18日，從全面制裁轉(zhuǎn)向目標(biāo)制裁的時間在2001年9月28日。

1.制裁委員會下屬專家組（專家小組）

在初始的制裁制度下，制裁委員會的監(jiān)測主要依靠成員國定期提供關(guān)于執(zhí)行相關(guān)措施的資料和委員會主席或副主席出訪一些國家。然而，在那些邊界漫長、地形崎嶇，而且缺乏必要的基礎(chǔ)設(shè)施的被制裁國及其鄰國而言，這種監(jiān)測模式無法產(chǎn)生實(shí)效。這突出體現(xiàn)在聯(lián)合國制裁爭取安哥拉徹底獨(dú)立全國聯(lián)盟（安盟）的例子里。

安盟的制裁開始于1993年9月15日。到1994年6月30日，涉嫌違反制裁兩個鄰國仍未提供所需資料。到1999年，還有人發(fā)表公開聲明，證實(shí)向安盟提供物質(zhì)支助。這種情況下，安理會制裁安盟的委員會（第864（1993）號決議所設(shè)委員會）建議安理會成立專家組。這是安理會關(guān)于制裁問題的第一個專家組。此后，除了在厄立特里亞和埃塞俄比亞（2000年）、盧旺達(dá)（1993-2009）、南蘇丹（2014-2015）、海地（1993-1995）、黎巴嫩（2014-2011）和也門（2014-2015）等少數(shù)案例外，其他的制裁委員也陸續(xù)設(shè)立了專家組。專家組是一種臨時性的機(jī)制。專家組成員由聯(lián)合國秘書長任命，其任期一般為六個月，在必要時會無限制順延。專家組的職能一般包括三個方面：收集資料和調(diào)查有關(guān)報告，或通過訪問有關(guān)國家，收集制裁所涉內(nèi)容相關(guān)的情報，尋找違反制裁的行為和情況；查明協(xié)助和煽動違反上述措施的各方；建議制止這種違規(guī)事件并改進(jìn)上述措施的執(zhí)行情況的措施。在每一個任期里，專家組須向安理會提出其最后報告和建議。

2.監(jiān)測機(jī)制

專家小組的人員一般都為成員國的外交官。他們能勝任收集資料、審查資料、發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為和提供報告和建議的工作。然而，要深入分析和舉證虛假資料、對違規(guī)產(chǎn)品的來源和種類進(jìn)行鑒別、甚至評估成員國的海關(guān)和邊防的反制裁能力，這些都不是一般了文職人員或政治家所能完成的任務(wù)。監(jiān)測機(jī)制則是為了彌補(bǔ)這一短板。

聯(lián)合國第一個制裁監(jiān)測機(jī)制設(shè)立于2000年4月18日。該機(jī)制在于加強(qiáng)對安盟的制裁。它某種程度上借鑒了服務(wù)于人道主義目的的“伊拉克石油換食品”計(jì)劃的監(jiān)測機(jī)制。制裁機(jī)制也具有臨時性質(zhì)，一般任期為六個月。其成員由專門的技術(shù)專家構(gòu)成。其主要職責(zé)是收集相關(guān)的資料，調(diào)查有關(guān)的線索并核實(shí)各方提供的資料；在決定誰違反了制裁并且應(yīng)當(dāng)如何處理方面，向安理會提供建議；考察成員國的海關(guān)和邊防，評估相關(guān)的制裁能力并提供建議。監(jiān)測機(jī)制此后經(jīng)歷了不斷的完善，到2001年制裁基地組織和塔利班時，監(jiān)測機(jī)制的權(quán)限進(jìn)一步擴(kuò)展到審查成員國國內(nèi)的立法完善程度，并提升成員國制裁和治理恐怖主義的能力。

聯(lián)合國安理會不會為每個制裁案例都會設(shè)置監(jiān)測機(jī)制。一般而言，多次設(shè)立專家組的制裁個案會有相伴的監(jiān)測機(jī)制。

由此，聯(lián)合國對制裁的執(zhí)行和有效性的評估建基于三方面的資料：專家小組的報告、成員國關(guān)于執(zhí)行情況的報告、獨(dú)立的監(jiān)測機(jī)制的報告。

3.目標(biāo)制裁和監(jiān)察員辦公室

在20世紀(jì)90年代的大部分時間里，聯(lián)合國的制裁主要是全面制裁。全面制裁針對對制裁目標(biāo)方的決策者和轄區(qū)內(nèi)的人民，最嚴(yán)重的情況下，會涉及到經(jīng)濟(jì)、外交和武器、航空、旅行等多個方面。全面制裁由于過于生硬和死板，產(chǎn)生了不少意外后果。這種意外后果體現(xiàn)于兩個方面，一方面是被制裁方國內(nèi)的人道主義災(zāi)難，另一方面是相鄰第三方的經(jīng)濟(jì)困境。這突出體現(xiàn)在對海地和伊拉克的制裁案例里。比如，在海地，掌權(quán)者通過走私或其他非法渠道獲得必須品，但廣大民眾卻深受制裁之苦。在這種情況下，更精確、靈活的制裁就成為國際社會的呼聲。目標(biāo)制裁就是在這種背景下產(chǎn)生，目標(biāo)制裁又被常被譯為“瞄準(zhǔn)制裁或聰明制裁”。這種制裁機(jī)制由綜合名單、凍結(jié)資產(chǎn)、旅游禁令和軍火禁運(yùn)等部分組成。

