我國地方債潛在風險化解

國世平　張智川

[摘要]我國地方債目前處于可控范圍，但不能忽視的是地方債的潛在風險，以及地方債的質量。形成地方債的原因很復雜，主要有地方財權與事權不匹配、地方政府業(yè)績考核機制欠妥及地方財政體系的不完善等。應建立地方政府債務管理長效機制，包括完善的分稅制度、嚴格的政府債務約束機制、健全的政府債務風險預警機制、完善的債務管理機制等。

[關鍵詞]地方債 風險 對策

[作者簡介]國世平（1957-），湖南邵陽人，深圳大學經(jīng)濟學院當代金融研究所所長，教授，博士生導師。研究方向：國際金融、房地產(chǎn)投資、宏觀經(jīng)濟；張智川（1986-），湖南邵陽人，遼寧大學經(jīng)濟學院博士研究生。

中國地方債問題一直倍受矚目，盡管從各種數(shù)據(jù)來看，地方債并沒有達到國際警戒線。據(jù)2015年國家統(tǒng)計局的最新統(tǒng)計，中國納入預算管理的債務總額達到了26.66萬億元，占全國GDP的比重為39.4%，其中地方政府債務16萬億元，中央政府債務10.66萬億元。地方政府債務并沒有納入地方政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務，考慮進此類債務，并且根據(jù)平均代償率20%來估算，則2015年中國政府債務的負債率將上升2.1%達到41.5%左右，低于國際國家債務率60%的警戒線。而通過地方財政收人來估計地方政府負債率則為89%，與日本的高達200%的地方政府負債率和美國120%的地方政府負債率相比，我國的負債水平并不構成嚴重問題。但為什么會引起人們的擔憂？一是中國經(jīng)濟狀況趨于“L型”，短期內(nèi)尚存不少困難，勢必導致地方政府財政增收減少。二是地方政府出讓土地維持財政支出這一手段將難以為繼。三是地方債真實數(shù)量是多少？地方政府隱性債務究竟是多少？導致人們對中國地方債務的擔憂近期再度升溫。最讓人擔心的還是債務質量。化解地方債務問題，需要從源頭對債務現(xiàn)狀以及形成原因進行深入剖析，了解地方債務的特點從而給出相應的對策。

一、當前地方債務的總體判斷

我國地方債的總體判斷可以從兩個方面來看：一是從2015年底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，我國政府債務負債率在41.5%左右，這與國際公認的《馬斯特里赫特條約》所規(guī)定的歐盟國家債務率（政府債務總額占GDP）為60%的警戒線還有一定距離，還處于一個整體可控的形勢。講整體可控，還有一些論據(jù)支撐。一是我國經(jīng)濟發(fā)展還是處于良好狀態(tài)，為償還地方債提供了條件；二是地方政府大規(guī)?；A設施工程開始減少。

當然，也要看到，我國地方政府債務約占國民生產(chǎn)總值的23.7%。美國地方政府負債率設定在13%～16%區(qū)間，而加拿大的上限則在25%，從這一點上講，我國地方政府債務是偏高的，不能忽視。

二是中央加地方公債總額與政府財政收入相比還處在可控范圍。2015年政府財政收入為15.4萬億，而政府總債務則為26.6萬億，相當于2015年財政收入的1.7倍，這遠遠低于美國的6.5倍。財政部測算的2015年地方政府債務率為89.2%，而國際貨幣基金組織確定的債務率控制標準參考值為90%～120%之間。值得一提的是，我們不是完全比照美國的債務水平。美國有其特殊條件，但其債務水平還是有一定參考價值的。

通過上述兩項指標來分析，我國政府債務風險還在可控范圍內(nèi)，還債手段還算充裕，除了稅收等常規(guī)收入外，地方政府還有土地收入、國有企業(yè)股權以及開始盈利的基礎設施等等可以利用，短期內(nèi)出現(xiàn)大規(guī)模違約的可能性較小。

