論農(nóng)村宅基地制度改革的正當性基礎(chǔ)與深化策略

文/黨國英

論農(nóng)村宅基地制度改革的正當性基礎(chǔ)與深化策略

文/黨國英

提高農(nóng)村土地資源的利用效率、增進農(nóng)戶財產(chǎn)權(quán)的平等保護、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，是農(nóng)村宅基地制度改革的基本要求，也是宅基地制度改革正當性成立的基礎(chǔ)。從近期宅基地制度改革的實踐看，這一改革目標目前尚未實現(xiàn)。統(tǒng)籌考慮農(nóng)村宅基地制度改革各種主要條件，實施以市場發(fā)揮決定性作用的配套改革，是必須確立的改革方向。

農(nóng)村宅基地制度；市場決定性作用；改革正當性

改革的合法性與正當性之間往往存在沖突，在土地制度領(lǐng)域尤其如此，改革越到關(guān)鍵時刻越是如此。正因為這種情形，2015年全國人大常委會專門通過決議，允許在國家安排的33個土地制度試點地區(qū)暫時中止某些法律條款的效力，給這些地區(qū)以改革探索的空間。這是“依法改革”的積極舉措。在這33個地區(qū)中，約有15個地區(qū)對農(nóng)村宅基地制度開展了改革試驗。一項經(jīng)濟改革舉措的正當性能否成立，要看改革是否能提高經(jīng)濟效率，是否有利于增進社會平等程度，以及是否有利于社會穩(wěn)定。按這幾方面的標準衡量，我國農(nóng)村宅基地制度改革具有正當性。事實上，體現(xiàn)在法律文本上的農(nóng)村宅基地制度本來也沒有得到有效落實，不同程度的違法現(xiàn)象時有發(fā)生。有鑒于此，本文基于正當性考慮，討論農(nóng)村宅基地制度改革的基本理論問題，同時也對階段性改革實踐做一簡要評論，在此基礎(chǔ)上提出對深化農(nóng)村宅基地改革的幾點建議。

一　農(nóng)村宅基地制度改革的正當性基礎(chǔ)

一般而論，農(nóng)村宅基地制度改革的正當性基礎(chǔ)是確保宅基地使用的效率與平等。效率與平等如何定義，其中個人效率與社會效率又如何關(guān)聯(lián)考慮，公共品用途的平等與私人品的平等又如何作出區(qū)分，在理論上本來可以說清楚。但是，以往的學術(shù)討論用語受到政策用語的很大影響，給深入辨清問題帶來很大困擾。我們不得不從基礎(chǔ)概念開始分析問題。

（一）法律意義與技術(shù)意義所有權(quán)的區(qū)別

現(xiàn)階段，官方與絕大多數(shù)的政策研究者通常認為，農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)村集體所有，更具體的說法是“宅基地屬于農(nóng)民集體所有、農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán)”。［1］為深入討論農(nóng)村宅基地問題，本文擬區(qū)分以下兩個概念：一是反映國家權(quán)威要求的法律意義的所有權(quán)，即國家通過立法，對一項財產(chǎn)的所有權(quán)性質(zhì)做出規(guī)定，界定其所包含的利益關(guān)系與相關(guān)權(quán)利邊界；二是反映社會經(jīng)濟規(guī)律要求的技術(shù)性意義的所有權(quán)，即不同類別的財產(chǎn)，不論一個國家如何規(guī)定其所有權(quán)，也不論國家的意識形態(tài)規(guī)定如何，這項財產(chǎn)使用何種所有權(quán)對于更好地滿足社會經(jīng)濟利益要求，卻是確定的、唯一的。這二者在實踐中可以統(tǒng)一，也可能背離。統(tǒng)一意味著和諧，背離則往往帶來低效與不公。舉例來說，通過技術(shù)分析，可能認定國民的住房在大多數(shù)情況下應(yīng)該歸國民私人所有，但一個國家的法律有可能認定住房歸國家所有，或者相反。學術(shù)和政策研究的任務(wù)便是對這里發(fā)生的一致或背離做出評估，而不應(yīng)該將法律規(guī)定作為不可碰觸的教條或前提。

