城鎮(zhèn)化與機會平等

◎王春光

城鎮(zhèn)化與機會平等

◎王春光

城鎮(zhèn)化是隨著工業(yè)化發(fā)展而出現(xiàn)的人口向城鎮(zhèn)集聚及其生活方式發(fā)生的變化過程。這是一個非常復(fù)雜的社會經(jīng)濟變遷和轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)過程，不同學(xué)科給出了不同的界定，賦予不同的涵義：經(jīng)濟學(xué)更多的是從產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集中以及由此產(chǎn)生的經(jīng)濟規(guī)模效益去看待城鎮(zhèn)化，社會學(xué)更多的是從社會結(jié)構(gòu)和生活方式去理解城鎮(zhèn)化，地理學(xué)則從人口空間分布的變化以及由此帶來的空間形態(tài)變化去界定城鎮(zhèn)化，等等。不管學(xué)科視角不同以及界定不一，但是城鎮(zhèn)化的共同現(xiàn)象是，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和集聚以及人口集中，一方面是由于城鎮(zhèn)化帶來的機會增加，另一方面反過來增加機會，也就是說城鎮(zhèn)化與機會創(chuàng)造和配置直接有關(guān)這里的機會包括經(jīng)濟機會、生活機會、發(fā)展機會等等。也就是說，城鎮(zhèn)化會帶來大量新的機會的創(chuàng)造、產(chǎn)生，也會由此涉及到相應(yīng)的配置。雖然在現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化研究中，有關(guān)機會平等問題并不是重要議題，但是背后始終隱藏著這個核心命題。如果直接從機會平等角度去反觀我國城鎮(zhèn)化進程，就會更加清楚地判定這個進程的本質(zhì)以及可能的未來方向。

機會平等是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求

當(dāng)前我國已經(jīng)把新型城鎮(zhèn)化納入到“十三五”規(guī)劃以及更長遠的發(fā)展戰(zhàn)略之中，這是對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗的提煉和教訓(xùn)的總結(jié)。新型城鎮(zhèn)化以人為本，是圍繞著人的需要進行的，而不是出于其他目的。一個人從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城市，需要有各種各樣的機會，否則在城市就難以立足。首先，需要就業(yè)機會至少要在城市找到就業(yè)，這是基礎(chǔ)性機會；其次還需要獲得衣食住行機會，有了就業(yè)機會，并不意味著就能解決這些基本機會，特別是居住機會。另外，如果按馬斯洛需求理論，人還要有發(fā)展、尊重乃至審美等需求，從而需要相應(yīng)的滿足這些需求的機會。當(dāng)然并不是所有機會都是靠政府提供和保證的，就業(yè)無疑主要靠市場機制來解決的，但是，就業(yè)權(quán)利的確保僅僅靠市場機制是不夠的，何況中國還處在轉(zhuǎn)型過程中，政府在確保新型城鎮(zhèn)化中機會平等上肩負著巨大的責(zé)任。因此，我們看到，新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)就是機會平等，即為每個人提供平等的市民化機會，包括就業(yè)機會、公共服務(wù)機會、生活機會以及文化機會等等。所謂機會平等，就是指每個公民在獲取公共資源和公共服務(wù)上的權(quán)利不因年齡、性別、區(qū)域、種族、身份等不同而有差異。

1949年以來我國城鎮(zhèn)化進程及特點

以機會平等的視角，來追溯建國以來我國城鎮(zhèn)化歷史，可以劃分為以下四個階段：從1949年到 1956年；1957年到 1978年；1979年到2003年；2004年到現(xiàn)在。