從各省市地方債情況來看。截至至今年5月下旬，全國多個省份陸續(xù)公布了2015年債務數(shù)據(jù)，將各省數(shù)據(jù)和2013年6月審計署公布的全國政府性審計結果公告數(shù)據(jù)來比對，分析各省在這兩年半內(nèi)債務問題的變動趨勢，可以發(fā)現(xiàn)，我國地方政府負有償還責任的債務，在這兩年半的時間中平均增幅為46%左右。各省政府負有償還債務金額數(shù)量有較大差異，其中有6個省份政府負有償還責任的債務數(shù)額超過8000億，分別為江蘇、山東、浙江、廣東、貴州、遼寧，其中江蘇負有償還責任的債務數(shù)額超過1萬億，居全國之首。有7個省（市、區(qū)）政府負有償還責任的債務增幅較快，兩年半的時間增幅在80%以上的包括寧夏、廣西、福建、山東、陜西、貴州、浙江。其中寧夏債務增幅高達126%，只有重慶和湖北負有償還責任的債務數(shù)量較2013年6月份有所下降。2008年金融危機之后寬松的財政政策對經(jīng)濟增長質量的影響并沒有能夠達到預期，部分地方政府經(jīng)濟增長緩慢，當經(jīng)濟由高速增長開始放緩時，這些省份經(jīng)濟增長遠遠低于全國平均水平，導致償債能力不足，出現(xiàn)了只能通過舉借新債償還舊債的情況，部分地區(qū)還出現(xiàn)了逾期債務。

從以上分析來看，我國地方債增幅各個省市區(qū)有很大差異，一般說來，經(jīng)濟發(fā)展比較好的省份，債務增長幅度都比較小。經(jīng)濟發(fā)展狀況差一點的省份，債務增長幅度比較大。

二、我國債務問題形成原因及特點

（一）形成原因

地方政府負債過高成因比較復雜，有著特定的歷史背景。2000年以后，我國進入了高速發(fā)展的階段，城市化建設所需的巨額資金，促進了市政債券市場的發(fā)展。形成我國政府負債過高的原因主要是：

1.地方財權與事權不匹配

1994年實行分稅制改革之后，所得稅收人上繳占60%，地方占乘4余的40%，而地方政府要承擔大部分城鎮(zhèn)化建設活動，使得地方政府事權較高而財權較低，事權和財權分配不對稱。特別是省級以下政府，支出職責越來越多。地方政府的財政收入不足以應付其所需完成的項目支出，使得地方政府通過大量的預算外資金、制度外資金以及各類借款籌資來彌補缺口，這就無形中加大了地方政府隱性債務風險。大部分地方無法在體制內(nèi)對收支缺口進行彌補，需求體制外的舉債便成了緩解地方政府收支矛盾的主要途徑。

2.政績考核機制欠妥

在地方官員的晉升與地方經(jīng)濟績效直接掛鉤這一體制下，部分領導干部熱衷于GDP的增長競賽，通過舉債推進資源密集型工程，而沒有相對應的問責處罰機制的制約，推動地方債務規(guī)模節(jié)節(jié)高升。endprint

3.地方財政制度不完善

不完善的地方財政制度主要表現(xiàn)在管理過于分散，存在管理盲區(qū)以及多頭管理。地方政府債務管理缺乏有效的監(jiān)督，這是一些地方政府債務問題嚴重的重要原因之一。預算軟約束管理導致地方政府并不需要承擔項目的風險，監(jiān)管部門事后問責難以確定債務問題是地方官員的盲目行為，還是政策性負擔而產(chǎn)生的。

（二）地方政府債務問題特點

與歐洲主權債務相區(qū)別，我國的地方債務主要是內(nèi)債。日本的內(nèi)債更多是依靠企業(yè)的儲蓄，而我國的內(nèi)債主要是銀行貸款和舉債。從2013年審計署發(fā)布的報告中可以看到，政府負有償還責任債務舉借主體分為融資平臺公司、政府部門和機構、經(jīng)費補助事業(yè)單位，分別舉借40755.54億元、30913.38億元、17761.87億元（詳見表1）。

