印度和菲律賓海外移民政策比較及啟示

路　陽(yáng)

印度和菲律賓海外移民政策比較及啟示

路陽(yáng)※

印度、菲律賓是全球主要移民輸出國(guó)，海外印度人和海外菲律賓人已成為重要的國(guó)際移民群體之一。印度、菲律賓兩國(guó)政府非常重視海外移民群體，將之視為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的有機(jī)組成部分。本文概述印度和菲律賓海外移民的基本情況，分析他們與祖籍國(guó)的聯(lián)系及對(duì)祖籍國(guó)的影響以及兩國(guó)政府對(duì)海外移民的政策。本文著重從移民管理機(jī)構(gòu)、海外移民權(quán)益保護(hù)、實(shí)施雙重國(guó)籍政策、設(shè)立國(guó)家級(jí)節(jié)日和獎(jiǎng)項(xiàng)等方面對(duì)于兩國(guó)的海外移民政策進(jìn)行比較研究，從而對(duì)我國(guó)的僑務(wù)政策提供一定參考和借鑒。

海外印度人；海外菲律賓人；國(guó)際移民；比較研究；僑務(wù)工作

一、研究緣起

海外移民政策是指一個(gè)主權(quán)國(guó)家對(duì)海外移民群體所實(shí)施的相關(guān)政策的統(tǒng)稱(chēng)。海外移民在全球和國(guó)家層面無(wú)疑對(duì)有關(guān)國(guó)家的人口、經(jīng)濟(jì)、政治和文化等都產(chǎn)生了重要影響，各國(guó)的海外移民政策在很大程度上決定了國(guó)際移民的趨勢(shì)、流向和特征。與中國(guó)一樣，印度和菲律賓同為全球主要移民輸出國(guó)，兩國(guó)的海外移民人數(shù)眾多。兩國(guó)政府非常重視海外移民群體，建立了專(zhuān)門(mén)管理機(jī)構(gòu)，制定了政策法規(guī)，采取了有力措施以保障海外移民的權(quán)益。

社會(huì)科學(xué)中的比較方法就是將比較方法運(yùn)用于社會(huì)研究而形成的一種研究方式和研究活動(dòng)。比較方法就是把兩個(gè)或兩個(gè)以上的事物或現(xiàn)象放在一起考察和分析，以檢視和把握他們相同、相似或相異的屬性和特征①陸益龍：《定性社會(huì)研究方法》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年版，第207頁(yè)。。印度、菲律賓在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、綜合國(guó)力和國(guó)際影響力等方面均有一定差異，同時(shí)，兩國(guó)同為國(guó)際移民大國(guó)，海外移民群體規(guī)模和影響力巨大，對(duì)其國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展貢獻(xiàn)頗多。本文選取印度和菲律賓及其海外移民政策作為比較研究的對(duì)象，基于如下原因：其一，兩國(guó)海外移民群體人數(shù)眾多、分布廣泛，與祖（籍）國(guó)和家鄉(xiāng)聯(lián)系密切；其二，勞工移民是兩國(guó)海外移民的重要組成部分，僑匯是兩國(guó)海外移民與母國(guó)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的重要紐帶；第三，兩國(guó)海外移民政策都經(jīng)歷了由漠視到重視的過(guò)程，對(duì)海外移民群體的作用日益重視。

從某種程度而言，海外移民群體的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展水平是衡量一國(guó)綜合國(guó)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的一項(xiàng)重要指標(biāo)。當(dāng)前，中國(guó)提出建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”（簡(jiǎn)稱(chēng)“一帶一路”）的倡議，四千多萬(wàn)的華僑華人聚集于“一帶一路”沿線的國(guó)家和地區(qū)，他們無(wú)疑是中國(guó)推進(jìn)這一倡議實(shí)施的依靠力量和重要優(yōu)勢(shì)。本文在學(xué)術(shù)界已有研究的基礎(chǔ)上，主要利用印度①中國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于海外印度人及印度政府相關(guān)政策的研究，主要參見(jiàn)賈海濤、石滄金：《海外印度人與海外華人國(guó)際影響力比較研究》，濟(jì)南：山東人民出版社，2007年版；騰海區(qū)：《美國(guó)印度裔移民研究》，北京：中國(guó)華僑出版社，2013年版；康曉麗：《論印度的海外印度人政策及其對(duì)中國(guó)僑務(wù)政策的啟示》，《南亞研究》2013年第1期，第121～144頁(yè)；夏雪：《印度海外移民政策的嬗變及其對(duì)中國(guó)的啟示》，《八桂僑刊》2010年第3期，第50～55頁(yè)；李濤：《中、印海外移民與母國(guó)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的比較研究》，《世界民族》2011年第3期，第67～71頁(yè)；賈海濤：《印度人移民海外的歷史及相關(guān)問(wèn)題》，《南亞研究》2009年第1期，第55～65頁(yè)；張秀明：《海外印度移民及印度政府的僑務(wù)政策》，《華僑華人歷史研究》2005年第1期，第17～35頁(yè)等。、菲律賓②與國(guó)際學(xué)術(shù)界較為豐富的研究成果相比，中國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)菲律賓的海外移民及勞工政策等問(wèn)題關(guān)注不多，主要研究論著有李濤：《海外菲律賓人與菲律賓的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年版；路陽(yáng)：《菲律賓政府的海外菲律賓人政策探析》，《華僑華人歷史研究》2014年第3期，第11～19頁(yè)；李濤：《1974年以來(lái)海外菲律賓人與菲律賓的社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系》，《東南亞南亞研究》2013年第3期，第49～53頁(yè)；李濤：《試論近三十年來(lái)菲律賓的僑務(wù)政策及其作用》，《東南亞縱橫》2012年第6期，第32～39頁(yè)；李濤：《推力與拉力：菲律賓人移民海外的動(dòng)因初探》，《東南亞縱橫》2013年第8期，第60～64頁(yè)；張世平：《菲律賓社會(huì)移民文化的形成與在海外勞務(wù)輸出中的作用》，《航海教育研究》2012年第1期，第18～21、第36頁(yè)；郭又新：《美國(guó)菲律賓裔移民的歷史考察》，《東南亞研究》2003年第6期，第39～43頁(yè)。兩國(guó)政府官方網(wǎng)站和政策報(bào)告等文獻(xiàn)，從移民管理機(jī)構(gòu)、海外移民權(quán)益保護(hù)、實(shí)施雙重國(guó)籍政策、設(shè)立國(guó)家級(jí)節(jié)日和獎(jiǎng)項(xiàng)等方面對(duì)于兩國(guó)的海外移民政策加以比較，并為中國(guó)僑務(wù)工作提供經(jīng)驗(yàn)啟示。