1.1949年到1956年：城鄉(xiāng)自由流動、機會自由選擇

從1949年到1956年，新政權(quán)建立，百廢待興，到處需要人，特別是城市建設(shè)需要大量的勞動力，而農(nóng)村經(jīng)歷土改，許多農(nóng)民有了自己的土地，生產(chǎn)積極性大大提高，因此，城鄉(xiāng)沒有因人口流動而出現(xiàn)大的社會問題 。在這個階段，城鎮(zhèn)化是一個自然的過程，流動機會非常自由，沒有受到政策限制。可以說這是一個自由流動、機會自由配置的階段。所以，在這個階段，隨著城市工業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展，不少農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，加入到城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)化行列，因此，城鎮(zhèn)化水平得到明顯的提升，從圖1中可以看出，1949年我國城鎮(zhèn)化水平只有10%左右，到1959年上升到19.75%，幾乎每年增長1%，如果以建國時4億人口為基數(shù)，那么每年就有400多萬農(nóng)村人口實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。這個階段由于沒有實行嚴格的戶籍制度，因此，農(nóng)村人口進城務(wù)工經(jīng)商甚至轉(zhuǎn)干，受限制很少，一旦進城，也不受相應(yīng)的政策限制，能享受到與其它城市居民同等的政策待遇。到1956年，由于農(nóng)村出現(xiàn)合作社高潮，經(jīng)濟已經(jīng)出現(xiàn)一些問題，進城的人越來越多，當(dāng)時中央在文件中已經(jīng)出現(xiàn)防止盲流的說法，戶口管理條例已經(jīng)出臺，限制政策正在實施，效果還沒有完全顯現(xiàn)，因為到1959年城鎮(zhèn)化水平達到最高點，盡管1958年正式實施城鄉(xiāng)分割的戶籍制度。

圖1　1949年到2010年我國城鎮(zhèn)化水平變化圖

2.1957年到1978年：城鄉(xiāng)流動禁止、機會分割不均

1957年開始，國家將高級合作社運動推向高潮，1958年轉(zhuǎn)入人民公社運動，以工業(yè)和軍隊的方式去管理農(nóng)村。在人民公社時代，農(nóng)民的土地歸為集體所有，勞動就業(yè)聽從生產(chǎn)隊安排，社會交往、外出都要征得組織批準，由此農(nóng)民失去了勞動就業(yè)選擇權(quán)、行動自由權(quán)和生活自主權(quán)。與此同時，國家對農(nóng)轉(zhuǎn)非、農(nóng)民進城實現(xiàn)了嚴格的審批控制制度，即城鄉(xiāng)戶籍制度以及相應(yīng)的社會、政治和經(jīng)濟制度。由此，農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)戶口成為重要的身份標志，他們之間存在著明顯的權(quán)利和機會差別和不平等。凡是農(nóng)業(yè)戶口的人都不能隨便進城務(wù)工經(jīng)商，即使偷偷地進城，也享受不到城鎮(zhèn)居民的待遇。由此，在這個階段，絕大多數(shù)屬于農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村居民享受不到城鎮(zhèn)化的機會和權(quán)利，即使進入城市，也享受不到平等的機會和權(quán)利。與此相反，還有上千萬城鎮(zhèn)居民在這個階段或接受社會主義改造、或者響應(yīng)“上山下鄉(xiāng)”號召，從城市流向農(nóng)村。由此可見，這個階段的城鎮(zhèn)化處于停滯甚至倒退狀態(tài)，根本談不上機會自由和平等問題，城鄉(xiāng)差距演變成社會階層、身份地位等級差別。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，到1979年，我國的城鎮(zhèn)化水平反而比1959年低了近2個百分點。同時期世界其他許多國家和地區(qū)都處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展之中，像韓國、臺灣等國家和地區(qū)就是在這個階段完成了城鎮(zhèn)化任務(wù)。