融資平臺是政府融資的最主要手段。融資平臺約束不完善，導致借債主體混亂。融資平臺可以是任意名目的公司，其背后出資的也是大大小小不同的政府部門和機構，這就形成了地方政府債務主體的復雜化和難以識別。缺少法律約束的融資平臺占地方政府債務的份額最大，40%都是來源于各類融資機構。有經(jīng)費補助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位的債務額也不少，舉債主體的多元化直接導致了要精準計量地方政府債務總量就非常困難。根據(jù)財政部資料，2012年地方政府借助企業(yè)信用通過融資平臺公司發(fā)行企業(yè)債等融資年化利率達8%，通過“影子銀行”等融資成本更高，如信托融資的年化成本大多在10%以上（最高24.4%），政府回購融資年化綜合成本大多在20%以上。投資平臺成為地方政府主要貸款手段，更多源于2009年開始的4萬億經(jīng)濟刺激計劃，各地的融資平臺數(shù)目劇增，在客觀上導致地方政府債務急劇膨脹。而國內(nèi)大部分地方政府的融資平臺通過商業(yè)銀行貸款來獲取資金，存在期限較短，利率較高，形成較大還款負擔。雖然融資平臺正在成為過去式，但需要注意的是新模式“政府隱性債務”正在發(fā)生。

中國地方債務難以準確統(tǒng)計，其原因一是地方政府舉債具有隱蔽性，另外一個重要原因就是信息披露機制的不完善。地方債務存在著的隱形風險必須引起高度重視。隨著我國開始逐步步入老齡化社會，未富先老的問題十分明顯，這勢必導致更多的由養(yǎng)老金、社會保障金缺口所形成的債務問題越來越嚴峻。如養(yǎng)老保險收不抵支出現(xiàn)赤字，最后要由財政補助或者填補才能維持，這筆資金就形成了地方政府的債務。

三、國外債務問題化解手段

世界各國在發(fā)展經(jīng)濟的過程中，當財政收人不足時都會采取舉債手段。各舉債國家對地方政府的舉債行為進行了嚴格規(guī)范，債務規(guī)模控制、風險預警方以及債務化解，對我國地方政府舉債有一定借鑒和啟示意義。

1.美國債務化解手段

美國為了確保地方地方政府公共部門的效率，采取了預算硬約束的手段。在這種體制下，當?shù)胤秸畟鶆瘴C發(fā)生時，聯(lián)邦政府和下一級的州政府都不會給予援助，與此相應的是美國的破產(chǎn)保護機制，大大提升了政府對于貸款資金的使用效率和謹慎程度。因為破產(chǎn)機制的存在，美國的債務監(jiān)管一是事前監(jiān)管，通過立法規(guī)范來限制政府借貸活動，例如對財政赤字、償債比率、擔保上限設立警戒標準，以此來限制地方政府的盲目借款；二是通過預算來管理地方財政，通過中期財政預算來分析地方財政可持續(xù)的健康水平，對于地方債務結構實行監(jiān)管；三是要求預算過程公開透明，對財政賬目進行公開審計，定期發(fā)布財政債務信息。

2.日本化解債務危機手段

日本地方債券的發(fā)行采取的是協(xié)商制，即地方政府可以直接舉債，也可以選擇報請總務省。日本設立了優(yōu)惠政策激勵地方政府。包括在政府支付轉移撥款中考慮到債務因素，而酌情給予優(yōu)惠。由于日本地方政府更加依賴于中央政府的支付轉移和財政撥款，中央政府可更有效地掌握地方政府舉債情況。同時，日本嚴格控制地方政府貸款比例和結構，要求民間資金占債務來源的60%以上，這就大大減輕了銀行的負擔。在債務償還問題上，由于經(jīng)濟增速一直處于低位，日本的還債壓力上升，更多的是依靠債券期限的延長來解決債務問題，即通過長期債券來置換短期到期債券。日本地方政府債券還大量出售給外資金融機構來緩解資金的緊張。