二、印度和菲律賓海外移民群體的數(shù)量與分布

（一）印度和菲律賓海外移民群體人數(shù)眾多、分布廣泛

作為世界第二人口大國(guó)，印度擁有數(shù)量眾多、規(guī)模龐大的海外印度人和國(guó)際移民群體。海外印度人既包括擁有外國(guó)國(guó)籍的印度血統(tǒng)的人，也包括居住在外國(guó)但擁有印度國(guó)籍的印度人③康曉麗：《論印度的海外印度人政策及其對(duì)中國(guó)僑務(wù)政策的啟示》，《南亞研究》2013年第1期，第128頁(yè)。。印度政府海外印度人事務(wù)部2012～2013報(bào)告顯示，海外印度人總量已超過(guò)2700萬(wàn)④http：//pmindia.gov.in/report_to_people/2012-2013/report_PMO_English.pdf.。海外印度人分布在全球110多個(gè)國(guó)家和地區(qū)，主要聚居于英國(guó)、美國(guó)、非洲和東南亞等。印度人最早是作為契約勞工被輸送至各殖民地。20世紀(jì)60～70年代開(kāi)始，印度人主要前往海灣地區(qū)，以流動(dòng)性勞工和技術(shù)工人為主體。20世紀(jì)80年代開(kāi)始，留學(xué)生、專(zhuān)業(yè)人士和知識(shí)精英紛紛前往美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，形成新一輪的移民潮。

海外菲律賓人是指居住或工作在海外的所有菲律賓人，既包括已成為外國(guó)公民或取得外國(guó)永久居留權(quán)的菲律賓移民，也包括仍為菲律賓公民但等待入籍、歸化他國(guó)的菲律賓人。截至2012年年底，海外菲律賓人共有1048.96萬(wàn)人⑤Commission on Filipinos Overseas，“Stock Estimate of O-verseas Filipinos，As of December 2012”，http：//www.cfo.gov.ph/ images/stories/pdf/StockEstimate2012.pdf.。海外菲律賓人分布在全球218個(gè)國(guó)家和地區(qū)，主要集中于東亞、南亞、中東和北美地區(qū)。菲律賓人向海外移民的歷史可追溯到西班牙殖民統(tǒng)治時(shí)期，此后大致經(jīng)歷了三次移民浪潮⑥李濤：《試論近三十年來(lái)菲律賓的僑務(wù)政策及其作用》，《東南亞縱橫》2012年第6期，第33頁(yè)。。海外菲律賓人的絕對(duì)數(shù)量雖不及海外印度人，但占該國(guó)人口的比例更高。有數(shù)據(jù)顯示，2012年菲律賓全國(guó)人口已達(dá)9670.68萬(wàn)，海外菲律賓人人數(shù)相當(dāng)于人口總數(shù)的10.8%⑦h(yuǎn)ttp：//data.worldbank.org/indicator/SP.POP.TOTL/countries/PH？display=default.。

國(guó)際移民組織將國(guó)際移民定義為，“離開(kāi)本人之祖籍國(guó)或此前的常住國(guó)，跨越國(guó)家邊界，為了定居性目的而永久性地或在一定時(shí)期內(nèi)生活于另一國(guó)家的人”①李明歡：《國(guó)際移民的定義與類(lèi)別——兼談中國(guó)移民問(wèn)題》，《華僑華人歷史研究》2009年第2期，第2頁(yè)。。由此可知，無(wú)論是僑居國(guó)外的本國(guó)僑民，還是已成為外國(guó)公民或取得外國(guó)永久居留權(quán)的移民，兩者均屬國(guó)際移民。在海外印度人和海外菲律賓人群體中，還有相當(dāng)一部分屬于在當(dāng)?shù)貒?guó)出生、擁有外國(guó)國(guó)籍的印度裔和菲律賓裔人士，這并不屬于國(guó)際移民的范疇②與此相近，中國(guó)學(xué)術(shù)界也容易將海外華僑華人和中國(guó)的海外移民兩個(gè)概念加以混淆。已有學(xué)者指出，“由于華僑華人群體中有相當(dāng)大一部分人是在當(dāng)?shù)貒?guó)出生的華裔，他們不屬于國(guó)際移民的范疇，因此，不能將這兩個(gè)概念混為一談，以免得出不正確的結(jié)論，引起不必要的誤解”。參見(jiàn)張秀明、密素敏：《國(guó)際移民的最新發(fā)展及其特點(diǎn)——兼析國(guó)際移民與華僑華人的概念》，《華僑華人歷史研究》2014年第3期，第7～8頁(yè)。。移民研究機(jī)構(gòu)皮尤中心的報(bào)告顯示，印度的國(guó)際移民人數(shù)從1990年的680萬(wàn)增加至2013年的1420萬(wàn)，在移民輸出國(guó)排行榜上居首位。菲律賓的國(guó)際移民人數(shù)在2013年達(dá)到550萬(wàn)，位居全球第八位③Phillip Connor，D’vera Cohn and Ana Gonzalez-Barrera，“Changing Patterns of Global Migration and Remittances”，http：//www.pewsocialtrends.org/2013/12/17/changing-patternsof-global-migration-and-remittances/，2013年12月17日。。

（二）勞工移民是兩國(guó)海外移民群體的重要組成部分

海外勞工被印度政府視為海外印度人群體的重要組成部分。自20世紀(jì)70年代開(kāi)始，由于海灣地區(qū)石油業(yè)的繁榮，印度赴沙特阿拉伯王國(guó)、阿拉伯聯(lián)合酋長(zhǎng)國(guó)等國(guó)的勞工移民日益增多。2009年，印度海外勞工人數(shù)已突破500萬(wàn)，其中90%的勞工在海灣地區(qū)和東南亞地區(qū)工作。此外，印度移民在計(jì)算機(jī)、醫(yī)療和工程等行業(yè)具有優(yōu)勢(shì)，軟件人才更是享譽(yù)國(guó)際。勞工移民眾多也是海外菲律賓人的顯著特征。有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年菲律賓勞工移民達(dá)1802031人，占海外菲律賓人總數(shù)的17%④Philippine Overseas Employment Administration，“2008～2012 Overseas Employment Statistics”，pp.3，http：//www.poea. gov.ph/stats/2012_stats.pdf.。菲律賓海外勞工以從事家庭服務(wù)的女性勞工（“菲傭”）、海員和護(hù)士最為著名，在醫(yī)藥、技術(shù)、管理和農(nóng)業(yè)等服務(wù)行業(yè)也具優(yōu)勢(shì)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2009年，全球193個(gè)國(guó)家和地區(qū)的家庭雇傭了菲傭⑤盧丁等：《菲傭在上?！罚段膮R報(bào)》2009年12月10日。。2009年，菲律賓海員人數(shù)占國(guó)際海員總量的33%，是全球第一大海員勞工輸出國(guó)⑥鮑君忠等：《菲律賓、新加坡海員培養(yǎng)模式的借鑒與啟示》，《航海教育研究》2010年第4期，第37頁(yè)。。

表1　2008～2012年被派遣菲律賓海外勞工人數(shù)分類(lèi)統(tǒng)計(jì)表

（三）僑匯是海外移民與母國(guó)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的重要紐帶，兩國(guó)海外移民為母國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了貢獻(xiàn)