涉及所有權(quán)問題的研究，很多麻煩是因為上述一致或背離引起的，其中包括概念體系的紊亂、模糊。所謂改革，一個重要方面就是將法律意義上的所有權(quán)與技術(shù)性意義的所有權(quán)盡可能統(tǒng)一起來，使國家的財產(chǎn)所有權(quán)制度更具有公正性。在二者還不統(tǒng)一的時候，連官方用語也會有很多不便甚至混亂。例如，關(guān)于農(nóng)村土地我們就有所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)等邊界并不是真正清晰的用語；在村莊建設(shè)用地方面，我們也有宅基地、公用地、經(jīng)營性建設(shè)用地等多種用語。在涉及到集體產(chǎn)權(quán)時，我們又常常糾結(jié)于“成員權(quán)”概念等等。

無疑，本文認為，我國農(nóng)村宅基地作為一項重要財產(chǎn)，其法律意義上的所有權(quán)屬性與社會經(jīng)濟規(guī)律所要求的技術(shù)屬性不盡相同。按我國的法律，農(nóng)村宅基地屬于集體所有，而集體所有制的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)屬于“社區(qū)共同共有產(chǎn)權(quán)”，但是從社會經(jīng)濟規(guī)律的要求看，這種規(guī)定有不盡合理之處。社區(qū)共同共有產(chǎn)權(quán)在世界上廣泛存在，并不是我們國家所獨有的。這種所有制的典型特征有三：一是財產(chǎn)屬于社區(qū)成員共同所有，社區(qū)成員針對財產(chǎn)沒有退出權(quán)；二是財產(chǎn)作為共同所有對象，其分配一般通過“少數(shù)服從多數(shù)”這類公共事務(wù)決策機制來決定；三是這種財產(chǎn)的分配一般采用平均方法。鑒于這種法定性質(zhì)與農(nóng)村宅基地的技術(shù)性質(zhì)有所沖突，實踐中這些原則很難完全落實。如果這些原則在壓力之下越來越放寬，并通過法律修訂加以認可，便意味著改革發(fā)生。改革越是深入，這些原則就越在更大的程度上被放棄，直至法律意義上的所有權(quán)蛻化為名義的所有權(quán)。到了一定時間，名義的共同共有產(chǎn)權(quán)也最終會被放棄，改革的任務(wù)便宣告結(jié)束。這個過程可能時間很長，也可能很短。本項研究的任務(wù)是揭示這個過程的必然性以及其中的可操作辦法。

（二）現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度帶來巨大的效率損失

經(jīng)多方面的數(shù)據(jù)佐證，我國農(nóng)村閑置宅基地面積至少在1億畝以上（表1）。如果經(jīng)過合理的農(nóng)村建設(shè)用地整理，其中包括農(nóng)村宅基地的合理利用，按本文的采用的約束條件，不僅農(nóng)村耕地可以大幅度增加，新增建設(shè)用地還可產(chǎn)出GDP達135萬億之多。我國經(jīng)濟發(fā)展本來不存在土地資源的約束，體制缺陷帶來的低效土地利用方式才是麻煩所在。

我們利用調(diào)查數(shù)據(jù)所做的統(tǒng)計分析表明，農(nóng)村內(nèi)部宅基地分配的不平等狀況不算嚴重，盡管接受調(diào)查的對象在較大程度上對宅基地分配有意見。

表1　全國農(nóng)村閑置住房和村莊閑置土地的價值估算

表2的數(shù)據(jù)只是表明村莊內(nèi)部宅基地分配的平等狀況。但是，從更大的視野看，宅基地財產(chǎn)權(quán)配置的不平等也是顯而易見的。其一，中國農(nóng)村宅基地管理體制內(nèi)含了城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用不平等。城市居民的房屋可以自由流轉(zhuǎn)，農(nóng)村居民房屋在流轉(zhuǎn)上卻受到限制。交易權(quán)受限，意味著價值實現(xiàn)受阻，農(nóng)村的宅基地價值大幅貶低。其二，以上數(shù)據(jù)分析的不足是未將發(fā)達地區(qū)的一部分沒有得到宅基地年輕人納入分析視野，低估了宅基地分配的不平等程度。因為發(fā)達地區(qū)農(nóng)村計劃生育政策力度比較大，且發(fā)達地區(qū)農(nóng)村多建有多層住宅，故這部分年輕人的住房一般沒有問題。但如果以跨代核心家庭（年輕人婚后與父母居住一起）為單位看宅基地的分配，則可以認為，不發(fā)達地區(qū)的宅基地面積會顯著高于發(fā)達地區(qū)。其三，從筆者局部觀察看，一些人假“法人”之名，在城市郊區(qū)修建居所，比較常見，實際上很奢侈地占有了農(nóng)村建設(shè)用地。這種情形很難用數(shù)據(jù)來證明。

表2　按農(nóng)戶宅基地占有計算的基尼系數(shù)