3.1979年到2003年：城鄉(xiāng)流動限制解除、機會配置新失衡

從1979年中國開始農(nóng)村改革以來，城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了很大的變化，其中最重要的一點變化就是讓市場在城鄉(xiāng)關(guān)系中發(fā)揮越來越大的作用，但是，社會體制改革卻落后于經(jīng)濟體制改革，由此使得工業(yè)化與城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系出現(xiàn)一種新的不平衡狀態(tài)。從1979年到2003年，城鎮(zhèn)化中機會自由的限制獲得明顯的解除，由此機會得到大幅增加，從上世紀80年代初農(nóng)民可以自理口糧進小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商、就地興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小城鎮(zhèn)興起等，到2003年農(nóng)村進城人口超過1億，農(nóng)村流動人口在城鎮(zhèn)成了一個難以被忽視的群體，也成為城鎮(zhèn)發(fā)展的重要力量。這個階段還可以細分為兩個小階段：1979年到1995年是以小城鎮(zhèn)為主角的城鎮(zhèn)化階段。也就是說，在這個階段，城市改革滯后，農(nóng)村改革先行，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興起以及隨之而來的小城鎮(zhèn)復(fù)興和繁榮，由此農(nóng)村人口首先是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)實現(xiàn)非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化。當(dāng)時鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就實現(xiàn)了6000多萬農(nóng)村勞動力非農(nóng)化就業(yè)。從1996年開始，城市改革明顯加速，特別是國有企業(yè)改革、城市房地產(chǎn)改革和發(fā)展、為加入世界貿(mào)易組織而進行的各項準備等，國家將更多的財政投向大城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此，引發(fā)農(nóng)村人口向大城市涌入，進入了以大城市為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化階段。從圖1上可以看出，從1996年開始，我國城鎮(zhèn)化水平上升速度明顯快于1979年到1995年：1979年到1995年，城鎮(zhèn)化率從17.92%增加到25%左右，凈增7.08%，平均每年增長0.44個百分點；而從1996年到2003年，城鎮(zhèn)化率從25%增長到41%左右，凈增16個百分點，平均每年增長2.29個百分點，也就是說，每年有2900多萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。但是，值得指出的是，這些轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口雖然被統(tǒng)計進城鎮(zhèn)化口徑之中但是，他們并沒有獲得完全的城市居民地位（市民化），依然處于“半城鎮(zhèn)化”的流動狀態(tài)。所謂半城鎮(zhèn)化，是指這些進入城市務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)村流動人口享受不到與市民平等的權(quán)利和機會，處于非城非農(nóng)、又既城既農(nóng)的邊界狀態(tài)，既沒有認同城市又不愿回歸農(nóng)村、沒有與城市居民實現(xiàn)良性交往、享受不到基本的市民權(quán)利和機會等。所以，表面上這個階段我國城鎮(zhèn)化發(fā)展很快，但是事實上卻受到機會不平等的制約，農(nóng)村流動人口沒有實現(xiàn)徹底的城鎮(zhèn)化和市民化，他們的城鎮(zhèn)化機會沒有獲得合法的認可和保證。

4.2004年到現(xiàn)在：城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略確立、機會平等狀況趨改善

2004年，可以說在農(nóng)村流動人口的城鎮(zhèn)化上有一個標志性變化，即中央明確確認農(nóng)村流動人口進城，是我國現(xiàn)代化的必然要求和規(guī)律，也就是確認了他們城鎮(zhèn)化的權(quán)利，由此帶來的變化是一些原來排斥他們的政策發(fā)生變化。比如，農(nóng)村流動人口子女的就學(xué)權(quán)利和農(nóng)村流動人口參加社會保障的權(quán)利獲得了確認，《勞動法》的修改和通過保證了這一點，與此同時，一些地方開始將農(nóng)村流動人口納入到住房保障政策范圍等。有關(guān)農(nóng)村流動人口的負面說法和報道迅速減少，而有關(guān)如何公平對待農(nóng)民工、農(nóng)村流動人口的政策和研究紛紛推進，到2012年我國城鎮(zhèn)化率達到50%，實現(xiàn)了基本城鎮(zhèn)化。