僑匯是海外移民與祖（籍）國(guó)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的主要紐帶，也成為促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力。世界銀行的最新數(shù)據(jù)顯示，2013年印度共收到710億美元匯款，菲律賓共收到261億美元匯款，分別位居全球第一位和第三位⑦Phillip Connor，D’vera Cohn and Ana Gonzalez-Barrera，“Changing Patterns of Global Migration and Remittances More Migrants in U.S.and Other Wealthy Countries；More Money to Middle-Income Countries”，http：//www.pewsocialtrends.org/ 2013/12/17/chapter-4-remittances/，2013年12月17日。。2013年，印度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)18767.97億美元，移民匯款總額占該國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的3.78%。同年，菲律賓國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值約為2720.17億美元，移民匯款總額占其國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的9.59%①http：//data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.MKTP. CD？order=wbapi_data_value_2012+wbapi_data_value&sort=asc.。移民為兩國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，海外勞務(wù)收入已成為兩國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要部分。

表2　2013年不同收入類(lèi)別十大移民匯款接收國(guó)

三、印度和菲律賓的海外移民管理機(jī)構(gòu)

（一）兩國(guó)海外移民政策都經(jīng)歷了由漠視到重視的過(guò)程

印度獨(dú)立后的幾十年間，長(zhǎng)期執(zhí)政的國(guó)大黨對(duì)于海外僑民工作并沒(méi)有給予過(guò)多的關(guān)注。隨著海外移民政治地位和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高，自20世紀(jì)80年代開(kāi)始，印度政府進(jìn)行政策調(diào)整。經(jīng)濟(jì)自由化改革后，海外移民政策有了某些實(shí)質(zhì)性的變化。21世紀(jì)以來(lái)，“海外印度人高級(jí)委員會(huì)”及“海外印度人事務(wù)部”的設(shè)立，標(biāo)志著印度海外移民的政策進(jìn)入全新時(shí)期。

菲律賓也大致經(jīng)歷了相近的過(guò)程。從國(guó)家獨(dú)立到20世紀(jì)70年代中期，菲律賓政府采取“無(wú)為而治”的政策，對(duì)老移民沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)接觸和交流。隨著勞工大量流入中東國(guó)家，菲律賓日益重視海外移民，開(kāi)始設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)為海外勞工服務(wù)。20世紀(jì)90年代至今，菲律賓政府開(kāi)始重視并制定多項(xiàng)法律法規(guī)，維護(hù)海外移民的利益。

總體來(lái)看，兩國(guó)的海外移民政策經(jīng)歷了由漠視到積極聯(lián)系、相繼出臺(tái)各種有效措施的過(guò)程。政策調(diào)整的原因既源于海外移民數(shù)量的增多和實(shí)力增強(qiáng)，也與兩國(guó)重視發(fā)揮海外移民作用為國(guó)家發(fā)展服務(wù)有關(guān)。

（二）印度政府成立海外印度人事務(wù)部，統(tǒng)合海外印度人事務(wù)管理

隨著印度政府對(duì)海外印度人工作的不斷重視，其管理機(jī)構(gòu)也在不斷調(diào)整、升級(jí)。除早期的印度投資中心、移民保護(hù)辦公室，印度外交部于1984年1月設(shè)立海外印度人處并于1992年1月將其并入領(lǐng)事護(hù)照簽證處，2000年3月又設(shè)立印僑印裔處。印度政府于2000年9月成立了由外交部牽頭組成的“海外印度人高級(jí)委員會(huì)”。該委員會(huì)隸屬外交部，直接向總理負(fù)責(zé)，主席是國(guó)會(huì)議員，成員主要是包括外交部前部長(zhǎng)在內(nèi)的外交官員。主要任務(wù)是對(duì)海外印度人的歷史與現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查研究，了解他們?cè)诤Ｍ馍姘l(fā)展中面臨的問(wèn)題及對(duì)印度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可能發(fā)揮的作用，并為印度政府提供政策建議。

2004年5月，印度政府根據(jù)海外印度人高級(jí)委員會(huì)的建議建立了“印度僑民事務(wù)部”。同年12月，印度國(guó)大黨上臺(tái)執(zhí)政后將該部更名為“海外印度人事務(wù)部”。該部由一名內(nèi)閣部長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，下設(shè)海外社區(qū)服務(wù)司、對(duì)外移民服務(wù)司、經(jīng)濟(jì)司、金融服務(wù)司、行政管理司5個(gè)部門(mén)。服務(wù)對(duì)象不僅為印度僑民，還包括已加入外國(guó)籍的印度裔人士②http：//moia.gov.in/index.aspx.。海外印度人事務(wù)部通過(guò)總理全球咨詢理事會(huì)、海外印度人促進(jìn)中心、印度發(fā)展基金會(huì)和印度人全球知識(shí)網(wǎng)絡(luò)等社團(tuán)機(jī)構(gòu)為海外印度人提供“一步式”服務(wù)，業(yè)務(wù)范圍涵蓋廣泛。可以說(shuō)，印度已建立起一套較為全面、清晰、長(zhǎng)期的制度化的海外印度人政策框架，有助于推動(dòng)相關(guān)政策實(shí)施。

（三）菲律賓政府設(shè)立高效協(xié)作的管理機(jī)構(gòu)，為海外菲律賓人提供全方位保護(hù)和服務(wù)

1978年6月，菲律賓政府成立了移民事務(wù)辦公室，以海外移民為服務(wù)對(duì)象。1980年6月16日，直接隸屬于菲律賓總統(tǒng)辦公室的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)——海外菲律賓人委員會(huì)（Commission on Filipinos Overseas，CFO）成立③http：//www.cfo.gov.ph/.。其主要職能是：為總統(tǒng)和菲律賓國(guó)會(huì)制定有關(guān)或影響海外菲律賓人的政策措施提供協(xié)助；制定和實(shí)施促進(jìn)海外菲律賓人利益和福祉的項(xiàng)目；作為增進(jìn)海外菲律賓人與菲律賓社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化聯(lián)系的平臺(tái)等。2003年8月29日，菲律賓總統(tǒng)阿羅約簽署行政令，設(shè)立“海外菲律賓人社會(huì)事務(wù)總統(tǒng)顧問(wèn)”（OPAOFC），并設(shè)立辦公室直屬于總統(tǒng)辦公室，直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)。主要職能是在鞏固和發(fā)展海外勞務(wù)市場(chǎng)、在海外菲律賓勞工的利益及福利方面為總統(tǒng)提供政策建議和行動(dòng)綱領(lǐng)④李濤：《海外菲律賓人與菲律賓的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年版，第115～116頁(yè)。。

菲律賓負(fù)責(zé)海外勞工管理的機(jī)構(gòu)主要是勞動(dòng)就業(yè)部和外交部。勞動(dòng)就業(yè)部總部下設(shè)就業(yè)前服務(wù)部、許可與規(guī)章部、裁決部、福利與就業(yè)部、行政服務(wù)部等部門(mén)。同時(shí)，該部下屬的38個(gè)海外勞工辦事處，作為世界各地的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行實(shí)施相關(guān)的方針政策⑤http：//www.dole.gov.ph/pages/view/7.。外交部及其派駐機(jī)構(gòu)負(fù)有保護(hù)海外勞工和其他菲律賓人權(quán)利的職責(zé)。外交部的領(lǐng)事協(xié)助處負(fù)責(zé)規(guī)劃與執(zhí)行有關(guān)菲律賓僑民的福利照顧、權(quán)益保障協(xié)助等工作。此外，法務(wù)部的移民局主要負(fù)責(zé)執(zhí)行國(guó)籍及移民事務(wù)q的相關(guān)行政工作。根據(jù)2000年1月的修正案，菲律賓政府建立了移民信息政府機(jī)構(gòu)共享系統(tǒng)跨機(jī)構(gòu)委員會(huì)，17個(gè)成員與支持機(jī)構(gòu)間的數(shù)據(jù)和信息實(shí)現(xiàn)了交換，以更好地實(shí)現(xiàn)和維護(hù)海外菲律賓人的利益和福祉。