（三）宅基地性質(zhì)與現(xiàn)行制度之間內(nèi)涵的矛盾

一是宅基地的財產(chǎn)性質(zhì)與公權(quán)內(nèi)生性約束之間的矛盾。農(nóng)村宅基地對于農(nóng)民是一項重要財產(chǎn)，如果這些財產(chǎn)的使用不影響他人，農(nóng)民傾向于自主決定財產(chǎn)的使用方式。但現(xiàn)行制度將農(nóng)村宅基地看做一項公產(chǎn)，傾向于按照公產(chǎn)處置原則來處置宅基地。實踐中，公權(quán)通常會做出讓步，以減少沖突。但是在關(guān)鍵時候，例如村莊規(guī)劃、村莊搬遷、土地征收，公權(quán)必然顯示其“利益”訴求，迫使農(nóng)戶讓步。這種情形往往導致大的利益沖突。

二是宅基地利益最大化要求與公權(quán)平等性要求的矛盾。從技術(shù)邏輯上看，農(nóng)戶傾向于將宅基地作為私產(chǎn)對待，因為住房與宅基地不可分。農(nóng)戶對住房做利益最大化處置，必然要對宅基地一并考慮。農(nóng)戶在利益最大化判定時，會涉及到自家的一系列財產(chǎn)配置因素，由此決定了農(nóng)戶對宅基地配置必然是有差異的，不會是一樣的。但現(xiàn)行制度傾向于按平均主義原則配置宅基地，二者的沖突中不論偏向哪一端，都會對另一端造成影響，而實踐中通常用“少數(shù)服從多數(shù)”原則決定一個平均主義的宅基地配置辦法，會妨礙農(nóng)戶利益最大化決策，形成資源浪費。這是農(nóng)村宅基地浪費的基本原因。

三是宅基地法律意義上的共同共有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)與社區(qū)開放性發(fā)展之間的矛盾。共同共有產(chǎn)權(quán)本來具有社區(qū)性，事實上，最早的農(nóng)村宅基地分配是村莊居民人人有份的，也不論農(nóng)戶是不是有戶籍，只要住在村里就算數(shù)。在人口基本沒有流動情況下，矛盾不會突出。隨著農(nóng)村流動人口加快，一部分原來的村民事實上不再是村莊的常住居民，而一些地方的村莊遷入了外來人口，成為新的社區(qū)成員。這種情況下，集體所有制的“社區(qū)共同共有”就不能真正落實，即外來人口雖然在居住性質(zhì)是社區(qū)成員，但在“公共財產(chǎn)性質(zhì)”上無法成為社區(qū)成員。這是農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)設(shè)計初始的“社區(qū)共同共有”性質(zhì)走向瓦解、轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)部分成員共同共有”的內(nèi)在動因。

上述矛盾決定了農(nóng)村宅基地制度改革的必要性。同時，這些矛盾的存在也決定了改革必須碰觸要害。那種只是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的改革，最終還是會把問題留給后人。

二　農(nóng)村宅基地現(xiàn)有改革方案的評論

從2015年初開始，國家安排了一批土地制度改革試點單位，其中浙江義烏市、湖南瀏陽市、福建晉江市等10個地方為農(nóng)村宅基地制度改革試點單位。截至2016年6月底，這些單位已經(jīng)陸續(xù)出臺了改革實施方案。事實上，早先已經(jīng)有一些地方做過農(nóng)村宅基地制度改革。例如，重慶推行的“地票制度”就涉及到農(nóng)村宅基地制度改革，并在全國有一定影響。但據(jù)筆者調(diào)查，國家有關(guān)部門安排的試點地區(qū)在改革上并沒有大的突破。這里對有關(guān)改革方案做一扼要評論。

（一）關(guān)于“戶有所居”的改革目標

改革試點地區(qū)普遍把“戶有所居”作為改革的首要目標，并采取了一些新的方式。例如，據(jù)官方披露，湖南省瀏陽市按照“整體規(guī)劃、集中居住優(yōu)先”的原則推進農(nóng)民集中居住小區(qū)建設(shè)。江西省余江縣引導邊遠山區(qū)農(nóng)戶向集鎮(zhèn)集中，在縣域內(nèi)實行套房安置。陜西省西安市高陵區(qū)實行“城中村融合、城邊村并入、小村并大村”等形式推行集鎮(zhèn)居住。云南省大理市在全面掌握農(nóng)民對宅基地使用現(xiàn)狀、管理狀況、發(fā)展需求等情況的基礎(chǔ)上，采取嚴格控制宅基地審批的辦法，防止洱海周邊村莊宅基地總規(guī)模和村莊無序擴張，以合理集中安排住宅用地的辦法，統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)和工業(yè)用地上山工作。

