論我國種業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)管體系的建設(shè)

白　瑩　侯軍岐

（北京信息科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，海淀100192）

論我國種業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)管體系的建設(shè)

白瑩侯軍岐

（北京信息科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，海淀100192）

種子市場從價(jià)格競爭逐步走向質(zhì)量競爭，政府對(duì)種業(yè)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)促進(jìn)種業(yè)健康發(fā)展具有重要意義；而我國種子質(zhì)量安全監(jiān)管相對(duì)薄弱。本文從質(zhì)量監(jiān)管含義入手，首先從法律法規(guī)、質(zhì)量監(jiān)管職能、監(jiān)管技術(shù)及種業(yè)價(jià)值鏈分段監(jiān)管層面，闡述了種業(yè)質(zhì)量監(jiān)管存在的問題；然后，進(jìn)一步分析了種子質(zhì)量安全監(jiān)管薄弱的原因；最后，提出完善種業(yè)質(zhì)量監(jiān)管體系的若干建議。

種業(yè)；質(zhì)量；監(jiān)管；體系

種業(yè)是我國戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性核心產(chǎn)業(yè)，由于歷史原因，我國種業(yè)的發(fā)展相對(duì)緩慢。隨著《中華人民共和國種子法》以及《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)的頒布，種子行業(yè)的準(zhǔn)入門檻提高，種子企業(yè)減到6000家左右，下降32%；但我國種業(yè)得到了迅猛發(fā)展，同時(shí)擁有研發(fā)、育種、基地及銷售環(huán)節(jié)的大型種子企業(yè)不斷涌現(xiàn)。截止到2015年，我國種子市場容量已超過650億元，是世界第二大種子需求國，并且每年以5%的速度增長［1］。隨著種業(yè)市場的迅猛發(fā)展，種子市場的競爭逐步由價(jià)格競爭轉(zhuǎn)向質(zhì)量競爭，生產(chǎn)高科技、高質(zhì)量的名優(yōu)品牌的種子企業(yè)才能最終占領(lǐng)種子市場。政府對(duì)種業(yè)的監(jiān)管行為對(duì)于提高種子質(zhì)量，促進(jìn)種業(yè)的健康發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。2016年1 月1日起，新修訂的《中華人民共和國種子法》正式實(shí)施，進(jìn)一步加強(qiáng)了種子行業(yè)的質(zhì)量監(jiān)管重要意義。近年來，越來越多的學(xué)者和種業(yè)工作者對(duì)我國種業(yè)的種子質(zhì)量安全、行業(yè)的質(zhì)量監(jiān)管展開研究，積極探索種業(yè)質(zhì)量監(jiān)管的新思路。

陳秋捷等［2］分析了美國等世界發(fā)達(dá)國家種業(yè)市場監(jiān)管的方法和手段，提出了我國應(yīng)進(jìn)一步完善種業(yè)法律法規(guī)體系、提高法律意識(shí)、整頓種子市場秩序、打擊違法亂紀(jì)行為。徐明新等［3］分析了種業(yè)管理體系建設(shè)的現(xiàn)狀及影響種子質(zhì)量的若干關(guān)鍵因素，提出了品種審定、種子質(zhì)量鑒定以及質(zhì)量管理制度等方面的工作重點(diǎn)及改進(jìn)方向。李長健等［4］從安全監(jiān)管動(dòng)力機(jī)制理論入手，分析如何調(diào)動(dòng)政府、市場、農(nóng)民以及農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的積極性，形成“四位一體”的良性動(dòng)力，以提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的有效性。任智等［5］從種業(yè)價(jià)值鏈角度分析了導(dǎo)致種業(yè)市場競爭力不足，種子質(zhì)量整體水平不高的原因，進(jìn)而提出了種業(yè)質(zhì)量監(jiān)管應(yīng)從全產(chǎn)業(yè)鏈、全過程把控的思想。

1　我國種業(yè)質(zhì)量監(jiān)管存在問題及原因分析

截至2015年，全球前20名的種業(yè)巨頭已經(jīng)進(jìn)入我國市場，如美國的杜邦—先鋒種子公司、孟山都公司、先正達(dá)種子公司等，占據(jù)了我國大量的種子市場份額。而相對(duì)的，中國種子企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、實(shí)力弱，在市場中缺乏競爭力。我國種業(yè)企業(yè)數(shù)量眾多，但從規(guī)模來看，持證種子企業(yè)中注冊(cè)資本超過3000萬的不足100家，500萬以上規(guī)模的只占30%左右［6］。在為數(shù)不多的種業(yè)上市公司中，其規(guī)模、資本、科研能力均無法與國外巨頭種業(yè)公司抗衡。種子行業(yè)的運(yùn)作呈現(xiàn)“馬鞍形”模式，僅依靠市場機(jī)制的自我調(diào)節(jié)，不可避免地出現(xiàn)“市場失靈”［7］。因此，對(duì)于我國種子行業(yè)而言，加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，維護(hù)種業(yè)安全，促進(jìn)種業(yè)企業(yè)健康發(fā)展迫在眉睫。