總體來(lái)看，菲律賓的海外移民政策特點(diǎn)是由總統(tǒng)辦公室通過(guò)海外菲律賓人委員會(huì)主導(dǎo)，各項(xiàng)重要政策措施多由總統(tǒng)或國(guó)會(huì)頒布，政府相關(guān)部門(mén)緊密配合和分工協(xié)作，為海外菲律賓人提供全方位保護(hù)和服務(wù)。

四、印度、菲律賓海外移民權(quán)益保護(hù)的法規(guī)及機(jī)構(gòu)

（一）印度政府海外勞工和移民權(quán)益保護(hù)法規(guī)及機(jī)構(gòu)

印度政府重視海外印度人和移民勞工的管理保護(hù)工作，制定相關(guān)法律規(guī)章維護(hù)他們的合法權(quán)益。1983年，印度頒布了《移民法案》和《移民出境規(guī)則》。移民法旨在管理前往海外就業(yè)的印度工人，保障他們的權(quán)益和福祉，使印度的海外雇傭征募制度規(guī)范化，已成為勞工移民保護(hù)最為重要的法律依據(jù)①康曉麗：《論印度的海外印度人政策及其對(duì)中國(guó)僑務(wù)政策的啟示》，《南亞研究》2013年第1期，第134頁(yè)。。印度移民保護(hù)辦公室和勞工部被授權(quán)管理在國(guó)外就業(yè)的印度公民相關(guān)事務(wù)。印度駐外使領(lǐng)館有專(zhuān)門(mén)的勞工官員負(fù)責(zé)檢查和報(bào)告印度公民的情況，并就有關(guān)事宜與東道國(guó)政府聯(lián)系溝通。內(nèi)務(wù)部下屬的移民局負(fù)責(zé)管理公民的出境，警察局負(fù)責(zé)調(diào)查征募勞工過(guò)程中出現(xiàn)的弊端。

2002年6月，印度勞工部成立了“人力輸出促進(jìn)委員會(huì)”，主要任務(wù)是與相關(guān)國(guó)際機(jī)構(gòu)和外國(guó)雇主進(jìn)行聯(lián)系和溝通，為海外印度人提供有效幫助。近年來(lái)，印度政府將勞工輸出和海外就業(yè)的任務(wù)移交給海外印度人事務(wù)部管理。2008年7月，“海外印度人就業(yè)理事會(huì)”成立，旨在幫助印度出境移民尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，提高海外印度人的競(jìng)爭(zhēng)力。2010年12月，印度建立了移民求助和投訴機(jī)構(gòu)——“海外勞工資源中心”，為打算出國(guó)的勞工及海外勞工家屬提供各方面的就業(yè)信息，解決各種相關(guān)問(wèn)題②丘立本：《印度國(guó)際移民與僑務(wù)工作的歷史與現(xiàn)狀》，《華僑華人歷史研究》2012年第1期，第29頁(yè)。。

可以說(shuō)，印度在海外勞工的立法、規(guī)范管理等方面的措施比較健全，形成了較為完善的勞務(wù)輸出保護(hù)體系。

（二）菲律賓政府海外勞工及移民權(quán)益保護(hù)的法規(guī)及機(jī)構(gòu)

1974年，菲律賓頒布了《菲律賓勞工法》，旨在推動(dòng)和促進(jìn)境外就業(yè)，保護(hù)海外移民并實(shí)現(xiàn)移民效益最大化，為菲律賓人海外就業(yè)提供良好的就業(yè)條件和環(huán)境保障③The Labor Code of the Philippines（Presidential Decree No.442，as amended），http：//www.workabroad.ph/philippine_labor_code_1.php.?！秳诠しā访鞔_提出，國(guó)家將對(duì)海外勞工進(jìn)行充分保護(hù)，為其提供充分及時(shí)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和法律服務(wù)；通過(guò)綜合推介和開(kāi)發(fā)計(jì)劃促進(jìn)海外就業(yè)；通過(guò)政府間合作招募和介紹菲律賓人赴海外就業(yè)，為其提供最優(yōu)的就業(yè)條件。1995年頒布的《移民勞工和海外菲律賓人法》（第8042號(hào)共和國(guó)法）是菲律賓管理短期和永久國(guó)際移民最為重要的現(xiàn)行法規(guī)。該法案旨在通過(guò)特殊的政策和服務(wù)，保護(hù)移民勞工及其他海外菲律賓人的權(quán)益，增進(jìn)其福祉，為菲律賓政府解決海外菲律賓人所面臨的挑戰(zhàn)提供行動(dòng)框架④Migrant Workers and Overseas Filipinos Act of 1995（Republic Act No.8042），http：//www.workabroad.ph/migrant_workers_act_1.php.。

勞動(dòng)就業(yè)部下屬的海外就業(yè)管理局（POEA）⑤http：//www.poea.gov.ph/about/hiring.htm.和海外勞工福利管理局（OWWA）⑥http：//www.owwa.gov.ph.是涉及菲律賓海外就業(yè)管理和海外勞工利益保障的重要機(jī)構(gòu)。前者負(fù)責(zé)規(guī)劃、執(zhí)行有關(guān)海外雇傭計(jì)劃，負(fù)有保護(hù)菲律賓海外勞工的職能；后者負(fù)責(zé)保護(hù)及提升海外勞工及其親屬的權(quán)益和福祉，提供法律協(xié)助、就業(yè)輔導(dǎo)、保險(xiǎn)及海外匯款等服務(wù)。此外，菲律賓外交部下設(shè)的“海外菲律賓勞工法律協(xié)助辦公室”（OLAMWA），是為海外菲律賓人提供法律協(xié)助服務(wù)的機(jī)構(gòu)。

總體上看，菲律賓政府通過(guò)制定一系列有關(guān)海外勞工和移民輸出的政策法規(guī)，建立起包括管理機(jī)構(gòu)、法律規(guī)章和服務(wù)手段在內(nèi)的較為完善的運(yùn)作體系。

五、印度、菲律賓實(shí)施雙重國(guó)籍政策，授予海外移民公民權(quán)

菲律賓和印度是世界上重要的移民輸出國(guó)，也曾是長(zhǎng)期堅(jiān)持單一國(guó)籍政策的國(guó)家。21世紀(jì)以來(lái)，鑒于海外移民數(shù)量的增長(zhǎng)和實(shí)力的增強(qiáng)及對(duì)祖（籍）國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用日益明顯，兩國(guó)開(kāi)始調(diào)整實(shí)施雙重國(guó)籍政策。