這些改革探索本質(zhì)上并無新意。農(nóng)民居有定所，在我國本來就沒有大的問題。難題是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的農(nóng)戶居住品質(zhì)不高，基礎(chǔ)設(shè)施落后。試點地區(qū)的改革方案采用多種集中居住模式后，農(nóng)民住了新房，其中多是樓房，居住條件有所改善，但伴隨產(chǎn)生了新的問題。一是這種方案早已在一些地方出現(xiàn)，談不上創(chuàng)新。重慶、德州、信陽等地在部署改革之前，就有規(guī)模比較大的農(nóng)戶集中居住。二是方案實施中通常容易發(fā)生“一刀切”問題。國際經(jīng)驗證明，專業(yè)農(nóng)戶并不合適集中居住，但一些地方不顧此種情形，動員農(nóng)戶全部集中居住。三是農(nóng)戶集中居住涉及土地置換與新房建造成本，普遍推廣有局限性。只有地價高的地方，“增減掛鉤”才會給農(nóng)戶帶來較多補償，使農(nóng)戶能買得起新房，地方的工作也才有激勵。在經(jīng)濟落后的偏遠地區(qū)，這個模式不能形成財務(wù)平衡，難以推廣。四是從長遠看，農(nóng)戶放棄村莊宅基地后住到高層樓房里，很難說提高了居住的綜合品質(zhì)。環(huán)境心理學研究表明，樓房居住模式容易導致心理問題。五是這種模式涉及土地置換，因為地價不是在市場上自發(fā)形成的，農(nóng)戶往往不認為交易具有合理性，給此后處理農(nóng)戶與政府的關(guān)系留下了隱患。［2］

（二）關(guān)于宅基地取得方式的改革

從各地公布的改革方案看，只有少數(shù)地方?jīng)Q定停止農(nóng)村宅基地無償劃撥，大部分地區(qū)仍繼續(xù)保留了農(nóng)村宅基地無償劃撥制度。例如，在土地供應(yīng)緊張的福建省晉江市，改革方案規(guī)定：農(nóng)民建房申請使用存量建設(shè)用地的，由村委會提出分配方案，鎮(zhèn)政府按規(guī)劃審批；申請使用新增建設(shè)用地的，由村委會提出分配方案，經(jīng)鎮(zhèn)政府審核后，報市政府審批，新增建設(shè)用地計劃指標由省政府逐年核銷。

有的地方雖然規(guī)定了“有償使用宅基地”的標準，但因為地價很低，實際上仍然是無償供地。四川瀘縣則嘗試部分有償取地的制度。該縣提出“農(nóng)戶宅基地定人定面積，規(guī)定面積內(nèi)無償取得，節(jié)約獎勵”，鼓勵農(nóng)民建房進中心村；節(jié)約面積有償流轉(zhuǎn)（抵充）給超面積農(nóng)戶或用于其他建設(shè)。云南大理市對超面積農(nóng)戶征收“有償使用費”200元/m2。湖北襄陽的宜城市依據(jù)城區(qū)、副城區(qū)、集鎮(zhèn)、中心村與普通村的區(qū)別，劃分每平方米1元至21元不等的基價，這樣一個收費標準，近乎免費。

有的地方連很低的費用也很難收取。湖北省宜城市就遇到了收費困局。據(jù)我們調(diào)查，該市雖然確定了收費標準，但如何能收到款項，是另一回事。該縣黃沖村農(nóng)民不愿意繳費，理由是原來收取的“三提五統(tǒng)”費用，有的農(nóng)民沒交，后來就不了了之，國家沒有明白話。前車之鑒，交費即是“吃虧”。有的農(nóng)戶在原來占用的土地上蓋了住房，后來調(diào)整承包地不受影響，還仍然能領(lǐng)取國家的糧食補貼款，對其他農(nóng)民形成不良示范，其他農(nóng)民就不愿意繳納費用。在農(nóng)戶看來，交費或不交費，不是一個經(jīng)濟事務(wù)，而是一個政治事務(wù)。

我們認為，這種是讓無償使用宅基地的制度繼續(xù)變相存在，不是真改革?，F(xiàn)在我國已經(jīng)有條件停止農(nóng)村宅基地無償劃撥的做法。廣東佛山在多年前已經(jīng)停止無償劃撥農(nóng)村宅基地，對合理的宅基地申索權(quán)，該市采取了貨幣化收購的辦法，使新增農(nóng)戶放棄了申索權(quán)。令人遺憾的是，佛山的這個好做法各試點地均未考慮。