1.1相關(guān)的法律法規(guī)滯后目前我國農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展仍處于初級(jí)階段，種子行業(yè)質(zhì)量相關(guān)的法律法規(guī)體系滯后于種業(yè)發(fā)展和質(zhì)量監(jiān)管的實(shí)踐，法律法規(guī)的先進(jìn)性與規(guī)范性作用難以得到發(fā)揮［8］。種子產(chǎn)業(yè)的發(fā)展未能得到政府有效的監(jiān)督和管理，種業(yè)質(zhì)量監(jiān)管一直不夠規(guī)范。當(dāng)種子質(zhì)量偏低，種子質(zhì)量糾紛問題出現(xiàn)時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)法律法規(guī)滯后等問題。另外，我國種子產(chǎn)品質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)體系尚未完善，種子質(zhì)量檢驗(yàn)檢測的相關(guān)法規(guī)嚴(yán)重缺乏。加之質(zhì)量監(jiān)管的法律法規(guī)制定由農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部不同部門或下屬司局級(jí)單位負(fù)責(zé)，很可能出現(xiàn)相互矛盾、繁而不精、老化、未能及時(shí)更新等問題，失去了法律法規(guī)的權(quán)威性，使監(jiān)管力量分散，監(jiān)管的有效性不強(qiáng)。

1.2種業(yè)質(zhì)量監(jiān)管職能混淆由于歷史原因，種子管理與經(jīng)營長期以來政企不分。種子管理部門集行政管理、事業(yè)服務(wù)、種子經(jīng)銷于一身，表現(xiàn)為種子管理站與種子公司一體化。雖然，各級(jí)農(nóng)業(yè)行政管理部門對(duì)種子管理機(jī)構(gòu)和種子經(jīng)營機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，但就種業(yè)質(zhì)量監(jiān)管職能仍然混淆不清，具體為種子行政管理與種子生產(chǎn)經(jīng)營不分開，種子管理與種子執(zhí)法關(guān)系不清，監(jiān)督處罰與審查審批、技術(shù)推廣及檢驗(yàn)檢測等職能不分開等，致使現(xiàn)有的種業(yè)監(jiān)管機(jī)制存在監(jiān)管職能混淆、責(zé)任不明，缺少綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，監(jiān)管環(huán)節(jié)之間銜接不緊密，造成監(jiān)管效率較低。

1.3缺少有效的質(zhì)量監(jiān)管技術(shù)與手段目前，我國種業(yè)監(jiān)管模式主要借鑒以歐盟為代表的事前監(jiān)管模式，主要的監(jiān)管制度與手段為許可證制度，包括種子生產(chǎn)許可證和種子經(jīng)營許可證，但品種審定制度不夠完善，種子品種管理不規(guī)范，忽略行政許可后的監(jiān)督管理，不具備有效的監(jiān)督管理手段和方法；而種子質(zhì)量檢測是控制種子質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要措施。目前，種子產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定不完備，各級(jí)檢測分中心資源不平衡，檢驗(yàn)水平參差不齊，能夠進(jìn)行的檢測指標(biāo)有限，對(duì)于品種真實(shí)性測定的能力不足。總之，種子質(zhì)量監(jiān)管技術(shù)和手段落后，質(zhì)量檢測的法律法規(guī)不能完全適應(yīng)農(nóng)作物種業(yè)發(fā)展新形勢的需要，違法生產(chǎn)經(jīng)營及不公平競爭現(xiàn)象較為普遍。

