從現(xiàn)有排污權(quán)交易工作看福建省“十三五”排污權(quán)交易市場建設(shè)*

福建師范大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院　吳春山　劉 佳　甘 暉

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從現(xiàn)有排污權(quán)交易工作看福建省“十三五”排污權(quán)交易市場建設(shè)*

福建師范大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院吳春山劉 佳甘 暉

該文著重從開展范圍、交易情況、交易價(jià)格體系、平臺(tái)建設(shè)、交易形式、指標(biāo)有效期、總量調(diào)控幾個(gè)方面分析研究福建省排污權(quán)交易的情況，并提出以下政策建議：完善立法，提高立法層級(jí)；建立合理的指標(biāo)分配體系，保證初始分配的公平性；依托強(qiáng)大的技術(shù)支撐和完善的監(jiān)測體系，合理核算污染物的排放總量；加強(qiáng)市場監(jiān)管，強(qiáng)化政府監(jiān)督，健全環(huán)境監(jiān)管機(jī)制；完善公眾參與制度；在“十三五”期間將揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）和工業(yè)煙粉塵納入排污權(quán)交易。

排污權(quán)交易 試點(diǎn) 政策建議 福建省

1　前言

排污權(quán)交易是指在滿足特定環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的前提下，不同產(chǎn)權(quán)主體在最大化自身利益的基礎(chǔ)上，在環(huán)保部門的監(jiān)督下，通過自由交易而發(fā)生的排污權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓。在交易成本較低的情況下，通過排污權(quán)交易可以節(jié)約管理成本、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)［1-6］。

早在2013年6月，龍巖市就在福建省內(nèi)率先啟動(dòng)主要污染物排污權(quán)有償使用和交易工作，成為福建省排污權(quán)交易試點(diǎn)的第一例城市。2014年5月，福建省人民政府出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易工作的意見（試行）》，提出2014年先行在造紙、水泥、皮革、合成革與人造革、建筑陶瓷、火電、合成氨、平板玻璃等8個(gè)行業(yè)試點(diǎn)推行，力爭2016年在所有工業(yè)排污企業(yè)全面推行。同年9月，全省首筆排污權(quán)交易在海峽股權(quán)交易中心落槌，福建省排污權(quán)交易正式啟動(dòng)。

2　福建省排污權(quán)交易實(shí)踐分析

2.1開展的范圍

從覆蓋排放源來看，不少排污權(quán)交易試點(diǎn)地區(qū)“十一五”只涉及化學(xué)需氧量、二氧化硫兩項(xiàng)指標(biāo)，“十二五”期間根據(jù)新的總量控制目標(biāo)增加了氨氮和氮氧化物。當(dāng)前，福建省也將化學(xué)需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化物這四項(xiàng)指標(biāo)納入市場化交易，其先行開展試點(diǎn)的8個(gè)行業(yè)排放的主要污染物情況見表1。

表1　福建省8個(gè)試點(diǎn)行業(yè)排放的主要污染物

2.2交易情況

自2014年9月第一筆排污權(quán)以累積競價(jià)的方式成功交易以來，截至2015年8月，福建省排污權(quán)交易累計(jì)成交總量1563.3208噸，成交總額41091377.13元。其中，化學(xué)需氧量成交總量92.1131噸，成交總額5094196.925元；二氧化硫成交總量398.6258噸，成交總額11598704.62元；氨氮成交總量13.1969噸，成交總額599239.125元；氮氧化物成交總量1059.385噸，成交總額23799236.46元。

圖1、圖2是部分?。ㄊ?、區(qū)）排污權(quán)交易的成交總量、成交總額情況。從成交總量來看，福建省的成交總量最少，且與內(nèi)蒙古、山西、湖南等排名靠前的省份相比差距很大。這是由于內(nèi)蒙古、山西、湖南作為第一批國家批準(zhǔn)進(jìn)行排污權(quán)交易的試點(diǎn)省份，開展排污權(quán)交易的時(shí)間較長，故成交總量大；福建省近兩年來才開展排污權(quán)交易，交易時(shí)間短，故成交總量小。