宅基地作為一項重要資產(chǎn)，宅基地分配制度作為一種財產(chǎn)分配的基本制度，不應(yīng)該成為反復被投票表決的對象?；矩敭a(chǎn)制度建立及地權(quán)的初始分配可以由“民主”方式一次性建立，但其穩(wěn)定以后，不能總依靠在“民主”制度不斷調(diào)整。制度穩(wěn)定以后，地權(quán)的轉(zhuǎn)換、變更不應(yīng)按照“少數(shù)服從多數(shù)”原則進行調(diào)整。絕不能認為，只要民主程序介入，什么做法都合理。因為對這個道理沒有理解，一些改革試點地區(qū)誤以為只要在宅基地分配與調(diào)整方面引入“民主決策程序”，就必然是好事。其實，民主制度的有效性在于，它是只管需要管的事務(wù)，不該管的事務(wù)由私人自主決策與市場調(diào)節(jié)決定。所以，在宅基地使用中的“定價”問題上，不合理性不在于價格高低本身，而在于決定價格的是一個公共決策機構(gòu)；這個機構(gòu)是否用民主決策并不重要。

（三）關(guān)于宅基地使用權(quán)“退出”制度

對于判定為惡意APP的應(yīng)用，API Hook模塊提醒用戶卸載，并將其包名、簽名添加到黑名單中。Hook模塊監(jiān)聽系統(tǒng)安裝程序，對于黑名單中的應(yīng)用直接予以卸載處理。對于未判定為惡意但進入風險評估流程的APP，本系統(tǒng)會在用戶允許下將其上傳到服務(wù)器，啟動靜態(tài)檢測流程。

農(nóng)業(yè)區(qū)人口大量流出，導致大量村莊出現(xiàn)空置房屋。一些距離城鎮(zhèn)較近的村莊，新房還在增加，而地理位置偏遠的村莊，一些房屋逐漸被廢棄。這種宅基地是“退出”，還是作為一種資源得到利用，本應(yīng)是試點的改革內(nèi)容。但農(nóng)村宅基地退出制度的管道實際上很狹窄，試點地也沒有突破。目前各地實行的集中安置、增減掛鉤轉(zhuǎn)換、地票制度等，實際上是將農(nóng)村當事人的宅基地的“建設(shè)用地權(quán)益”退給政府，使地方政府在異地增加了國有建設(shè)用地，盡管當事人獲得了一定的補償。試點地的有關(guān)方案很少涉及農(nóng)村宅基地在村莊內(nèi)部的交易，這是因為偏遠農(nóng)村的宅基地及房屋大量空閑，本村農(nóng)戶并不需要多余的宅基地。在城市近郊，農(nóng)村宅基地利用率比較高，農(nóng)戶往往為增加房租收入擴建房屋，如果單為居住，不可能出售自己的房屋。據(jù)我們調(diào)查，在經(jīng)濟水平高的村落，例如前述湖北省宜城市，房屋交易會比較活躍，多突破了村內(nèi)交易的限制。該市劉臺村宅基地有1109宗，但另外有252戶是從村外遷入的，其中有非農(nóng)業(yè)居民。據(jù)我們調(diào)查，官方規(guī)定在實踐中有所突破的情形在城市周邊地區(qū)比較常見。一些村莊的農(nóng)房被長期出租（是一種變相出售）給了城市居民。還有其他變相出售給城市居民的做法。湖南某縣政府一領(lǐng)導親自告訴我們，該縣若干村莊接受了約100個城市家庭，將其城市戶籍變?yōu)檗r(nóng)村戶籍，并使他們得到了農(nóng)房購買權(quán)。每個家庭以某種名義繳納了25萬元人民幣，盤活了局部的農(nóng)村建設(shè)用地。華北某縣一領(lǐng)導告訴我們，該省已經(jīng)有條件同意農(nóng)戶將其住房出售給城市居民。這些探索性的做法，反倒在改革試驗地區(qū)是被禁止的。