四、化解地方債務風險的建議

地方債務額度化解手段很多，但是真正要解決地方債務的問題以及所牽連的問題，必須從根源人手，提高經(jīng)濟增長質量是重中之重。美國2008年金融危機以后，一直在做的事情就是減少美國國民的債務，同時淘汰過剩產(chǎn)能和消耗過剩產(chǎn)品?，F(xiàn)在美國國民的債務狀況已經(jīng)是近30年的最好狀態(tài)，美國的過剩房屋已經(jīng)消化得差不多了，整體經(jīng)濟發(fā)展呈健康態(tài)勢，值得中國借鑒。同時，日本政府藏富于民的方式也值得我們學習。日本政府一直大力扶持中小企業(yè)。在日本，中小企業(yè)共計約470萬家，占企業(yè)總數(shù)的99.7%，提供了79.2%的就業(yè)機會。為了促進民間資本參與地方長期戰(zhàn)略型投資項目以及引導資助中小企業(yè)開展新業(yè)務，日本設立了半官半民的商工組合中央金庫，通過PPP（Public-Private Partnership）機制，聯(lián)合政府資金和民間資金，為政府戰(zhàn)略項目提供資金來源，并且由于其自身的組成特點含有中小企業(yè)團體，使得政府的項目投資資金流入改善中小企業(yè)經(jīng)營環(huán)境的項目。日本民營資本大量參與地方建設以及提升地方產(chǎn)業(yè)的機制，形成了良性循環(huán)，即使政府債務率在高達200%的情況下，其債務風險還依舊在可控范圍內(nèi)。

中國化解地方債務、銀行系統(tǒng)風險、房地產(chǎn)泡沫以及經(jīng)濟增長質量等一系列問題，核心在于如何使地方政府、銀行系統(tǒng)以及國民經(jīng)濟從房地產(chǎn)綁架中解脫。

第一，需要遏制房地產(chǎn)價格的過快上漲，維持房價的穩(wěn)步上漲，既能夠控制各個系統(tǒng)的風險水平，避免風險一次性釋放引發(fā)金融危機，同時能夠騰出資金進入實體經(jīng)濟，遏制房地產(chǎn)造成的過度投機。對地方政府而言，一定要減少對土地財政的依賴，一旦土地賣不出去，賣地價格下降，地方債務又會增加。

同時，還需要限制銀行給房地產(chǎn)的貸款額度，銀行對貸款項目實施監(jiān)管，控制流人房地產(chǎn)的資金總量，同時對其他貸款的資金使用進行管控，使更多的資金流入實體經(jīng)濟，讓地方政府稅收主要來自于實體經(jīng)濟。endprint

第二，盤活國有資產(chǎn)，加大國企改革力度，控制國有企業(yè)獲取土地資產(chǎn)的貸款額度，對于有潛在價值、出現(xiàn)暫時困難的可以采用債轉股方式注資。對于長期經(jīng)營效率低下的僵尸企業(yè)，應加快破產(chǎn)重組。地方政府要減少對國企資金的注入，地方政府的資金不能用于扶持企業(yè)，減少地方政府的開支。

地方政府同時要大力扶持實體企業(yè)，增加貸款額度，優(yōu)化信貸結構。制造業(yè)當前的困難，對于銀行業(yè)金融機構而言，也是一次優(yōu)化信貸結構的機遇。各行業(yè)基本已經(jīng)完成了一次“洗牌”，能夠堅持經(jīng)營的，已經(jīng)是資質相對較好的企業(yè)。因為經(jīng)濟形勢不容樂觀，銀行業(yè)金融機構更需要弱化“順周期”行為。地方政府可以給優(yōu)質國企做一部分擔保。