圖1　部分試點(diǎn)?。ㄊ小^(qū)）排污權(quán)交易的成交總量情況

圖2　部分試點(diǎn)?。ㄊ小^(qū)）排污權(quán)交易的成交總額情況

2.3排污權(quán)有償使用和交易價(jià)格體系

排污權(quán)有償使用和交易價(jià)格體系可以分為排污權(quán)有償使用價(jià)格體系和排污權(quán)交易價(jià)格體系兩大部分。排污權(quán)有償使用本質(zhì)上是一級(jí)市場初始分配的一種形式，而排污權(quán)交易則是二級(jí)市場再分配過程［7］。

福建省經(jīng)核定的主要污染物初始有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為：化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別為每年1300元/噸、1500元/噸、800元/噸、1100元/噸，此收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)自2014年9月5日起執(zhí)行，執(zhí)行期為兩年［8］。河北、內(nèi)蒙古、山西、湖北、湖南、重慶、福建、浙江、廣東等 9個(gè)省級(jí)區(qū)劃的平均初始有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為：化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別為每年2339元/噸、2654元/噸、1537元/噸、2115元/噸，福建省的各污染物的初始有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是平均值的52%～57%之間，屬于偏低水平。

福建省的排污權(quán)交易價(jià)格以市場價(jià)格調(diào)節(jié)為主，但不得低于初始排污權(quán)指標(biāo)有償使用費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在海峽股權(quán)交易中心舉辦的歷次競價(jià)交易中，各交易指標(biāo)的年成交均價(jià)如圖3，顯然各指標(biāo)的成交均價(jià)比其初始有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要高很多，其中化學(xué)需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物的成交均價(jià)分別是初始有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的8.51倍、7.27倍、6.05倍、4.08倍。

由于福建省沒有明確規(guī)定主要污染物的交易價(jià)格上限，為了使交易的排污權(quán)價(jià)格不會(huì)過于盲目、偏離市場規(guī)律，可以根據(jù)以下模型得出的參考價(jià)格來進(jìn)行調(diào)整［9］：

目標(biāo)函數(shù)：

引入拉格朗日方程，得到：

對(duì)L求關(guān)于Q的一階導(dǎo)數(shù)，則可得到企業(yè)單位排污權(quán)的影子價(jià)格為：

式中，參與交易企業(yè)的污染物允許容量為E，企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品數(shù)量為iq，產(chǎn)品市場銷售價(jià)格為iM ，排污量為iQ，企業(yè)邊際生產(chǎn)成本為ic，單位產(chǎn)品的產(chǎn)污系數(shù)為ir，企業(yè)在達(dá)標(biāo)排放前提下的污染治理費(fèi)用為iI，企業(yè)單位排污權(quán)的影子價(jià)格為iλ。

圖3　福建省各交易指標(biāo)的成交均價(jià)情況

2.4平臺(tái)建設(shè)

福建省環(huán)保主管部門委托海峽股權(quán)交易中心提供全省統(tǒng)一的排污權(quán)交易平臺(tái)，并實(shí)施交易管理。各設(shè)區(qū)市和平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)可在其分支機(jī)構(gòu)交易平臺(tái)上交易。海峽股權(quán)交易中心與其他省市大多用政府儲(chǔ)備指標(biāo)交易不同，該中心全是用企業(yè)排污省下的富余指標(biāo)來進(jìn)行排污權(quán)交易。目前，福建的排污權(quán)交易已實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一交易平臺(tái)、統(tǒng)一信息披露、統(tǒng)一資金結(jié)算、統(tǒng)一交易憑證、統(tǒng)一監(jiān)管［10］。