城鎮(zhèn)化中阻礙機會平等的結(jié)構(gòu)性因素

但是，當(dāng)前城鎮(zhèn)化的平等機會問題并沒有獲得徹底的解決，還需要經(jīng)歷一個過程，而且由于受到多種結(jié)構(gòu)性因素的影響，迄今為止還沒有真正實現(xiàn)機會平等。這里的結(jié)構(gòu)性因素主要包括以下方面：中央與地方政府的關(guān)系、不同區(qū)域關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系、政府不同部門之間關(guān)系以及人口代際關(guān)系等。從目前來看，中央的政策從過去的機會自由向機會平等轉(zhuǎn)變，從勞動就業(yè)政策到社會保障政策、教育醫(yī)療衛(wèi)生政策以及居住政策等，都做出了調(diào)整性規(guī)定，但還沒有真正實現(xiàn)機會平等，調(diào)整還在艱難的進行之中。而地方政府的步伐更慢一些，因為在推進機會平等方面，牽涉到地方政府的利益更多一些，特別是外來流動人口多的地方尤其是大城市和超大城市，對放開戶籍以及大量接納外來流動人口市民化，并不積極，害怕承擔(dān)更多的責(zé)任和成本。超大城市和大城市的流動人口數(shù)量大，占比高?；谌珖诹稳丝谄詹楹腿珖鞘薪y(tǒng)計年鑒，我們發(fā)現(xiàn)，2010年全國有15座城市的常住人口達到500萬以上，其外來人口高達5259.11萬人，占所分析的 287個城市外來人口總數(shù) 9121.72萬的57.65%。也就是說，15座超大城市占287座城市的5.22%，而外來人口占一大半。而且，在這15個超大城市中，外來常住人口已經(jīng)占到常住人口的35.25%，像深圳、東莞等城市，外來常住人口遠遠超過市轄區(qū)戶籍人口數(shù)量，深圳的外來常住人口是戶籍人口的8.57倍，東莞是4.98倍，上海的外來常住人口是戶籍人口的67%，北京則為60.9%。這些超大城市和大城市基本上沒有動力去開放其戶籍以及其他社會政策。事實上其他外來人口多的城市也有不少顧慮，對開放接納外來人口并不積極，這反過來影響和阻礙了中央政策的調(diào)整。所以，面對社會呼吁給外來流動人口公平的市民化待遇的輿論壓力，凡是外來人口多的地方大多采用貌似合理的居住積分辦法，實際上這一辦法對絕大多數(shù)外來流動人口來說并不公平合理，沒有為他們提供平等的機會。

就目前的社會政策設(shè)計而言，社會政策在實施上的區(qū)域碎片化在很大程度上也阻礙了城鎮(zhèn)化的公平機會。雖然所有社會政策都是由中央倡導(dǎo)的，但是，從籌資上看，中央的責(zé)任比較小，而大多落到地方政府，而地方政府在籌資上優(yōu)先考慮的是轄區(qū)內(nèi)的戶籍人口，如果要涵蓋外來人口，首先會考慮在多大程度上承擔(dān)得起，而且更會考慮將外來人口納入范圍能否有利于自己。這樣的政策考量一方面會采取在籌資上能不承擔(dān)盡可能不承擔(dān)的態(tài)度，另一方面也會因為政策設(shè)計并不考慮外來人口的利益而無形中會使外來人口拒絕參與。養(yǎng)老保險政策就是這樣的情況：從政策規(guī)定上外來人口特別是農(nóng)民工要加入流入地的養(yǎng)老保險，繳納保費，但是許多農(nóng)民工并不是很愿意加入，原因是他們的就業(yè)不穩(wěn)定，一旦離開，他們要辦理養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移手續(xù)，另外社會統(tǒng)籌賬號上的經(jīng)費還不能全部轉(zhuǎn)移，很大一部分要留給當(dāng)?shù)?。這個政策顯然不利于他們參保。與此同時，有關(guān)教育政策，雖然中央強調(diào)流入地政府對外來流動人口子女的義務(wù)教育負有責(zé)任，但是地方政府會在這個政策基礎(chǔ)上附加許多硬性規(guī)定，比如需要父母參加社保、父母監(jiān)督證明、穩(wěn)定就業(yè)證明等等，增加外來流動人口子女上學(xué)成本，從而減少流入地政府的負擔(dān)。