制定農(nóng)村宅基地退出政策，必須了解我國村莊建設(shè)演化的歷史以及目前宅基地復墾的前景。我國地貌復雜，歷史上農(nóng)村村莊建設(shè)的情形也不盡相同。在耕地緊缺的山區(qū)、半山區(qū)，歷史上農(nóng)民就十分注意將房屋建設(shè)在不大適合耕作的地塊上。這些村莊占地復墾以后也難有很高的產(chǎn)出效率。用這些土地滿足逆城市化的居民點建設(shè)需要，對我國整體經(jīng)濟發(fā)展十分有利。從環(huán)境因素看，如果合理規(guī)劃，使得一個集水區(qū)（末稍小流域）的硬化面積控制在10%以內(nèi)，且沒有工業(yè)污染，環(huán)境可以實現(xiàn)自我凈化。適當滿足逆城市化居民點建設(shè)要求，不影響環(huán)境。如果產(chǎn)權(quán)改革能夠配套進行，逆城市化居民參與淺山地帶的植被恢復會受到激勵，環(huán)境會變得更好。所以，在這類地區(qū)，農(nóng)村宅基地的退出可以引入市場化機制，允許城市居民購買宅基地的長期使用權(quán)。此舉還會增加農(nóng)村原住民收入，有利于他們向城市轉(zhuǎn)移。

對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件好的平原地區(qū)，農(nóng)村宅基地的退出可以予以限制，即不允許城市居民到村莊購買宅基地的長期使用權(quán)。國家可以建立農(nóng)業(yè)保護區(qū)，使脫離農(nóng)業(yè)的居民逐步進入城市定居，其農(nóng)村的宅基地在得到合理補償?shù)那樾蜗轮鸩降玫綇蛪?。使?yōu)質(zhì)耕地連綿相接，提高農(nóng)業(yè)耕作效率。

三　深化農(nóng)村宅基地制度改革的新策略

深化農(nóng)村宅基地制度改革的根本出發(fā)點是解放思想，實事求是。2016年以來，習近平總書記等中央領(lǐng)導人多次強調(diào)“毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展的方針政策沒有變”，這對深化農(nóng)村宅基地制度改革有重要意義。將這一精神落到實處，應(yīng)包括在農(nóng)村宅基地制度改革領(lǐng)域?qū)で笸黄啤?/p>

（一）深化農(nóng)村宅基地制度改革的基本原則

農(nóng)村當然需要共同共有產(chǎn)權(quán)，因為農(nóng)村的一些財物及服務(wù)的確在享用中很難有效地建立個人的排他性權(quán)利，或很難有效地建立可退出的法人排他性權(quán)利。這個時候需要共同共有產(chǎn)權(quán)，即一般說的公有制。具體有以下情形：

第一，即使是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，因為在生產(chǎn)中會涉及有害物質(zhì)排放、土地利用中的“以鄰為壑”、環(huán)境保護等問題，可以通過多種相關(guān)法規(guī)用公權(quán)對私權(quán)進行約束。這里，雖然公權(quán)不直接占有土地，但實際上已經(jīng)形成公權(quán)對私權(quán)的必要干預。這種權(quán)利還常常表現(xiàn)為公共部門的土地分區(qū)規(guī)劃權(quán)。第二，對私人不能利用或利用成本極高的土地資產(chǎn)，公權(quán)（如社區(qū)“集體”）可以直接占有，如河流、某些道路、公共活動場所、生態(tài)林地、社區(qū)公共服務(wù)等，都適用共同共有產(chǎn)權(quán)。在國家層面，有更多的財務(wù)理由實行國家共同共有產(chǎn)權(quán)。第三，對私人價值低、對大眾價值高的某些資產(chǎn)，會發(fā)生私人自愿將資產(chǎn)全部或部分提供給大眾使用的情形。這種情形在一些發(fā)達國家越來越普遍，Conservancy作為一種空間資源保護概念，［3］內(nèi)涵有待于豐富，其中，資源在本源上歸誰所有并不重要，如何更有效地為公眾利益服務(wù)才具有根本意義。這里具有的“私權(quán)”的“揚棄”或蛻變，我國理論界基本忽視了。

以上三種情形表明，合理設(shè)置共同共有產(chǎn)權(quán)是十分必要的。我國體制的問題是公權(quán)過于延伸到私權(quán)領(lǐng)域。除過以上情形之外，私人產(chǎn)權(quán)或按份共有產(chǎn)權(quán)就有了用武之地。社區(qū)共同共有產(chǎn)權(quán)或國家共同共有產(chǎn)權(quán)在其他方面會帶來低效率。我們可以用著名的決策模型（圖1）來說明共同共有產(chǎn)權(quán)越界實施的弊端。