（一）印度政府實(shí)施有條件的“雙重國(guó)籍”政策，給予海外印度人法律地位

印度政府在1955年宣布放棄雙重國(guó)籍。隨著海外印度人與印度聯(lián)系的加強(qiáng)，不少海外印度人士希望擁有雙重國(guó)籍。2003年年初，印度政府在第一屆海外印度人節(jié)大會(huì)上宣布，美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭、新加坡等6國(guó)的印度人可以申請(qǐng)印度國(guó)籍①?gòu)埿忝鳎骸逗Ｍ庥《纫泼窦坝《日膬S務(wù)政策》，《華僑華人歷史研究》2005年第1期，第27頁(yè)。。2003年12月，印度議會(huì)通過(guò)關(guān)于雙重國(guó)籍的憲法修正案，并經(jīng)印度總統(tǒng)批準(zhǔn)，印度政府開(kāi)始給予美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭、新加坡、馬來(lái)西亞、荷蘭、意大利、愛(ài)爾蘭、葡萄牙、瑞士、希臘、塞浦路斯、以色列、法國(guó)、瑞典和芬蘭共18個(gè)國(guó)家的印度人擁有雙重國(guó)籍的權(quán)利。印度政府實(shí)行雙重國(guó)籍政策主要目的在于有效利用海外印度人的資金、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)促進(jìn)印度經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)加強(qiáng)與海外印度人的感情聯(lián)系。印度的雙重國(guó)籍政策只授予1947年后離開(kāi)印度的印度人第四代后裔。除保障擁有印度護(hù)照、不需簽證可隨時(shí)訪問(wèn)印度外，擁有雙重國(guó)籍的海外印度裔人士可在印度做生意、工作和購(gòu)買(mǎi)房產(chǎn)②張秀明：《移民與祖籍國(guó)的關(guān)系——美國(guó)華裔和印度裔的個(gè)案研究》，《八桂僑刊》2005年第4期，第15～16頁(yè)。。這一政策的有限性在于擁有雙重國(guó)籍者不能參加投票和競(jìng)選，不能參軍和擔(dān)任某些法定職位，其投票權(quán)或選舉權(quán)、被選舉權(quán)和獲得某些行政職務(wù)的權(quán)利受到限制。雙重國(guó)籍政策實(shí)施后，印度國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了一定的爭(zhēng)議和疑慮，主要是對(duì)印度國(guó)家安全及這一政策的實(shí)際效果持有疑義。雙重國(guó)籍政策在海外印度人中間也受到了不少批評(píng)，認(rèn)為這是急功近利的實(shí)用主義政策。針對(duì)這些爭(zhēng)議和批評(píng)，印度政府對(duì)雙重國(guó)籍政策進(jìn)行了調(diào)整，進(jìn)一步放寬條件。

為了部分回應(yīng)美國(guó)及其他發(fā)達(dá)國(guó)家海外印度人社群“雙重國(guó)籍”（dual citizenship）的持續(xù)要求，體現(xiàn)印度政府對(duì)于海外印度人期待和愿望的堅(jiān)定承諾，印度海外公民方案（the Overseas Citizenship of India Scheme）基于2005年8月通過(guò)的國(guó)籍法案修正案而得以開(kāi)始實(shí)施③“Overseas Citizenship of India Scheme”，http：// moia.gov.in/services.aspx？id1=35&id=m3&idp=35&mainid=23.。該方案由印度政府內(nèi)政部負(fù)責(zé)具體實(shí)施。海外公民方案允許1950年1月26日及以后出生的海外印度裔人士，既包括原印度公民，也包括有資格成為印度公民的其他國(guó)家人士（除巴基斯坦和孟加拉國(guó)之外），登記成為印度海外公民④Ministry of Overseas Indian Affairs，“Annual Report：2014～2015”，http：//moia.gov.in/writereaddata/pdf/Annual_Report_2014-15.pdf，pp.18.。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，印度海外公民不能被直接理解為雙重國(guó)籍（OCI is not to be misconstrued as“dual citizenship”）⑤“Overseas Citizenship of India Scheme”，http：// moia.gov.in/services.aspx？id1=35&id=m3&idp=35&mainid=23.。如海外印度人事務(wù)部的年度報(bào)告就指出，海外印度公民并不是“雙重國(guó)籍”（Dual Nationality），并沒(méi)有賦予其政治權(quán)利⑥Ministry of Overseas Indian Affairs，“Annual Report：2014～2015”，http：//moia.gov.in/writereaddata/pdf/Annual_Report_2014-15.pdf，pp.18.。具體而言，經(jīng)申請(qǐng)登記為海外印度公民的人士并不能與普通印度公民同樣享有印度憲法第16章所規(guī)定的權(quán)利，即與普通印度公民一樣從事公職事務(wù)的平等機(jī)會(huì)⑦“Overseas Citizenship of India Scheme”，http：// moia.gov.in/services.aspx？id1=35&id=m3&idp=35&mainid=23.。同時(shí)，印度海外公民身份證持有者（OCI card holder）與海外印度僑民不同，前者并沒(méi)有被賦予政治權(quán)利，更談不上在海外行使投票權(quán)。經(jīng)登記的OCI卡持有者并沒(méi)被賦予任何投票權(quán)利，如選舉人民院（Lok Sabha）、聯(lián)邦院（Rajya Sabha）、議院/委員會(huì)，擁有諸如總統(tǒng)、副總統(tǒng)、最高法院/高等法院法官等職位⑧“Overseas Citizenship of India（OCI）Cardholder”，http：//mha1.nic.in/pdfs/intro.pdf.。

隨著雙重國(guó)籍政策的不斷改進(jìn)，越來(lái)越多的海外印度人獲得印度公民身份。從2005年12月2日開(kāi)始實(shí)施直到2014年12月31日，已有1718498人獲得印度海外公民身份登記認(rèn)證⑨Ministry of Home Affairs，“Annual Report：2014～2015”，http：//www.mha.nic.in/sites/upload_files/mha/files/AR （E）1415.pdf，pp.227.。印度政府海外印度人事務(wù)部2014～2015年度報(bào)告提供的數(shù)據(jù)顯示，該計(jì)劃自2006年1月至2015年1月19日，共有1691058海外印裔人士（PIOs）登記注冊(cè)為印度海外公民（OCIs）⑩Ministry of Overseas Indian Affairs，“Annual Report：2014～2015”，http：//moia.gov.in/writereaddata/pdf/Annual_Report_2014-15.pdf，pp.18.；從2014年4月1日至12月31日，印度政府共簽發(fā)171046個(gè)海外印度公民身份證?Ministry of Home Affairs，“Annual Report：2014～2015”，http：//www.mha.nic.in/sites/upload_files/mha/files/AR （E）1415.pdf，pp.227.。在近年的申請(qǐng)人中，來(lái)自美國(guó)、加拿大、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)的外籍印度人占了很大比例，為這些國(guó)家的印度裔科技界尤其是IT產(chǎn)業(yè)人士回印度創(chuàng)業(yè)敞開(kāi)了大門(mén)。

（二）菲律賓實(shí)施雙重國(guó)籍政策，授予海外菲律賓人公民權(quán)

