調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策模式，加快構(gòu)建現(xiàn)代市場體系

◎江飛濤

調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策模式，加快構(gòu)建現(xiàn)代市場體系

◎江飛濤

統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系是市場優(yōu)勝劣汰機(jī)制、協(xié)調(diào)供需平衡及化解過剩產(chǎn)能機(jī)制、激勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新與提升效率機(jī)制、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級機(jī)制充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會(huì)將建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系作為全面深化改革的一項(xiàng)重要的任務(wù)，并進(jìn)一步指出：建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系，“必須加快形成企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動(dòng)、平等交換的現(xiàn)代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性”。

然而，現(xiàn)階段我國的產(chǎn)業(yè)政策仍保留了投資項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)、準(zhǔn)入、項(xiàng)目用地審批等許多直接干預(yù)市場與管制微觀經(jīng)濟(jì)的措施作為主要政策手段，并挑選特定的產(chǎn)業(yè)、特定的園區(qū)、特定的企業(yè)、特定技術(shù)路線與特定的產(chǎn)品給予種種優(yōu)惠政策進(jìn)行扶持，在鋼鐵、汽車、石化等資本密集型行業(yè)還具有很強(qiáng)的“扶大限小”（扶持特定的大企業(yè)，限制中小企業(yè)發(fā)展）的特征。不難看出我國現(xiàn)階段產(chǎn)業(yè)政策模式是典型的選擇性產(chǎn)業(yè)政策模式，并且具有更為突出的“以政府選擇代替市場機(jī)制、直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)以及限制市場競爭”的特征這顯然不利于建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系。為加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，迫切需要對當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策的取向做出重大調(diào)整。

一、當(dāng)前我國產(chǎn)業(yè)政策阻礙統(tǒng)一市場建設(shè)的具體表現(xiàn)

現(xiàn)階段，我國干預(yù)式產(chǎn)業(yè)政策的模式在很大程度上，阻礙了統(tǒng)一開放競爭有序的市場建設(shè)，具體表現(xiàn)如下：

1．產(chǎn)業(yè)政策中仍保留了大量投資審批與核準(zhǔn)、市場準(zhǔn)入等管制手段。雖然十八屆三中全會(huì)以來，深化行政審批體制改革已取得很大進(jìn)展，國務(wù)院先后取消和下放六百余項(xiàng)行政審批事項(xiàng)；但是一些政策部門存在著放小不放大、放虛不放實(shí)，一些審批項(xiàng)目雖名義上改為核準(zhǔn)或備案卻仍行審批之實(shí)，整個(gè)產(chǎn)業(yè)政策體系中仍保留大量行政審批事項(xiàng)，行政審批仍然在要素配置中占據(jù)主導(dǎo)地位。近年來，準(zhǔn)入管制政策大量增加，很多行業(yè)都制定了準(zhǔn)入條件、經(jīng)營規(guī)范條件等準(zhǔn)入政策，這些政策除環(huán)保、能耗、安全三個(gè)領(lǐng)域外，還對于企業(yè)規(guī)模、設(shè)備規(guī)模、技術(shù)條件等方面設(shè)置了諸多條件。這些審批、核準(zhǔn)和準(zhǔn)入管制，嚴(yán)重影響企業(yè)的自主經(jīng)營、阻礙市場公平競爭與要素自由流動(dòng)，極不利于統(tǒng)一市場體系的建設(shè)。

在汽車、鋼鐵、石化等重要行業(yè)，實(shí)施的“扶大限小”、限制競爭的產(chǎn)業(yè)政策，導(dǎo)致這些行業(yè)中優(yōu)勝劣汰機(jī)制嚴(yán)重受阻，對行業(yè)效率的提升產(chǎn)生了顯著的負(fù)面影響。

2．目錄指導(dǎo)名為指導(dǎo)，實(shí)為主導(dǎo)資源配置。我國的目錄指導(dǎo)政策不僅僅是“指導(dǎo)”，而且是各級政府進(jìn)行項(xiàng)目審批和核準(zhǔn)、信貸審批、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼與土地優(yōu)惠政策的依據(jù)，同時(shí)限制類目錄和淘汰類目錄具有強(qiáng)制性實(shí)施的特征。我國的目錄指導(dǎo)政策，與其說是引導(dǎo)投資方向，不如說是在很大程度上選擇了投資的方向，主導(dǎo)要素資源的配置，這實(shí)際上是以政府對于產(chǎn)品、技術(shù)和工藝的選擇，來替代市場競爭過程對于產(chǎn)品、技術(shù)和工藝的選擇。我國的目錄指導(dǎo)政策既影響企業(yè)自主選擇、阻礙要素的自由流動(dòng)，又不利于選擇不同技術(shù)路線差異產(chǎn)品的企業(yè)進(jìn)行公平競爭，同時(shí)也會(huì)影響到消費(fèi)者的自主選擇。