2　種業(yè)質(zhì)量監(jiān)管的基本思路

2.1質(zhì)量監(jiān)管的內(nèi)涵監(jiān)管指監(jiān)管主體基于某種規(guī)則，對(duì)某人或某事進(jìn)行控制或調(diào)節(jié)，達(dá)到順利運(yùn)轉(zhuǎn)的目的。政府監(jiān)管是行政機(jī)關(guān)依靠所制定的法律或法規(guī)，對(duì)市場經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)進(jìn)行直接干預(yù)的行為規(guī)則［9］。同樣，質(zhì)量監(jiān)管是指政府監(jiān)管在質(zhì)量這一領(lǐng)域中的具體應(yīng)用，指政府監(jiān)管部門根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)廠商生產(chǎn)并銷售的產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)督管理，通過事前標(biāo)準(zhǔn)約束與事后抽樣檢查找出不合格產(chǎn)品，并通過法律手段對(duì)違法行為進(jìn)行制裁與懲罰，從而提高產(chǎn)品質(zhì)量，縮小消費(fèi)者與生產(chǎn)廠商之間的信息差距，實(shí)現(xiàn)降低產(chǎn)品質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、保障消費(fèi)者人身健康與財(cái)產(chǎn)安全的目標(biāo)，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。在對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營者行為產(chǎn)生影響作用的諸多因素中，政府安全監(jiān)管無疑是最直接、最有效的因素。

縱觀國內(nèi)外種子行業(yè)質(zhì)量監(jiān)管方式，存在以美國為代表的事后監(jiān)管以及以歐盟為代表的事前監(jiān)管2種模式［10］。美國的事后監(jiān)管模式是以種子企業(yè)的自我管制為特征的，主要監(jiān)管方式以完善的相關(guān)政策法規(guī)為前提，具體包括種子質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)法、種子監(jiān)管執(zhí)法方面的法規(guī)制度，同時(shí)還有種子質(zhì)量認(rèn)證制度、種子品種登記管理制度等。歐盟的事前控制模式是以重視政府的行政許可為特征的，主要的監(jiān)管方式是以強(qiáng)制性監(jiān)管制度的建立為前提，包括品種目錄、強(qiáng)制性試驗(yàn)、強(qiáng)制性認(rèn)證制度等。

上述2種主要的種業(yè)監(jiān)管模式影響著其他國家，尤其是以農(nóng)業(yè)為主的發(fā)展中國家的種業(yè)監(jiān)管模式的構(gòu)建。但無論是哪種監(jiān)管模式，從監(jiān)管的依據(jù)上，基于信息不對(duì)稱，而有利地保護(hù)農(nóng)民利益，保證農(nóng)民對(duì)于種子的知情權(quán)；從內(nèi)容上來看，監(jiān)管主要圍繞品種管理以及種子質(zhì)量管理兩大塊；從原則上來看，2種模式都以制度公開、程序透明、信息共享、地位平等為原則。

2.2基于種子產(chǎn)業(yè)鏈的質(zhì)量監(jiān)管從種子產(chǎn)業(yè)鏈或行業(yè)價(jià)值鏈分析角度來看，種子產(chǎn)業(yè)主要包括品種選育、種子生產(chǎn)、種子加工及銷售服務(wù)4項(xiàng)基本內(nèi)容。在產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部，種子企業(yè)實(shí)質(zhì)性經(jīng)營活動(dòng)包括種子研發(fā)、繁育、生產(chǎn)、營銷和服務(wù)；種業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈外部相關(guān)方包括種子使用者、政府、公共支持和社會(huì)服務(wù)，如圖1所示。其中，政府管理的職責(zé)體現(xiàn)在政府通過相關(guān)法律法規(guī)的制定，建立有效的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)整個(gè)種子產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管。

圖1　種子全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)疽鈭D

因此，我國種業(yè)質(zhì)量監(jiān)管應(yīng)進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈、全環(huán)節(jié)、全部要素和全過程管理。首先，種子品種管理為源頭，應(yīng)嚴(yán)格審定農(nóng)作物種子品種，健全我國強(qiáng)制性認(rèn)證制度；其次，在種子繁育種階段，應(yīng)控制種子生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)；在種子基地生產(chǎn)階段，對(duì)于種子品種的區(qū)域試驗(yàn)、生產(chǎn)試驗(yàn)、示范、分析鑒定等綜合評(píng)價(jià)；種子行業(yè)的營銷和售后服務(wù)管理應(yīng)依托網(wǎng)絡(luò)化信息綜合服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)種子管理機(jī)構(gòu)和種子企業(yè)、種植大戶和農(nóng)民間的信息交換，提升種子監(jiān)管部門的信息服務(wù)能力，提高管理和服務(wù)水平。

2.3完善我國種業(yè)質(zhì)量監(jiān)管的若干建議政府有效的質(zhì)量監(jiān)督在種業(yè)質(zhì)量監(jiān)管體系中起著主導(dǎo)性的作用，具有法律賦予的強(qiáng)制力。種子產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管具有系統(tǒng)性，完善種業(yè)質(zhì)量監(jiān)管體系是多種因素共同作用的結(jié)果［11］。“立法先行”是種業(yè)監(jiān)管體系及機(jī)制建設(shè)的基礎(chǔ)，整合梳理監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能，促進(jìn)監(jiān)管資源有效配置是種業(yè)質(zhì)量監(jiān)管的重要保障，引入其他行業(yè)成熟的質(zhì)量監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)監(jiān)管措施多樣化為有效補(bǔ)充。