2003年8月19日，菲律賓政府頒布了《保留和恢復(fù)公民身份國(guó)籍法》（第9225號(hào)共和國(guó)法），開(kāi)始實(shí)行雙重國(guó)籍政策①“An Act Making The Citizenship Of Philippine Citizens Who Acquire Foreign Citizenship Permanent”，Amending For The Purpose Commonwealth Act.No.63，As Amended And For Other Purposes（Republic Act No.9225），http：//www.cfo.gov.ph/ pdf/laws%20and%20policies/RA9225.pdf.。這是具有里程碑意義的舉措，旨在全面恢復(fù)海外菲律賓人的各項(xiàng)權(quán)利，使其在菲律賓享有充分公民權(quán)。該法規(guī)定：出生時(shí)天然為菲律賓公民而加入外國(guó)國(guó)籍的，只要宣誓效忠菲律賓共和國(guó)，便可重新獲得菲律賓國(guó)籍，與當(dāng)?shù)貒?guó)法律有沖突的除外；出生時(shí)天然為菲律賓公民，但本法生效后成為外國(guó)公民的人，如果宣誓效忠菲律賓，仍保留其菲律賓國(guó)籍②“Commission on Filipinos Overseas：A Primer on the Citizenship Retention and Re-acquisition Act of 2003 3rd edition”，Manila：Commission on Filipinos Overseas，2009，pp.1.。

根據(jù)這一法案，重新獲得公民身份的海外菲律賓人可以享有菲律賓現(xiàn)行法律所賦予的完全民事、經(jīng)濟(jì)和政治權(quán)利，同時(shí)也承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)與責(zé)任。政治權(quán)利主要包括：（1）選舉權(quán)。根據(jù)2003年海外缺席投票法案及2013年修正案的有關(guān)規(guī)定，所有在海外工作生活但并未放棄菲律賓國(guó)籍的菲律賓人，都可以在菲律賓全國(guó)大選中投票③Implemented by the Scalabrini Migration Center With the International Organization for Migration.in partnership with the Government of the Philippines，“Country Migration Report The Philippines 2013”，Makati：International Organization for Migration，2013，pp.161.。（2）競(jìng)選公職。重新獲得菲律賓國(guó)籍者在菲競(jìng)選公職，應(yīng)符合現(xiàn)行憲法和法律規(guī)定的擔(dān)任公職條件，通過(guò)候選人資格認(rèn)證，并且在指定的公務(wù)員面前宣誓放棄任何外國(guó)國(guó)籍。（3）委任公職。通過(guò)委任擔(dān)任公職者，就職前要宣誓效忠菲律賓共和國(guó)及其當(dāng)局，并宣誓放棄之前對(duì)其他國(guó)家的效忠。（4）限制條件。在歸化國(guó)擔(dān)任公職或?yàn)楣毢蜻x人或在歸化國(guó)擔(dān)任現(xiàn)役軍官的，不能在菲律賓參加選舉、競(jìng)選公職或被委任為公職人員④路陽(yáng)：《菲律賓政府的海外菲律賓人政探析策》，《華僑華人歷史研究》2014年第3期，第16頁(yè)。。經(jīng)濟(jì)權(quán)利主要包括：（1）有權(quán)在菲律賓擁有不動(dòng)產(chǎn)。（2）從事只向本國(guó)人開(kāi)放的商業(yè)和貿(mào)易活動(dòng)的權(quán)利。（3）根據(jù)法律從事專(zhuān)業(yè)工作的權(quán)利。（4）免交雙重稅款⑤“Commission on Filipinos Overseas：A Primer on the Citizenship Retention and Re-acquisition Act of 2003 3rd edition”，Manila：Commission on Filipinos Overseas，2009，pp.9.。

截至2009年9月，已有超過(guò)52000名海外菲律賓人向菲律賓移民局提出申請(qǐng)重新獲得菲律賓國(guó)籍。從申請(qǐng)者所在國(guó)家分布來(lái)看，以美國(guó)最多，其次為加拿大和澳大利亞⑥“Commission on Filipinos Overseas：A Primer on the Citizenship Retention and Re-acquisition Act of 2003 3rd edition”，Manila：Commission on Filipinos Overseas，2009.。在2012年，菲律賓移民局共接收30228份雙重國(guó)籍申請(qǐng)（applications for dual citizenship），比2011年增加了56%⑦Implemented by the Scalabrini Migration Center With the International Organization for Migration in partnership with the Government of the Philippines：“Country Migration Report The Philippines 2013”，Makati：International Organization for Migration，2013，pp.170.。根據(jù)《保留和恢復(fù)公民身份國(guó)籍法》，350萬(wàn)原已失去菲律賓國(guó)籍的海外菲律賓人均可自愿獲得菲律賓國(guó)籍。截至2012年年底，已有106393名海外菲律賓人通過(guò)向菲律賓移民局申請(qǐng)獲得該國(guó)公民身份。其中美國(guó)82459人，歐洲18182人，亞洲和太平洋地區(qū)5535人，中東和非洲217人⑧Implemented by the Scalabrini Migration Center With the International Organization for Migration.in partnership with the Government of the Philippines：“Country Migration Report The Philippines 2013”，Makati：International Organization for Migration，2013，pp.161.。

六、印度和菲律賓通過(guò)設(shè)立節(jié)日和國(guó)家級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)，表彰海外移民的杰出貢獻(xiàn)

（一）印度：設(shè)立海外印度人節(jié)和海外印度人獎(jiǎng)等國(guó)家級(jí)節(jié)日和獎(jiǎng)項(xiàng)

根據(jù)海外印度人高級(jí)委員會(huì)的建議，借鑒菲律賓的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，印度政府開(kāi)始設(shè)立海外印度人節(jié)和海外印度人獎(jiǎng)，肯定和表彰海外印度人的貢獻(xiàn)和成就⑨High Level Committee On Indian Diaspora，“Report of the High Level Committee”，http：//indiandiaspora.nic.in/contents.htm.。印度政府將每年的1月9日定為“海外印度人節(jié)”（Pravasi Bharatiya Divas，PBD）。1919年1月9日，是印度國(guó)父、圣雄甘地從南非回到印度，舉起反殖民主義大旗，領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的日子。2003年1月9日，首屆海外印度人節(jié)在新德里召開(kāi)，來(lái)自66個(gè)國(guó)家的2000多名海外印度人代表出席了會(huì)議，其中包括政治領(lǐng)導(dǎo)人、企業(yè)家、銀行家和知名作家等杰出人物?；顒?dòng)內(nèi)容主要包括演講、商業(yè)及投資貿(mào)易促進(jìn)會(huì)、海外印度人的社會(huì)政治文化學(xué)術(shù)研討會(huì)及文化體育活動(dòng)等。每屆活動(dòng)，包括國(guó)家元首和政府首腦在內(nèi)的印度政府高級(jí)官員大多會(huì)出席會(huì)議，印度總理照例發(fā)表重要演說(shuō)。海外印度人節(jié)的宗旨是鼓勵(lì)海外印度人回國(guó)投資和參加建設(shè)，增強(qiáng)海外印度人對(duì)印度的認(rèn)同感和印度對(duì)海外印度人的凝聚力。2003～2015年，海外印度人節(jié)已在新德里（New Delhi）、孟買(mǎi)（Mumbai）、海德拉巴（Hyderabad）、金奈（Chennai，以前稱(chēng)馬德拉斯）、齋浦爾（Jaipur）、科欽（Cochin）和甘地·訥格爾（Gandhinaga）7個(gè)城市舉辦13屆。從2007年起，又陸續(xù)在海外印度人比較集中的地區(qū)舉辦小型、區(qū)域性的海外印度人節(jié)活動(dòng)①http：//moia.gov.in/services.aspx？id1=25&id=m1&idp= 25&mainid=23.。