3．部分行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策存在嚴(yán)重限制競爭，保護(hù)在位大企業(yè)的傾向。即保護(hù)和扶持在位的大型企業(yè)（尤其是央企），限制中小企業(yè)對在位大企業(yè)市場地位的挑戰(zhàn)和競爭。實(shí)施這類政策往往以“充分利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)，打造具有國際競爭力的大型企業(yè)集團(tuán)；提高市場集中度，避免過度競爭”為理由。這類政策通常包括：制定有利于大企業(yè)的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃；制定有利于大企業(yè)發(fā)展和限制中小企業(yè)發(fā)展的項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)條件；制定有利于大企業(yè)的準(zhǔn)入條件或嚴(yán)格限制新企業(yè)進(jìn)入；在項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)過程中照顧大企業(yè)的利益，優(yōu)先審批或核準(zhǔn)大企業(yè)的投資項(xiàng)目，對中小企業(yè)的項(xiàng)目進(jìn)行限制。這種“扶大限小政策傾向嚴(yán)重背離公平競爭的基本原則。“扶大限小”其實(shí)質(zhì)是政府代替市場選擇市場贏家，而在市場動(dòng)態(tài)競爭的過程中，政府不可能事先知道未來哪個(gè)企業(yè)能成功滿足消費(fèi)者意愿成為競爭過程中的勝利者。“扶大限小”的政策不僅嚴(yán)重影響產(chǎn)業(yè)效率還帶來嚴(yán)重的尋租問題。

4．產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策具有很強(qiáng)的選擇性特征。2000年以來，隨著政府財(cái)政收入的快速增長，中央政府與地方政府對于產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的廣度和強(qiáng)度都有極大的提高。國際金融危機(jī)以來，產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的規(guī)模急劇增長，每年用于產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的中央財(cái)政資金就可達(dá)數(shù)千億元還不包括地方財(cái)政提供的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼，以及地方政府以低價(jià)甚至免費(fèi)供地形式提供的大量隱性補(bǔ)貼。我國的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼具有很強(qiáng)的選擇性，這種選擇性不僅僅表現(xiàn)在特定產(chǎn)業(yè)的選擇上，更多體現(xiàn)在挑選特定的企業(yè)、特定產(chǎn)品、特定的工藝和技術(shù)路線來進(jìn)行補(bǔ)貼。而在地方政府層面，地方政府具有追求GDP增長的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼成為地方政府招商引資、上項(xiàng)目、發(fā)展產(chǎn)業(yè)的重要手段。這種選擇性的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策模式嚴(yán)重影響市場的公平競爭秩序。

5．一些地方政府的公共采購政策具有很強(qiáng)的地方保護(hù)主義色彩。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，政府采購已逐漸成為推行產(chǎn)業(yè)政策的一項(xiàng)重要政策工具。近年來，我國各級政府都加強(qiáng)了這一政策工具的運(yùn)用，也起到了一定效果。但是，在這一政策工具的運(yùn)用中，也存在較多的問題。其中最為突出的一個(gè)問題是，部分地方政府采購（含地方國有企業(yè)的采購）過程中存在嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，即只采購本地廠家的產(chǎn)品，而將外地廠家的同類產(chǎn)品阻隔在政府采購市場之外。此外，地方政府利用其影響力強(qiáng)制當(dāng)?shù)爻鲎廛嚬举徺I本地產(chǎn)汽車作為出租車的現(xiàn)象也極為普遍。這些具有很強(qiáng)地方保護(hù)主義色彩的公共采購政策，分割市場并導(dǎo)致不公平的市場競爭，極不利于統(tǒng)一市場建設(shè)。