圖1　所有權(quán)效益解析

我們知道，在共同共有產(chǎn)權(quán)覆蓋之下，相關(guān)事務(wù)的決策通常奉行民主票決制，否則共同共有產(chǎn)權(quán)就失去了意義。如上圖，如果決策從一個人說了算到100%的人說了算（即從從B 到C），決策成本與決策的外部成本會有變化，其中決策邊際成本曲線是BD，外部邊際成本曲線是AC，總邊際成本曲線則是二者之和，即AGD。如圖按照最低成本決策，完成一項公共事務(wù)決策，要付出總成本ABEG。這是一種“無奈的支出”。

如果將一件私人事務(wù)納入共同共有產(chǎn)權(quán)架構(gòu)下，上述成本也要發(fā)生。但是，按照通常給“私人事務(wù)”提出的定義，這個支出本來可以不發(fā)生。因為私人事務(wù)是不發(fā)生外部成本的事務(wù)，私人決策在一定領(lǐng)域不傷害他人利益，所以也不應(yīng)該發(fā)生公共決策成本。如果來個霸王硬上弓，一定要以公共決策替代私人決策，這就有了兩個后果：一是發(fā)生了公共決策的成本，二是因為公共決策的“一刀切”的特性，不免傷害私人事務(wù)的效率，就產(chǎn)生了公共決策的外部成本。如上圖，ABEG便是這兩個成本之和。這不是“無奈的支出”，而是一種可以避免的支出。

上面這些分析，其實就是要說明一個道理：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為一種競爭性活動，最好由私人決策，相關(guān)的所有權(quán)設(shè)計，就不要搞共同共有產(chǎn)權(quán)了。當然，這不是說與農(nóng)業(yè)有關(guān)的事務(wù)完全不需要共有產(chǎn)權(quán)介入。如前所述，食品安全、環(huán)境保護、水系利用、納稅義務(wù)等，都涉及公共事務(wù)，但這種公共事務(wù)可以國家管制政策來實現(xiàn)，不一定非搞共同共有產(chǎn)權(quán)不可。

（二）深化農(nóng)村宅基地制度改革的措施建議

基于上述原則，我們認為，政府主導模式應(yīng)該改變，需要建立新的由市場關(guān)系發(fā)揮主導作用的模式，具體政策調(diào)整如下：

第一，在村莊整治、實行集中化居住過程中，一定要尊重農(nóng)民意愿。一個地方的遷村并居，哪怕對農(nóng)民有再大的好處，只要農(nóng)民想不通，就不要強制。對于各地發(fā)生的任何強制或變相強制農(nóng)民離開家園的做法，要有明確具體的處置辦法。建立農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)，有利于農(nóng)民在土地交易中形成議價能力，維護自己的利益，因此，需要盡快推進農(nóng)民土地承包權(quán)永久不變的改革，特別要通過法律程序確保農(nóng)民對自己宅基地的永久性財產(chǎn)權(quán)。

第二，堅決制止地方要求農(nóng)民普遍“上樓”集中居住的做法，明確規(guī)定現(xiàn)有專業(yè)農(nóng)戶應(yīng)分散居住，并在農(nóng)村居民點規(guī)劃時，充分考慮更多專業(yè)農(nóng)戶分散居住的要求。一個農(nóng)戶會不會成為專業(yè)農(nóng)戶，需要一個過程?，F(xiàn)有兼業(yè)農(nóng)戶很難在短期內(nèi)下決心做專業(yè)農(nóng)戶。只有尊重農(nóng)民意愿，特別是不去強制那些游移不定的農(nóng)戶搬離村莊，才能為專業(yè)農(nóng)戶的成長創(chuàng)造空間。

第三，政府對農(nóng)村新建集中居住小區(qū)的設(shè)計、功能和人口規(guī)模應(yīng)提出指導意見、制定規(guī)劃，但小區(qū)的建設(shè)開發(fā)應(yīng)允許農(nóng)民按市場原則自主進行。在農(nóng)村地區(qū)，除過專業(yè)農(nóng)戶居民點之外，其他建設(shè)用地的開發(fā)利用應(yīng)該與城市建設(shè)用地適用同樣的政策，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)所有建設(shè)用地市場的統(tǒng)一。