與此同時，農(nóng)村土地制度、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制度以及社會政策也不利于農(nóng)村流動人口的市民化轉(zhuǎn)移對此已經(jīng)有不少研究討論過。目前農(nóng)村雖然實施了農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，但是許多農(nóng)民還是在流轉(zhuǎn)上比較謹慎，擔(dān)心自己的利益在流轉(zhuǎn)中漸漸丟失；農(nóng)村宅基地和住房還不能進行公平交易，因此，不少農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商，都不原意放棄宅基地和住房。在推進這些外出務(wù)工經(jīng)商的人口市民化、城鎮(zhèn)化的過程中，如果在政策和制度上確保他們在農(nóng)村的這些利益和權(quán)利，那么就會激發(fā)他們市民化、城鎮(zhèn)化的積極性。目前不少農(nóng)村流動人口在城鎮(zhèn)化中的普遍做法是，去大城市和沿海發(fā)達地區(qū)務(wù)工經(jīng)商，賺錢后或在農(nóng)村蓋新房子，或在就近的城鎮(zhèn)（特別是縣城）購房居住，或給子女結(jié)婚用。

總而言之，從2003年開始，國家不再將農(nóng)村流動人口進城視為負面問題，而確認了他們?yōu)槲覈擎?zhèn)化、工業(yè)化、現(xiàn)代化作出了積極的貢獻，由此試圖向著公平機會方向調(diào)整，增加農(nóng)村流動人口在城市的就業(yè)權(quán)利、社會保障權(quán)利、子女教育權(quán)利以及其他社會參與權(quán)利，有少數(shù)地方政府已經(jīng)將住房保障權(quán)利向部分農(nóng)村流動人口開放。2012年新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出，實際上是對過去十多年這樣的調(diào)整的進一步確認和肯定，并在此基礎(chǔ)上有助于城鎮(zhèn)化向著機會平等方向加快發(fā)展。機會平等，就是指人們在城鄉(xiāng)之間可以自由地選擇，不受體制、政策的制約和阻礙。這也許是一種理想狀態(tài)，但是應(yīng)是中國城鄉(xiāng)一體化、城鄉(xiāng)關(guān)系和諧的目標要求。

借助綜合改革，邁向機會平等的新型城鎮(zhèn)化

但是，目前和今后相當(dāng)一段時間，阻礙城鎮(zhèn)化向著機會平等轉(zhuǎn)變的政策、體制以及利益因素依然存在，有待通過綜合性改革來消除，至少要消除四層的政策和體制障礙：第一層是，改革現(xiàn)有的財政體制，在中央政府與地方政府之間，在推進城鎮(zhèn)化上建立合理共擔(dān)的財政分工體制?，F(xiàn)有的財政體制還不能適應(yīng)農(nóng)村流動人口轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化的要求。合理共擔(dān)的財政分工指：凡是中央承擔(dān)財政的事項要依據(jù)人口流動進行轉(zhuǎn)移；與此同時，增強中央財政在基本公民權(quán)上的責(zé)任承擔(dān)。第二層改革是在全國建立區(qū)域、城鄉(xiāng)一體化的基本社會保障制度，省市根據(jù)自身的情況建立補充保障制度。在全國范圍內(nèi)建立雙層的社會保障制度，即全國統(tǒng)一的基本社會保障制度以及省市補充的社會保障制度。第三層改革就是公共服務(wù)全國一體化制度，特別是教育、醫(yī)療衛(wèi)生。第四層就是改革農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的經(jīng)濟和社會體制，特別是要改革農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，并將農(nóng)民納入全國統(tǒng)一的社會和經(jīng)濟政策體系。

（王春光，中國社會科學(xué)院社會學(xué)所研究員、博士生導(dǎo)師，中國社會學(xué)學(xué)會農(nóng)村社會學(xué)專業(yè)委員會理事長/責(zé)編劉玉霞）