2.5排污權(quán)交易形式

福建省的排污權(quán)交易采取多種交易模式，包括累積競價(jià)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓、一次性報(bào)價(jià)等，以防止違標(biāo)串標(biāo)。海峽股權(quán)交易中心還采取互聯(lián)網(wǎng)、跨區(qū)域的交易方式，可滿足80多個(gè)縣（市、區(qū)）同時(shí)競價(jià)。此外，2015年6月，福建省環(huán)保廳、海峽股權(quán)交易中心聯(lián)合出臺(tái)《福建省排污權(quán)租賃管理辦法（試行）》，指出排污單位存在突發(fā)性事故、污染治理設(shè)施不穩(wěn)定或在未擴(kuò)大生產(chǎn)能力的情況下，因生產(chǎn)波動(dòng)，可能導(dǎo)致全年污染物排放總量超標(biāo)的，可申請(qǐng)租賃排污權(quán)。

2.6指標(biāo)的有效期

排污權(quán)都對(duì)應(yīng)有一定的排污期限，排污權(quán)的擁有者只能在排污期限內(nèi)進(jìn)行排污。根據(jù)污染物的特性，排污期限可以按天、按季度、按年計(jì)算［11］。實(shí)際上，在排污權(quán)指標(biāo)有效期上各省市并不統(tǒng)一，有1年、5年和未做規(guī)定等幾種形式［12］。

福建省出售的排污權(quán)的有效期限統(tǒng)一為5年，有效期限不足的，應(yīng)先行延續(xù)。租賃的排污權(quán)有效期不超過1年，且在排污權(quán)有效期內(nèi)最多租賃1次，承租的排污權(quán)不得轉(zhuǎn)租、托管?，F(xiàn)有排污單位出售、出租排污權(quán)指標(biāo)的，需繳納出讓部分的初始有償使用費(fèi)后方可進(jìn)行交易。

2.7總量調(diào)控

為防止“窮者越窮，污者越污”的現(xiàn)象，福建省環(huán)保部門提出了總量調(diào)控的措施：一是重點(diǎn)行業(yè)總量調(diào)控，明確造紙、水泥、皮革、合成革與人造革、建筑陶瓷、火電、合成氨、平板玻璃等8個(gè)重污染行業(yè)原則上需從本行業(yè)內(nèi)交易獲得，不同污染物的主要排放行業(yè)且所需排污權(quán)指標(biāo)實(shí)行 1.2～1.5倍量調(diào)劑；二是布局總量調(diào)控，針對(duì)位于重點(diǎn)區(qū)域的企業(yè)，特別是在城市建成區(qū)的大氣污染型、流域上游的水污染型、工業(yè)園區(qū)外的企業(yè)，新增總量按不低于1.2倍購買；三是區(qū)域總量調(diào)控，新建項(xiàng)目應(yīng)優(yōu)先在本區(qū)域內(nèi)購買排污權(quán)，的確無法買到的，方可跨區(qū)域購買，儲(chǔ)備的排污權(quán)僅限在本區(qū)域內(nèi)交易；四是“不替代”方式調(diào)控，即火電廠削減量不用于非電力行業(yè)項(xiàng)目，機(jī)動(dòng)車和農(nóng)業(yè)源削減量不用于工業(yè)類項(xiàng)目，企業(yè)減產(chǎn)或停產(chǎn)產(chǎn)生的削減量不用于調(diào)劑；五是減排目標(biāo)調(diào)控制，未完成上年總量減排任務(wù)的區(qū)域、企業(yè)，暫停購買與租賃相應(yīng)的排污權(quán)指標(biāo)［13］?？偟膩碚f，無論是哪一種總量控制，其目的都是削減或至少是“凍結(jié)”污染物排放的總量，這是總量控制的核心和主要任務(wù)。

3　排污權(quán)交易存在的問題及政策建議

3.1完善立法，健全制度

我國排污權(quán)交易的探索經(jīng)歷了近30年路程，早期國家批準(zhǔn)進(jìn)行排污權(quán)交易的試點(diǎn)省份在探索過程中紛紛出臺(tái)了一系列排污權(quán)交易的地方性政策（見表 2），為地方開展排污權(quán)交易提供了制度依據(jù)。然而，地方立法中仍存在規(guī)定不一致的情況。近年來，隨著排污權(quán)交易在全國范圍內(nèi)推廣，雖然也出臺(tái)了一些政策文件，但它們在性質(zhì)上只能算是地方規(guī)范性文件，相關(guān)規(guī)范層級(jí)較低，法律效力也有限。