目標(biāo)制裁的核心是綜合名單又被稱為制裁黑名單。由于制裁對象主要是決策者或者個人，被誤列制裁名單的人容易受到非法侵害。個人也會因此向地方法院提出相關(guān)的訴訟。有不少制裁對象依聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》提出了訴訟。針對恐怖主義的聯(lián)合國安理會1267機(jī)制就是這方面的代表。截止2008年，針對“1267制裁機(jī)制”提起的訴訟達(dá)到了30起。

為解決以上制裁困境，安理會2009年1904號決議設(shè)立監(jiān)察員辦公室。監(jiān)察員的職權(quán)是根據(jù)所掌握全部資料作出的分析和監(jiān)察員的意見（observations）。2011年1989號決議規(guī)定了監(jiān)察員機(jī)制的運(yùn)作程序。被制裁方可以向監(jiān)察員提出解除制裁申請。在與申請人、有關(guān)國家和組織溝通后，監(jiān)察員會向“1267委員會”提出報告。如果監(jiān)察員建議解除制裁，那在60天內(nèi)，如果制裁委員會以協(xié)商一致的原則決定維持制裁，否則制裁會自動解除。在這60天內(nèi)制裁仍然有效。換句話說，在新機(jī)制下，只要制裁委員會中有一個代表國家支持解除制裁，那解除制裁的建議也會得以實(shí)施。

監(jiān)察員辦公室機(jī)制是聯(lián)合國制裁機(jī)制改革的最新成果。正如有專家指出的，該機(jī)制率先在“1267制裁機(jī)制”內(nèi)采用，成熟后再推廣至其他制裁機(jī)制。至此，聯(lián)合國制裁制度的發(fā)展已經(jīng)發(fā)展到相對成熟的形態(tài)。聯(lián)合國制裁制度的改革雖然不會停止，但此后的完善工作應(yīng)該超不出以上四個方面。

二、聯(lián)合國制裁改革對中國外交的啟示

聯(lián)合國制裁制度的改革發(fā)展歷程的考察對于中國外交極具意義。當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力急劇增長，海外利益飛速擴(kuò)大。為捍衛(wèi)這些利益，聯(lián)合國制裁也是一個選項(xiàng)。畢竟，制裁是介于談判和使用武力或武力威脅外的手段。具體來說，聯(lián)合國制裁制度改革的歷程能給我們以下四方面的啟示。

首先，聯(lián)合國制裁制度的改革是為了增強(qiáng)制裁有效性、減少制裁的意外后果；校準(zhǔn)制裁目標(biāo)的精確性。在中國未來參與聯(lián)合國制裁過程中，也要強(qiáng)化在這方面的意識。

其次，聯(lián)合國制裁改革的進(jìn)展與聯(lián)合國秘書長和秘書處的作用有密切聯(lián)系。盡管安理會未必會采納秘書長關(guān)于聯(lián)合國制裁改革的所有建議，但秘書長在改革的議程設(shè)定方面有極大影響力。在制裁海地、南斯拉夫以及伊拉克后，專家組和監(jiān)測機(jī)制的成立過程，秘書長發(fā)揮了極大的作用。秘書處還組織了數(shù)次相關(guān)的研討會。在聯(lián)合國未來的制裁活動中，中國應(yīng)加強(qiáng)與秘書長及秘書處的互動。

第三，聯(lián)合國制裁制度改革過程中非國家行為體的作用不能低估。在以上改革的歷程中，一些非國家行為體，如基金會、研究所等智庫發(fā)揮了重要的功能和影響力。比如，聯(lián)合國專家組設(shè)立的過程中，歐美國家的智庫提供了建議，如哥本哈根圓桌會議。在從全面制裁轉(zhuǎn)向目標(biāo)制裁的過程中，倫敦海外發(fā)展研究所、國際和平研究院、第四自由論壇、國際和平研究所都發(fā)揮了重要影響。中國應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化和探索中國智庫參與這類改革的路徑和模式。

第四，聯(lián)合國制裁改革的發(fā)展方向深受區(qū)域組織的影響。比如，在設(shè)立監(jiān)察機(jī)制的過程中，歐洲聯(lián)盟、歐安組織也提出了不少建議，與秘書處也建立了經(jīng)常性的互動。在未來的制裁活動中，中國應(yīng)當(dāng)推動上海合作組織、金磚國家開發(fā)銀行，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行與聯(lián)合國互動，讓它們能參與到聯(lián)合國制裁，在制裁制度的進(jìn)一步改革中發(fā)揮效用，在制裁中捍衛(wèi)中國的國家利益。

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