一是健全種業(yè)行業(yè)質(zhì)量監(jiān)管的法律體系，構(gòu)建一套以《種子法》為主，其他法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)相配套的綜合體系。依照我國質(zhì)量監(jiān)管的特點(diǎn)，借鑒國外農(nóng)作物相關(guān)法律規(guī)范與準(zhǔn)則，明確種子質(zhì)量安全立法的總原則、目標(biāo)及指導(dǎo)方針，為法律體系的構(gòu)建指明方向，逐步構(gòu)建涵蓋種子研發(fā)、繁育、生產(chǎn)、銷售及后續(xù)服務(wù)等環(huán)節(jié)的立法。

二是設(shè)立統(tǒng)一的種業(yè)質(zhì)量監(jiān)管機(jī)構(gòu)。農(nóng)業(yè)部種子管理局的成立為建立統(tǒng)一的種業(yè)質(zhì)量監(jiān)管系統(tǒng)奠定了基礎(chǔ)，成為種業(yè)質(zhì)量監(jiān)管體系中重要的監(jiān)管主體，對(duì)種子行業(yè)各個(gè)專業(yè)性監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的管理。綜合的監(jiān)管機(jī)構(gòu)完備不同級(jí)政府質(zhì)量監(jiān)管的縱向職能，明確主體，統(tǒng)一管理，分工負(fù)責(zé)。以農(nóng)業(yè)部為龍頭，以省級(jí)、市、縣區(qū)域性檢測站為基礎(chǔ)，多部門協(xié)同的監(jiān)管，建立科學(xué)、密切合作的種子產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管系統(tǒng)。

三是構(gòu)建種業(yè)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測機(jī)制。2015 年8月19日國務(wù)院常務(wù)會(huì)通過了《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動(dòng)綱要》，強(qiáng)調(diào)推動(dòng)政府信息系統(tǒng)和公共數(shù)據(jù)互聯(lián)共享，將推動(dòng)政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管效率和力度。種業(yè)應(yīng)以互聯(lián)網(wǎng)為平臺(tái)，以國家加快大數(shù)據(jù)建設(shè)為契機(jī)，推進(jìn)種業(yè)質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測系統(tǒng)的建設(shè)，開展種業(yè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，為種業(yè)質(zhì)量監(jiān)管工作提供實(shí)時(shí)的信息資源。

四是整合多種質(zhì)量監(jiān)管手段。政府可以根據(jù)種子企業(yè)出現(xiàn)的質(zhì)量問題，對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)采取不同的執(zhí)法監(jiān)管手段。對(duì)于重點(diǎn)監(jiān)管的種子生產(chǎn)企業(yè)，依據(jù)其對(duì)種子產(chǎn)品質(zhì)量及企業(yè)對(duì)質(zhì)量管理的重視程度，采取幫、扶、打、防、管和控相結(jié)合的監(jiān)管手段。

五是完善種子產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)檢測制度及技術(shù)手段，種子產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)檢測技術(shù)為種子行業(yè)質(zhì)量監(jiān)管提供有效的技術(shù)支持。完善產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)檢測制度應(yīng)充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，更好地發(fā)揮社會(huì)組織力量，把社會(huì)力量和政府部門職能作用有效匹配起來，增強(qiáng)種子產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)檢測工作的有效性。

3　結(jié)束語

種子的質(zhì)量安全是農(nóng)業(yè)安全之首，就我國種業(yè)的特點(diǎn)來看，保障種子質(zhì)量，既不能單純依靠市場機(jī)制的自我調(diào)節(jié)，也不能過高期望于種子企業(yè)的自覺行為，應(yīng)通過立法途徑，依賴相關(guān)制度，借助先進(jìn)的質(zhì)量檢測等技術(shù)方法，發(fā)揮政府強(qiáng)有力的行政監(jiān)管手段，引導(dǎo)種子企業(yè)健康發(fā)展，約束合法經(jīng)營行為，切實(shí)提升我國種業(yè)質(zhì)量監(jiān)管的水平，保障我國的農(nóng)業(yè)安全。

［1］賀利云．國內(nèi)外種業(yè)監(jiān)管模式分析及對(duì)我國的啟示．中國種業(yè)，2012（12）：11-13

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2016-05-09）

北京長城學(xué)者項(xiàng)目（CIT&TC20150319）；北京市教委人文社科重點(diǎn)項(xiàng)目（SZ201411232022）