自2003年開(kāi)始，印度政府在海外印度人節(jié)上頒發(fā)“海外印度人獎(jiǎng)”（The Pravasi Bharatiya Samman Award，PBSA），以表彰在國(guó)際社會(huì)表現(xiàn)突出或有卓越成就的海外印度人，肯定他們?cè)诩訌?qiáng)印度與其他國(guó)家關(guān)系以及推廣印度的聲譽(yù)威望方面所作的貢獻(xiàn)。2003～2015年，海外印度人獎(jiǎng)已頒發(fā)13屆。截至2013年年底，已有45個(gè)國(guó)家和地區(qū)的151名海外印度裔人士獲得該獎(jiǎng)項(xiàng)。海外印度人獎(jiǎng)的頒布對(duì)于提高海外印度人在國(guó)家中的地位、凝聚這一群體并發(fā)揮其作用具有重大的意義②http：//moia.gov.in/writereaddata/pdf/recipients_2003_2013. pdf.。

（二）菲律賓：設(shè)立海外菲律賓人月和總統(tǒng)獎(jiǎng)等國(guó)家級(jí)節(jié)日和獎(jiǎng)項(xiàng)

為表彰海外菲律賓人在向菲律賓轉(zhuǎn)移先進(jìn)知識(shí)與技術(shù)、促進(jìn)該國(guó)對(duì)外貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的重要貢獻(xiàn)，菲律賓政府設(shè)立了許多節(jié)日和獎(jiǎng)項(xiàng)。

早在1988年，菲律賓政府就將每年12月定為“海外菲律賓人月”（Month of Overseas Filipinos，MOF），通過(guò)舉行各種活動(dòng)表彰海外菲律賓人對(duì)菲律賓及國(guó)際社會(huì)作出的貢獻(xiàn)。2007年10月，菲律賓政府設(shè)立了“慶祝海外菲律賓人月機(jī)構(gòu)委員會(huì)”，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)這一工作。該委員會(huì)通過(guò)制定慶祝紀(jì)念計(jì)劃，組織移民會(huì)議、系列電影論壇及演奏會(huì)等一系列活動(dòng)，密切海外菲律賓人與菲律賓的聯(lián)系，以強(qiáng)化他們?cè)趪?guó)家建設(shè)發(fā)展中的作用。菲律賓還將每年的6月7日定為“海外菲律賓勞工日”（Migrant Workers Day），9月29日定為“全國(guó)海員日”（National Seafarers’Day）。菲律賓政府通過(guò)舉辦系列相關(guān)活動(dòng)，以肯定和表彰海外勞工和在國(guó)內(nèi)外海運(yùn)業(yè)服務(wù)的數(shù)百萬(wàn)本國(guó)海員。

1991年12月，菲律賓政府根據(jù)《第498號(hào)行政令》設(shè)立“總統(tǒng)獎(jiǎng)”，旨在表彰對(duì)菲律賓國(guó)家發(fā)展作出積極努力、促進(jìn)海外菲律賓人利益以及在專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域擁有突出成就的海外菲律賓個(gè)人和團(tuán)體③“Presidential Awards for Filipino Individuals and Organizations Overseas”，http：//www.cfo.gov.ph/index.php？option= com_content&view=article&id=1346：presidential-awards-forfilipino-individuals-and-organizations-overseas&catid=131：presidential-awards.。截至2015年1月，該獎(jiǎng)項(xiàng)已頒發(fā)10屆，共有來(lái)自40多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的400名海外菲律賓個(gè)人及團(tuán)體獲得這一獎(jiǎng)項(xiàng)④http：//presidentialawards.cfo.gov.ph/.。菲律賓政府還設(shè)立了“海外菲律賓勞工模范家庭年度獎(jiǎng)”和“杰出海員年度獎(jiǎng)”，對(duì)杰出的海外菲律賓人和優(yōu)秀海外勞工進(jìn)行表彰。

七、印度和菲律賓海外移民政策對(duì)中國(guó)僑務(wù)工作的啟示

從某種意義上說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的發(fā)展模式、發(fā)展水平及所處國(guó)際和外交環(huán)境決定了該國(guó)與海外移民的關(guān)系或者合作模式?？傮w來(lái)看，印度、菲律賓的海外移民政策經(jīng)歷了由漠視到積極聯(lián)系并伴之以各具體新政相繼出臺(tái)實(shí)施的過(guò)程。兩國(guó)非常重視發(fā)揮海外移民群體的作用并保護(hù)其正當(dāng)權(quán)益，將之視為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。

由于歷史等原因，海外存在著數(shù)千萬(wàn)的中國(guó)移民及其后裔群體。最新統(tǒng)計(jì)顯示，目前海外華人華僑有6000多萬(wàn)，分布在世界198個(gè)國(guó)家和地區(qū)⑤裘援平：《現(xiàn)在海外華人華僑有6000多萬(wàn)分布在198個(gè)國(guó)家和地區(qū)》，國(guó)際在線，http：//gb.cri.cn/42071/2014/03/05/ 107s4450353.htm，2014年3月5日。。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、對(duì)外交流增多及出入境政策的調(diào)整，中國(guó)國(guó)際移民數(shù)量也在不斷增多。在移民輸出國(guó)排行榜上，中國(guó)移民人數(shù)從410萬(wàn)增至930萬(wàn)，從1990年的第7名躍升至2013年的第4名。印度、菲律賓兩國(guó)在海外移民管理方面的有益經(jīng)驗(yàn)無(wú)疑對(duì)中國(guó)的僑務(wù)工作具有一定的啟示意義。

（一）推動(dòng)涉僑部門(mén)的溝通合作，圍繞“一帶一路”建設(shè)加強(qiáng)海外僑情調(diào)查研究

目前，印度、菲律賓已建立起較為全面、清晰、長(zhǎng)期的制度化海外移民政策框架，相關(guān)部門(mén)緊密配合和分工協(xié)作，為海外移民提供了全方位的保護(hù)和服務(wù)。中國(guó)涉僑部門(mén)機(jī)構(gòu)較多，主要有全國(guó)人大華僑委、國(guó)務(wù)院僑辦、全國(guó)政協(xié)港澳臺(tái)僑委、中國(guó)致公黨和中國(guó)僑聯(lián)“五僑部門(mén)”；此外，還涉及外交部、公安部、商務(wù)部、教育部和科技部等多個(gè)部門(mén)。涉僑部門(mén)應(yīng)通過(guò)有效的溝通合作機(jī)制，建立專(zhuān)門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌僑務(wù)工作，保持政策一貫性，將相關(guān)政策措施建立起一種制度框架，持續(xù)地與海外僑胞在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化領(lǐng)域保持聯(lián)系并從中受益。