2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在一定程度上彌補(bǔ)了長期以來排污權(quán)交易在國家層面上法律缺失的問題。新環(huán)保法提出重點(diǎn)污染物排放總量控制制度和排污許可證制度，而對(duì)于交易的條件、主體、客體、方式、責(zé)任等各方面并未做具體規(guī)定。所以我國排污權(quán)交易的法律依據(jù)在國家層面上尚未形成統(tǒng)一的法律法規(guī)體系。

實(shí)踐證明，完備、明確的法律依據(jù)是排污交易成功進(jìn)行的基礎(chǔ)。因而，在國家層面上還應(yīng)加快排污權(quán)交易的法律建設(shè)，應(yīng)該盡快提高立法層級(jí)，建立主要污染物排污權(quán)交易制度，為全國性的的排污權(quán)交易開展提供法律依據(jù)。例如，環(huán)保部要加強(qiáng)排污許可制度建設(shè)，加快全國性的排污許可辦法的編制，明確排污許可證的發(fā)放程序、標(biāo)準(zhǔn)等。此外，還要結(jié)合行政法、民商法、刑法等部門法，共同建立起一套全面有效的法律體系。這樣不僅可以給予制度以必要保障，而且可以避免分散、凌亂的規(guī)定，方便實(shí)際操作。有了全面的法律依據(jù)，執(zhí)法部門必須嚴(yán)格按照法律來執(zhí)行，對(duì)于違反法律規(guī)定的人和行為必須給予相應(yīng)的懲罰，以保障良好、安全的市場秩序。

表2　部分試點(diǎn)省份（市、區(qū)）的排污權(quán)管理制度情況

3.2建立合理的指標(biāo)分配體系，保證初始分配的公平性

從總體實(shí)踐情況看，初始排污權(quán)分配存在不公平性，主要表現(xiàn)在：老企業(yè)的初始排污權(quán)是無償獲得的，而新、改、擴(kuò)建新增排污指標(biāo)的工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目須通過交易有償獲取排污權(quán)。這就使得那些歷來污染重、對(duì)環(huán)境損害大的老企業(yè)，付出相對(duì)較低的成本卻能占有大量的排污權(quán)指標(biāo)，而一些污染輕、效益好的新企業(yè)，反而要付出較高的成本才能購買較少的排污權(quán)。為了確保公平的初始分配和激勵(lì)機(jī)制，建議以減排的績效為依據(jù)，對(duì)企業(yè)進(jìn)行定檔分類來無償分配初始排污權(quán)，并通過獎(jiǎng)勵(lì)、稅收優(yōu)惠等措施鼓勵(lì)企業(yè)積極減排，然后逐年增加有償取得排污權(quán)的比例，可設(shè)置 5～10 年的過渡期，待過渡期結(jié)束后，初始分配就實(shí)現(xiàn)了由無償獲得向有償獲得的轉(zhuǎn)變［14］。

3.3依托強(qiáng)大的技術(shù)支撐和完善的監(jiān)測體系，合理核算污染物的排放總量

通過對(duì)污染物排放總量的核定，可以為總量控制的實(shí)施提供科學(xué)和公正的依據(jù)。而只有保證監(jiān)測數(shù)據(jù)真實(shí)、及時(shí)、可靠才能合理、準(zhǔn)確地核算污染物的排放總量，但在當(dāng)前的科技水平下，這是一種技術(shù)要求高、計(jì)算和操作相當(dāng)復(fù)雜、難度較大的問題。所以實(shí)施總量核定需要強(qiáng)大的技術(shù)支撐和完善的監(jiān)測體系。具體措施如下：按照國家或地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)及總量控制的要求和技術(shù)規(guī)定，依法對(duì)實(shí)施排污總量控制的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)測；建立以“企業(yè)自測、自審、自報(bào)、監(jiān)督監(jiān)測核定”的排污總量核定體系，制定污染物排放總量的核定規(guī)范；也可以考慮適時(shí)引入第三方檢測機(jī)制；加大對(duì)排污總量控制監(jiān)測和監(jiān)控設(shè)施的投入，如在企業(yè)排污口安裝污染物自動(dòng)監(jiān)測儀和“環(huán)保黑匣子”等，消除排污者與監(jiān)管者之間的信息不對(duì)稱問題。