還需要進(jìn)一步指出的是，我國產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果大多不理想。例如，在汽車、鋼鐵、石化等重要行業(yè)，實(shí)施的“扶大限小”、限制競爭的產(chǎn)業(yè)政策，導(dǎo)致這些行業(yè)中優(yōu)勝劣汰機(jī)制嚴(yán)重受阻，對行業(yè)效率的提升產(chǎn)生了顯著的負(fù)面影響；目錄指導(dǎo)政策制定和實(shí)施中往往脫離我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與忽視現(xiàn)實(shí)市場需求，片面追求發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)品和工藝，同時(shí)把本來具有市場需求的產(chǎn)品、工藝看作落后產(chǎn)品、落后產(chǎn)能并加以淘汰；片面強(qiáng)調(diào)市場集中度、企業(yè)規(guī)模的產(chǎn)業(yè)組織政策，導(dǎo)致大量低效率重組行為；發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施中，過于注重補(bǔ)貼生產(chǎn)環(huán)節(jié)，導(dǎo)致部分新興產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重產(chǎn)能過剩，并頻繁遭遇國外反補(bǔ)貼調(diào)查和制裁。許多行業(yè)高速發(fā)展的過程，往往是不斷突破政府部門有關(guān)預(yù)測、脫離其規(guī)劃、擺脫其產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)的過程，如果政府部門對于這些行業(yè)的政策干預(yù)完全得以實(shí)現(xiàn)，那么這些行業(yè)的發(fā)展將被嚴(yán)重阻礙。更為重要的是，我國這種直接干預(yù)市場、限制競爭的產(chǎn)業(yè)政策模式，帶來嚴(yán)重的設(shè)租、尋租問題，極不利于激勵(lì)創(chuàng)新，并降低了整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的微觀活力。

取消所有不必要的審批、核準(zhǔn)與準(zhǔn)入管理，實(shí)施功能型產(chǎn)業(yè)政策。

二、實(shí)施功能型產(chǎn)業(yè)政策推進(jìn)現(xiàn)代市場體系建設(shè)

需要進(jìn)一步指出的是，產(chǎn)業(yè)政策并非只有一種模式，產(chǎn)業(yè)政策還有功能型產(chǎn)業(yè)政策模式（或增進(jìn)市場型產(chǎn)業(yè)政策模式）。在選擇性產(chǎn)業(yè)政策及其實(shí)施效果受到日趨廣泛、嚴(yán)重質(zhì)疑的同時(shí)，國內(nèi)外越來越多的產(chǎn)業(yè)政策研究者以及世界銀行等重要國際機(jī)構(gòu)都在倡導(dǎo)功能型產(chǎn)業(yè)政策。現(xiàn)階段美國、歐盟、日本、韓國等發(fā)達(dá)國家或地區(qū)實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策主要屬于這種類型。在這種產(chǎn)業(yè)政策的倡導(dǎo)者和踐行者看來，市場機(jī)制是配置資源激勵(lì)創(chuàng)新、推動(dòng)效率提升與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級最為有效的機(jī)制，但是市場機(jī)制能否充分發(fā)揮作用取決于市場制度（或市場體系）的完善程度，并且市場機(jī)制在教育、基礎(chǔ)科學(xué)與技術(shù)研究、環(huán)境保護(hù)等公共領(lǐng)域存在不足。因而，產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)應(yīng)該放在為市場機(jī)制充分其決定性作用提供完善的制度基礎(chǔ)，強(qiáng)化保持市場良好運(yùn)轉(zhuǎn)的各項(xiàng)制度建立開放、公平競爭的市場體系，培養(yǎng)人力資本以適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對于高技能勞動(dòng)力的需求，支持科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新等方面。在功能型產(chǎn)業(yè)政策中，政府的作用是增進(jìn)市場機(jī)能擴(kuò)展市場作用范圍并在公共領(lǐng)域補(bǔ)充市場的不足實(shí)施功能性產(chǎn)業(yè)政策（或增進(jìn)與擴(kuò)張市場型產(chǎn)業(yè)政策）與建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系具有高度的一致性。

因而，無論從反思和重構(gòu)產(chǎn)業(yè)政策角度來看，還是從加快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系的角度來看，中國都亟需將當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策取向做重大調(diào)整，放棄直接干預(yù)市場、限制競爭、選擇性的產(chǎn)業(yè)政策模式，轉(zhuǎn)為“放松管制與維護(hù)公平競爭”，實(shí)施功能型產(chǎn)業(yè)政策（增進(jìn)與擴(kuò)展市場型產(chǎn)業(yè)政策）。具體而言，可從以下幾個(gè)方面著手：

第一，取消所有不必要的審批、核準(zhǔn)與準(zhǔn)入管理。堅(jiān)持“非禁即準(zhǔn)、平等待遇”的原則，除生態(tài)與環(huán)境保護(hù)、生產(chǎn)與產(chǎn)品安全、國家安全方面可適當(dāng)保留外，取消所有不必要的審批、核準(zhǔn)和準(zhǔn)入管理。讓不同所有制、不同規(guī)模、不同技術(shù)路線選擇、不同技術(shù)裝備選擇的企業(yè)均具有公平進(jìn)入市場的權(quán)利。此外，還需消除一些行業(yè)和領(lǐng)域存在的隱性市場進(jìn)入壁壘，例如政策影響力、指定采購、資源和要素的原始占有、在位企業(yè)戰(zhàn)略性阻止行為等。在企業(yè)登記、申請立項(xiàng)、稅收收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、政府采購、財(cái)政補(bǔ)貼、土地使用等方面，不同所有制企業(yè)、不同規(guī)模企業(yè)應(yīng)享有同等的政策待遇。