第四，土地“用途管制”在大局上要放活，微觀上要嚴格，使土地的“用途管制”不僅有利于保護耕地，還要有利于國家對國民經(jīng)濟的宏觀調(diào)控。目前，中國農(nóng)村移民趨勢和村莊衰落趨勢在山區(qū)甚于丘陵地帶，更甚于平原地帶，形成了山區(qū)建設(shè)用地的更多浪費。中國現(xiàn)有山區(qū)農(nóng)戶5000多萬戶，其中約一半農(nóng)戶的居住地可開發(fā)高檔山區(qū)住宅，以滿足“逆城市化”進程中高檔住宅開發(fā)的需要。在嚴格規(guī)劃的前提下適度開放山區(qū)的房地產(chǎn)開發(fā)，是一件利國利民的好事，應(yīng)該考慮放行。與此同時，要更加嚴格地控制優(yōu)質(zhì)耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的規(guī)模。對各地下達建設(shè)用地指標時，要確定不同的人口密度和開發(fā)強度標準，促使中國農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)各省市提高其城市建成區(qū)的人口密度和經(jīng)濟密度。

（三）深化農(nóng)村宅基地制度改革的認識保障

以上改革措施無疑會遭受質(zhì)疑，但我們所常常聽到的相關(guān)質(zhì)疑其實并沒有充分根據(jù)。

第一，關(guān)于耕地保護。我們認為，如果有上述配套改革舉措，宅基地制度的市場化取向改革不僅不會影響耕地保護，反而會提高耕地保護水平。前文對此已經(jīng)有分析。

第二，關(guān)于“居住有其屋”的保障能力。任何一個國家都不可能對一個大的人群長期實行宅基地的無償劃撥制度，我們國家實行這個制度也早已不能支撐了?！熬诱哂衅湮荨弊鳛橐环N治國理念，自然是正確的，但用土地劃撥方式來實現(xiàn)這個目標，絕對是不適當?shù)?。在我國?jīng)濟發(fā)達地區(qū)，只能靠市場化的辦法解決農(nóng)村住房問題。實踐證明，這個路可以走得通。在比較落后的農(nóng)村地區(qū)，因為人口流失量大，宅基地事實上處于過剩狀態(tài)，即使按照市場化流轉(zhuǎn)，宅基地的價格不會上升明顯。如果在特定地區(qū)（如非農(nóng)業(yè)保護區(qū)）嚴格落實規(guī)劃約束，農(nóng)戶在引入城市資本參與村莊整治以后，農(nóng)戶的宅基地財產(chǎn)權(quán)還可能升值，從而取得財產(chǎn)權(quán)收益，有利于獲得改善住房的資金。四川都江堰市在災(zāi)后重建中取得的經(jīng)驗，證明這個思路是可行的。對于限制城市居民進入的農(nóng)業(yè)保護區(qū)，村莊建設(shè)用地更是充裕，不存在保障能力問題。這個問題在學術(shù)界也已經(jīng)逐步形成了共識。有學者認為，從農(nóng)村宅基地功能演變歷史看，宅基地三大功能演變趨勢是政治穩(wěn)定功能保持不變，社會保障功能進一步削弱，經(jīng)濟財產(chǎn)功能日益凸顯。［4］

第三，關(guān)于房地產(chǎn)市場變動風險。推行農(nóng)村宅基地改革，讓一部分農(nóng)村宅基地入市交易，相當一部分人士擔心我國房地產(chǎn)市場受到?jīng)_擊。其實改革只會對房地產(chǎn)業(yè)發(fā)生積極影響。我國房價過高是不爭的事實。房價過高，是通過價格改變了國民收入分配，但因壓縮了實際需求，抑制了建材、建筑業(yè)發(fā)展。一部分宅基地入市，可能降低我國單元樓房的房價總水平，但會擴大獨棟房屋建設(shè)在房地產(chǎn)業(yè)的比重，從而會更大程度地繁榮我國房地產(chǎn)市場，提高全國人民的居住品質(zhì)，并對國民經(jīng)濟整體產(chǎn)生積極影響。

注釋：

［1］丁關(guān)良：《1949年以來中國農(nóng)村宅基地制度的演變》，《湖南農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）》2008年第8期。

［2］劉旦：《基于Logistic模型的農(nóng)民宅基地置換意愿分析——基于江西的調(diào)查和農(nóng)戶視角》，《首都經(jīng)濟貿(mào)易大學學報》2010年第6期。

［3］Michael Murray，“Private Management of Public Spaces：Nonprofit Organizations and Urban Parks”，Harvard Environmental Law Review，vol.34（2010），pp.179-254.

［4］林超、譚峻：《農(nóng)村宅基地制度改革研究——基于宅基地功能演變分析的視角》，《經(jīng)濟體制改革》2013年第5期。

責任編輯馬相東

F321.1

A

1006-0138（2016）05-0046-07

黨國英，中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員，經(jīng)濟學博士，北京市，100732。