“一帶一路”P(pán)PP模式中風(fēng)險(xiǎn)分析及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避路徑選擇

王樹(shù)文

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100029)

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經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

“一帶一路”P(pán)PP模式中風(fēng)險(xiǎn)分析及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避路徑選擇

王樹(shù)文

(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100029)

“一帶一路”沿線國(guó)家多是亞洲發(fā)展中國(guó)家，對(duì)大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施有著極大需求，巨大的資金缺口成為主要問(wèn)題。利用PPP項(xiàng)目可以豐富投資主體，吸引更多資本。隨著我國(guó)走出去步幅增大，走出去的風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大。對(duì)國(guó)內(nèi)外PPP案例分析后，從中識(shí)別出政治風(fēng)險(xiǎn)、低效率風(fēng)險(xiǎn)、公益性風(fēng)險(xiǎn)和收益風(fēng)險(xiǎn)四大風(fēng)險(xiǎn)。提出了在“一帶一路”背景下PPP模型風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的路徑選擇：要建立兩種機(jī)制，即多方共同監(jiān)督機(jī)制和立體風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制，并輔助以規(guī)范的合同管理。以期通過(guò)這三種途徑來(lái)最小化PPP模式風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)政府和企業(yè)合作，助力中國(guó)企業(yè)“走出去”。

一帶一路；基礎(chǔ)設(shè)施；PPP模式；風(fēng)險(xiǎn)因素；路徑選擇。

引　言

2014年，PPP(Public-Private Partnership即公私合作)大潮撲面而來(lái)，中央政府的鼓勵(lì)、地方政府的響應(yīng)，讓PPP在2015年伊始便迅速成長(zhǎng)。國(guó)際上，我國(guó)發(fā)起的“一帶一路”戰(zhàn)略和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的設(shè)立，把中國(guó)與周邊及沿線國(guó)家相連接，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源合作和高端制造業(yè)三個(gè)領(lǐng)域?qū)⒂瓉?lái)中國(guó)對(duì)外投資新浪潮。在“一帶一路”沿線國(guó)家多是亞洲發(fā)展中國(guó)家，對(duì)大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施有著旺盛的需求，其資金缺口預(yù)估計(jì)將達(dá)8萬(wàn)億美元，而亞洲開(kāi)發(fā)銀行每年僅為基建放貸100億美元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了資金需要*Hammami,Ruhashyankiko,Yehoue.Determinants of Public-Private Partnerships in Infrastructure.IMF working paper,2006,06/99.。解決這一問(wèn)題的最佳途徑就是大力發(fā)展PPP模式，將大量的私營(yíng)資本吸納進(jìn)來(lái)，利用私營(yíng)方專(zhuān)業(yè)的管理經(jīng)營(yíng)能力，有利于高效開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。公私伙伴模式(PPP模式)是公共部門(mén)與私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而建立的合作關(guān)系，憑借“多供給主體”、“兼顧效率與公平”、“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益共享”等特征，可以成為公共產(chǎn)品供給的“第四條道路”。我國(guó)企業(yè)將資金投入到別國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，明確地識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、了解困境才能更好的推動(dòng)PPP項(xiàng)目成立。

目前，國(guó)內(nèi)外諸多學(xué)者都對(duì)PPP模式進(jìn)行了廣泛而深入的研究。國(guó)外關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)研究的先驅(qū)者中：E.S.薩瓦斯被稱(chēng)為“世界民營(yíng)化大師”，其影響力也是最大。薩瓦斯(2002)在《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》*E.S.Savas.Privatization and Public Private Partnerships.New York: Chatham House,2000.一書(shū)提到，這種伙伴關(guān)系(PPP模式)主要存在商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)和包括技術(shù)、環(huán)境等方面的其他風(fēng)險(xiǎn)。但是書(shū)中并沒(méi)有深入探討如何規(guī)避和防范公共服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)。具體到關(guān)于公共服務(wù)市場(chǎng)化PPP模式應(yīng)用的研究，有成功因素(關(guān)鍵因素)和障礙因素研究，也包含了PPP模式合約風(fēng)險(xiǎn)分配研究。Hammami，Ruhashyankiko和Yehoue(2006)②在研究PPP項(xiàng)目時(shí)發(fā)現(xiàn)，良好的社會(huì)制度、清廉的政府官員、弱化的官僚作風(fēng)和有效的法律法規(guī)是促進(jìn)成功的重要因素。Serebrisky(2004)和Estache*Estache,A.,Serebrisky,T.,2004.“Where do we stand on transport infras-tructure deregulation and PPP?” World Bank Policy Research Working,Paper No.3356.強(qiáng)調(diào)，政府政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性對(duì)于PPP項(xiàng)目的可持續(xù)性起到關(guān)鍵作用。同樣，Brenck(2004)*Christian von Hirschhausen,Thorsten Brckers,Andreas Brenck.Infraustructure Regulation and Investment for the Long-term.Science Direct,Utilities Policy12(2004)203210.pp.203-210.認(rèn)為，PPP項(xiàng)目成功的最大障礙是政策的頻繁變化。Daniels 和Trebilcock(1996)*R Daniels，M Trebilcock.Private Provision of Public Infrastructure:An Organizational Analysis of the Next Privatization Fro.University of Toronto Law Journal,1996,91(12):1183-1189認(rèn)為，在PPP項(xiàng)目中，政府處在締約雙方的較高權(quán)威地位,容易導(dǎo)致高風(fēng)險(xiǎn)。Warner & Hefetz(2008)*Waner,M.E.&Hefetz,A.Managing Markets for Public Service The Role of Mixes Public-Private Delivery of City Services Public Administration Review.(January/February,2008),pp155-166.認(rèn)為在公共服務(wù)民營(yíng)化改革中，公私合作(PPP模式)提供服務(wù)成為主要模式，可以兼顧公眾滿意和效率。