第三，隨著融資平臺剝離融資功能，逐漸退出歷史的舞臺，需要有新的舉債方式來替代融資平臺。根據(jù)國務院43號文，發(fā)行政府債是地方政府舉債的唯一來源。通過發(fā)行地方政府債可以填補一定的資金缺口。2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發(fā)自還。地方政府能夠自行發(fā)債，使地方政府的舉債行為市場化，讓市場行為約束地方政府舉債額度，通過充分的信息披露，將隱性政府債務轉變?yōu)轱@性政府債務。這樣既可以促進各級地方政府按自己的實際能力進行舉債，提高地方政府債務的透明度，還方便中央政府對地方政府債務進行管理，采取市場監(jiān)督與政府監(jiān)管相結合的方式，達到控制地方政府債務風險的目的。

此舉還能給政府提供長期穩(wěn)定的資金來源。以前的融資平臺問題導致地方政府一直通過短債來維持長期投資行為，導致了大量的資金錯配，資金使用成本過高。硬化地方預算約束，發(fā)展市政債市場和一系列配套改革，地方政府的預算約束將逐漸“硬性化”。通過這種“開正門堵偏門”的方式，逐步改善地方政府債務亂象。

第四，加強債務置換。通過低利率、長期限的政府債券替換原來的高利率、短期限的銀行信貸和理財信托等，可以在很大程度上減輕地方政府的償債壓力，化解短期的流動性風險。地方債務置換，能夠較好地緩解通過融資平臺貸款造成的還款期限和項目現(xiàn)金流嚴重錯配的現(xiàn)象，同時，通過債務置換，地方政府的貸款資產(chǎn)可以轉換為可在二級市場上流通的債券。隨著地方債券市場的完善，未來銀行可以通過出售債券獲得資金，把長期資產(chǎn)轉化為短期流動資金，有效緩解流動性不足問題。但是由于相較于融資平臺借貸收益，經(jīng)過債務置換后短期內(nèi)銀行的收益率會出現(xiàn)下降，容易造成銀行的短期內(nèi)流動性風險，同時，隨著置換債券在未來的陸續(xù)到期，長遠的償債壓力將會增加，因此，債務置換更像是短期的應急手段，如何改善地方政府財政收入能力才是更需急于解決的問題。

第五，建立地方政府債務管理長效機制。除了之前提到的地方政府自行發(fā)債和債務置換以外，從長遠看，必須建立地方政府債務管理長效機制，包括完善的分稅制度、嚴格的政府債務約束機制、健全的政府債務風險預警機制、完善的債務管理機制等。

一是完善分稅制財政體制。解決地方政府債務問題，根本是要推進財稅體制改革，完善分稅制財政管理體制。根據(jù)財權與事權必須統(tǒng)一的原則，合理劃分各級政府之間的財權。

二是要積極引入民間資本，增加政府舉債中PPP模式的比重，通過公私合作伙伴關系的建立，為解決地方政府投融資問題提供好的方式和途徑，通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權和收益權，來換取基礎設施加快建設及有效運營。

三是盤活國有資產(chǎn)，這些資產(chǎn)的價值因為大多為基礎設施項目和土地，會隨著城市化的進程持續(xù)升值，如果能很好的利用盤活這些國有資產(chǎn)，能為地方政府創(chuàng)造一筆可觀的現(xiàn)金流，從而緩解償債壓力?？梢酝ㄟ^直接出售或者資產(chǎn)證券化這兩種方式盤活國有資產(chǎn)。

四是應逐漸提高財政的科技投入規(guī)模，鼓勵社會力量及企業(yè)參與科技事業(yè)的投人。財政的科技投入對地方稅收收入的影響更多是長期性的，因此，要避免地方政府通過土地財政進行短期投入，除了原則上鼓勵科技投入規(guī)模，還需要對地方政府官員的考核進行改革，摒棄唯GDP增長的激勵機制，轉變政府職能，最終實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。endprint