第二，制定全面、完善的公平競爭法。切實(shí)保障各種所有制企業(yè)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)，嚴(yán)格約束地方保護(hù)主義行為以及為本地企業(yè)提供損害公平競爭的各類補(bǔ)貼與優(yōu)惠政策。同時(shí)還要修訂《勞動(dòng)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)，加強(qiáng)保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益、消費(fèi)者權(quán)益與公眾利益，加大對違法行為的懲處力度，禁止企業(yè)采用損害消費(fèi)者權(quán)益、損害勞動(dòng)者權(quán)益、破壞環(huán)境、虛假廣告等不正當(dāng)方式進(jìn)行市場競爭。公平稅負(fù)與社會(huì)責(zé)任，讓不同所有制的企業(yè)在稅負(fù)、社會(huì)責(zé)任要求方面能得到同等對待。此外，還需完善《政府采購法》，嚴(yán)格約束各級地方政府在公共采購中的地方保護(hù)主義。

第三，調(diào)整產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策。將選擇性補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)為普遍性補(bǔ)貼。普遍性補(bǔ)貼不是針對特定的企業(yè)或者個(gè)人，而是面向某產(chǎn)業(yè)的所有企業(yè)或所有消費(fèi)某商品的經(jīng)濟(jì)主體的補(bǔ)貼或優(yōu)惠措施。將產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼的重點(diǎn)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)為研發(fā)與創(chuàng)新、消費(fèi)環(huán)節(jié)。同時(shí)，控制補(bǔ)貼的范圍和規(guī)模，規(guī)范補(bǔ)貼制度，提高補(bǔ)貼的透明度。應(yīng)盡量淡化稅收優(yōu)惠政策的所有制取向；逐步取消以區(qū)域（園區(qū)）為主的稅收優(yōu)惠代之以鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新與研發(fā)、技術(shù)改造、節(jié)能與環(huán)境保護(hù)投資以及促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主的稅收優(yōu)惠政策。優(yōu)惠政策應(yīng)該是普惠的，針對所有符合要求的企業(yè)，還應(yīng)進(jìn)一步簡化優(yōu)惠的審批手續(xù)，促進(jìn)稅收優(yōu)惠政策的落實(shí)。

第四，取消目錄指導(dǎo)，代之以“負(fù)面清單”。取消《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》等指導(dǎo)目錄，實(shí)施“負(fù)面清單”管理。負(fù)面清單制定應(yīng)主要以環(huán)境與生態(tài)保護(hù)、能源資源利用效率產(chǎn)品與生產(chǎn)安全、勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)這四個(gè)方面為考量，不宜將負(fù)面清單管理的范圍拓得太寬否則，負(fù)面清單極易在實(shí)施中演變?yōu)樽兿嗟闹笇?dǎo)目錄。

第五，加快要素市場改革。扭曲要素價(jià)格以低價(jià)提供要素資源，是許多地方政府不當(dāng)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，保護(hù)本地企業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段，它嚴(yán)重阻礙現(xiàn)代統(tǒng)一市場體系的形成。應(yīng)該改變土地等重要資源配置由政府主導(dǎo)的局面讓市場在要素資源的配置中發(fā)揮決定性作用對于最主要的地方保護(hù)主義做法來個(gè)釜底抽薪一方面，要重點(diǎn)推進(jìn)土地制度改革，明晰土地產(chǎn)權(quán)，確保公民在土地方面的合法權(quán)益不受侵犯，打破地方政府壟斷土地市場并以之牟利的體制，改進(jìn)國家對土地的公共管理職能，建設(shè)土地產(chǎn)權(quán)的市場化條件；另一方面，應(yīng)加快推進(jìn)水資源、礦產(chǎn)資源、能源價(jià)格形成機(jī)制的市場化改革，使價(jià)格能充分反應(yīng)稀缺程度與社會(huì)成本，從根本上杜絕地方政府通過以低價(jià)提供土地、能源、資源的方式為特定企業(yè)產(chǎn)業(yè)提供隱性補(bǔ)貼。

（江飛濤，中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所工業(yè)市場與投資研究室副主任/責(zé)編張棟）