3.4加強(qiáng)市場監(jiān)管，強(qiáng)化政府監(jiān)督，健全環(huán)境監(jiān)管機(jī)制

當(dāng)前，排污權(quán)交易的監(jiān)管機(jī)制還不健全，某些重污染企業(yè)在購買排污權(quán)后大肆排污，加劇了環(huán)境的污染；而有富余排污權(quán)的企業(yè)為限制競爭對(duì)手發(fā)展不出售自己富余的排污權(quán)，妨礙了經(jīng)濟(jì)增長。此外，現(xiàn)有的管理制度如月報(bào)、年檢、通報(bào)等不能滿足排污權(quán)交易對(duì)信息和監(jiān)管的要求，排污者和政府管理部門間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問題［15］。

為此，應(yīng)盡快健全排污權(quán)市場監(jiān)管體制。完善排污權(quán)交易市場以提供市場服務(wù)信息，調(diào)節(jié)不合理的價(jià)格交易制度，維護(hù)市場秩序，以免壟斷市場、惡意抬高價(jià)格現(xiàn)象的出現(xiàn)。

3.5完善公眾參與制度

在排污權(quán)交易試點(diǎn)實(shí)踐中，公眾參與不足，主要表現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)中缺乏公眾或環(huán)境污染受害者的參與。為了強(qiáng)化排污權(quán)交易的社會(huì)監(jiān)督，切實(shí)保障公眾的環(huán)境權(quán)益，應(yīng)保障排污權(quán)初始配置和交易中公眾的知情權(quán)、參與環(huán)境決策權(quán)及社會(huì)監(jiān)督權(quán)。首先，環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)對(duì)排污權(quán)交易的具體信息公開的更全面、完整、真實(shí)，為公眾查詢提供更便利的條件。其次，充分調(diào)動(dòng)公眾參與立法的積極性，可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式讓公眾能夠及時(shí)、有效地參與進(jìn)來；在排污權(quán)交易的具體決策中，政府要做到政務(wù)公開，以不同意見為單位，在作出決定、決策之前充分傾聽各種不同意見，提高政策制定過程的透明度。最后，完善信訪制度，使公眾可以檢舉和揭發(fā)排污權(quán)交易中存在的的違法行為，監(jiān)督環(huán)保管理機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)；建立健全環(huán)境公益訴訟制度，使更多的具備訴訟能力的公民、團(tuán)體可以提起公益訴訟。

3.6在“十三五”期間將揮發(fā)性有機(jī)物（VOCs）和工業(yè)煙粉塵納入排污權(quán)交易

工業(yè)煙粉塵是PM2.5的主要來源之一。揮發(fā)性有機(jī)物是影響大氣中臭氧濃度的重要因素，且在一定條件下會(huì)轉(zhuǎn)化生成 PM2.5中的重要組成成分——二次有機(jī)氣溶膠（SOA）。因此，控制揮發(fā)性有機(jī)物和煙粉塵污染的工作勢在必行。

2013年國務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》明確將煙粉塵和揮發(fā)性有機(jī)物排放是否符合總量控制要求作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批的前置條件，提出要推進(jìn)針對(duì)揮發(fā)性有機(jī)物的排污收費(fèi)制度建設(shè)。

在“十三五”期間，如果能將揮發(fā)性有機(jī)物和工業(yè)煙粉塵納入排污權(quán)交易，則有利于這兩種污染物的防控。

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* 福建省軟科學(xué)項(xiàng)目（2014R0041， 2013R0042）資助。