印度政府設(shè)立“海外印度人高級(jí)委員會(huì)”，開(kāi)展海外僑情調(diào)查，為移民戰(zhàn)略謀劃和政策制定定下基調(diào)。相較之下，我國(guó)在對(duì)國(guó)際移民趨勢(shì)、各國(guó)僑務(wù)政策及海外僑情調(diào)查研究等方面仍有待加強(qiáng)。例如，目前對(duì)海外華僑華人的統(tǒng)計(jì)因未能形成一致的統(tǒng)一口徑和缺乏扎實(shí)的統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)，長(zhǎng)期處于模糊狀態(tài)①目前對(duì)21世紀(jì)初華僑華人數(shù)量的估算，從3000萬(wàn)到8700萬(wàn)都有。如2007年，中國(guó)國(guó)家漢語(yǔ)國(guó)際推廣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任許琳介紹“海外有5000萬(wàn)以上的華僑華人和超過(guò)100萬(wàn)的留學(xué)生?！睆B門(mén)大學(xué)莊國(guó)土教授的課題組對(duì)全球華僑華人數(shù)量進(jìn)行估算：到2008年，世界華僑華人總數(shù)超過(guò)4500萬(wàn)人，如今約為5000萬(wàn)人。。有超過(guò)4000萬(wàn)的華僑華人聚集于“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)，通過(guò)開(kāi)展專(zhuān)門(mén)僑情調(diào)研，發(fā)揮廣大僑胞的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政治影響力，對(duì)“一帶一路”合作倡議的實(shí)施具有重要意義。有關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)國(guó)際移民現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)的研究，為僑務(wù)工作總體規(guī)劃、法律法規(guī)制訂和相關(guān)決策提供理論和事實(shí)依據(jù)。

（二）加強(qiáng)涉僑法律法規(guī)體系建設(shè)，有效保護(hù)海外僑胞的正當(dāng)權(quán)益

中國(guó)政府有義務(wù)保護(hù)本國(guó)公民在境內(nèi)外的合法或正當(dāng)權(quán)益。2014年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，“強(qiáng)化涉外法律服務(wù)，維護(hù)我國(guó)公民、法人在海外及外國(guó)公民、法人在我國(guó)的正當(dāng)權(quán)益，依法維護(hù)海外僑胞權(quán)益”②《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，人民網(wǎng)，http：//politics.people.com.cn/n/2014/1029/c1001-25926893.html，2014年10月29日。。雖然中國(guó)已經(jīng)陸續(xù)制定出臺(tái)一些涉僑法律法規(guī)，但在為海外僑胞服務(wù)等方面還存在適用法律法規(guī)不夠或執(zhí)法力度不足等問(wèn)題?？蓞⒄沼《群头坡少e在海外勞工和移民權(quán)益的法律體系建設(shè)等方面的有益經(jīng)驗(yàn)，因應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要，抓緊制定維護(hù)華僑在僑居國(guó)的正當(dāng)權(quán)益，修改細(xì)化其在國(guó)內(nèi)合法權(quán)益的相關(guān)法律法規(guī)。有關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快制定和完善涉外涉僑法律體系，探索如何為僑胞這一特殊群體提供服務(wù)。

（三）面對(duì)全球化時(shí)代及海外華人社會(huì)的新變化、新訴求，對(duì)“雙重國(guó)籍”等問(wèn)題予以關(guān)注

隨著全球化及國(guó)際環(huán)境的發(fā)展變化，菲律賓和印度兩個(gè)國(guó)際移民輸出大國(guó)在21世紀(jì)調(diào)整單一國(guó)籍政策，轉(zhuǎn)而實(shí)施有條件的雙重國(guó)籍政策，以應(yīng)對(duì)海外移民數(shù)量不斷增多和實(shí)力不斷增強(qiáng)及其對(duì)祖（籍）國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮重要作用的現(xiàn)實(shí)。兩國(guó)實(shí)施雙重國(guó)籍的政策背景及具體措施值得關(guān)注。區(qū)別國(guó)籍界限的原則一直是中國(guó)僑務(wù)工作的基本原則，僑務(wù)部門(mén)針對(duì)華僑、外籍華人采取了不同的工作方針。當(dāng)前，許多中國(guó)新移民和留學(xué)人員為獲得更好的生存發(fā)展環(huán)境，選擇加入居住國(guó)國(guó)籍同時(shí)并未放棄中國(guó)國(guó)籍，“雙重國(guó)籍”現(xiàn)象并不少見(jiàn)。隨著中國(guó)新移民的增加及其與中國(guó)往來(lái)的日益密切，海外華僑華人當(dāng)中也出現(xiàn)了希望調(diào)整僑務(wù)政策的需求和呼聲。建議積極應(yīng)對(duì)海外部分華人群體的需求和“雙重國(guó)籍”現(xiàn)象存在的現(xiàn)實(shí)，通過(guò)相關(guān)立法和規(guī)章有效處理這一問(wèn)題。

（四）設(shè)立“華僑華人節(jié)”和國(guó)家級(jí)獎(jiǎng)項(xiàng)，肯定海外僑胞的成就和貢獻(xiàn)

印度設(shè)立海外印度人節(jié)、菲律賓設(shè)立海外菲律賓人日等國(guó)家級(jí)節(jié)日和獎(jiǎng)項(xiàng)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。目前，中國(guó)雖然舉辦了世界華商大會(huì)、各類(lèi)世界同鄉(xiāng)大會(huì)等多種形式的聯(lián)誼活動(dòng)，有效加強(qiáng)了華僑華人與祖（籍）國(guó)的各種聯(lián)系，但與印度、菲律賓相比，相關(guān)活動(dòng)的規(guī)模層次有待進(jìn)一步提高。建議設(shè)立“華僑華人節(jié)”這一國(guó)家級(jí)節(jié)日，舉行相關(guān)活動(dòng)以提高海外移民在國(guó)家政治生活中的地位，增強(qiáng)海外僑胞的民族認(rèn)同感和凝聚力。同時(shí)，建議設(shè)立國(guó)家級(jí)華僑華人獎(jiǎng)項(xiàng)，表彰在國(guó)際社會(huì)有卓越成就、體現(xiàn)華僑華人形象和價(jià)值、為中國(guó)的發(fā)展作出貢獻(xiàn)的僑界人士。

（責(zé)任編輯：羅 梅）

A Comparative Study on the Government’Immigrants Policies between India and The Philippines

Lu Yang

India and the Philippines are the world’s leading immigrants exporter countries，overseas Indians and overseas Filipinos have become one of the important international immigrants.Both India and the Philippines have attaches great importance to overseas immigrant groups，which have be regarded as an organic part of national development strategy.As a survey of overseas Indians and overseas Filipinos，this article try to analyze the links and effects of overseas immigrants to their motherland，and the immigrant policies of India and the Philippines government.This article focus on the points including encouraging the export of labor，establishing governmental agencies to administer affairs，enacting laws and regulations to protect overseas immigrants，recognize dual citizenship，and awarding outstanding overseas immigrants with various honors between India and the Philippines.The author suggests that the experience is worth learning for the Chinese government in its policy making.

Overseas Indians；Overseas Filipinos；International Immigration；Comparative Study；Immigrants Policies

D523.8

A

1003-2479（2016）01-0043-09

※中國(guó)華僑華人歷史研究所助理研究員、中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)（政治學(xué)）博士