國(guó)內(nèi)關(guān)于PPP研究的文獻(xiàn)比較多，但有關(guān)于PPP風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的研究較少。在風(fēng)險(xiǎn)管理和評(píng)價(jià)方法方面，亓霞、柯永建、王守清(2009)對(duì)13個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素：法律變更、審批延誤、政治決策失誤冗長(zhǎng)、不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行了辨認(rèn)，但是對(duì)于加強(qiáng)政府管理沒(méi)有充足研究*亓霞,柯永建,王守清：《基于案例的中國(guó)PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析》，《中國(guó)軟科學(xué)》，2009年第5期。。李本(2014)認(rèn)為PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)體系包含兩類(lèi)：不可控制(來(lái)源于政治、市場(chǎng)、金融、不可抗力)和可控制風(fēng)險(xiǎn)(來(lái)源于技術(shù)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和環(huán)境)，并對(duì)項(xiàng)目周期中各個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行識(shí)別，但并未深入研究如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)*李本：《基于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理研究》，《城市建筑》，2014年第2期。。宋志東(2004)認(rèn)為從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和管理視角出發(fā)，應(yīng)該用合同、協(xié)議等文件明確項(xiàng)目參與方的責(zé)任與權(quán)利*宋志東：《BOT融資中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及合同管理》，《吉林省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2004年第1期。。范小軍(2007)建立了在政府和項(xiàng)目主辦方之間的基礎(chǔ)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例的模型*范小軍,趙一,鐘根元：《基礎(chǔ)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)比例研究》，《管理工程學(xué)報(bào)》，2007年第1期。。

一、PPP模式國(guó)內(nèi)外應(yīng)用案例風(fēng)險(xiǎn)因素分析

PPP模式在全世界范圍內(nèi)發(fā)展已久，英國(guó)是公認(rèn)的最早也是最先進(jìn)的PPP模式使用者*周嵩毅：《基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式全球發(fā)展態(tài)勢(shì)研究》，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》，2009年第18期。，而在中國(guó)PPP尚屬于新生事物，公共部門(mén)和私營(yíng)單位在PPP的操作應(yīng)用中尚缺乏經(jīng)驗(yàn)。國(guó)際和國(guó)內(nèi)上有諸多應(yīng)用PPP成功或失敗的案例，成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，但失敗能更好地暴露PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)。本文篩選出20個(gè)案例(表1中所示)，從對(duì)其過(guò)程中所遇風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，以期總結(jié)規(guī)律并能對(duì)實(shí)踐有指導(dǎo)作用，改變我國(guó)PPP模式成熟度較低的現(xiàn)狀。

表1　PPP模式國(guó)內(nèi)外應(yīng)用案例及結(jié)果分析

續(xù)表1

資料來(lái)源：作者根據(jù)公開(kāi)發(fā)表的資料整理而成

上述PPP模式應(yīng)用的案例中，從國(guó)際到國(guó)內(nèi)案例，越來(lái)越多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入了PPP，許多風(fēng)險(xiǎn)也在實(shí)施過(guò)程中暴露出來(lái)。英法海峽隧道、墨西哥國(guó)家電信公司、倫敦地鐵項(xiàng)目、美國(guó)馬薩諸塞州3號(hào)公路北段修繕擴(kuò)建項(xiàng)目中政府審批效率低、監(jiān)管不力、延遲發(fā)放經(jīng)營(yíng)許可證的情況，反映了當(dāng)?shù)卣k事效率低下的特點(diǎn)。國(guó)內(nèi)出現(xiàn)政府審批效率低、問(wèn)題得不到及時(shí)解決的案例高達(dá)五個(gè)。由于“一帶一路”中項(xiàng)目合作將牽扯到眾多國(guó)家和金融機(jī)構(gòu)、國(guó)際機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目參與方越多，相關(guān)程序就會(huì)更復(fù)雜，協(xié)調(diào)性難度加大，效率的問(wèn)題就顯得尤為重要。

國(guó)際上有五個(gè)案例都出現(xiàn)了東道國(guó)迫于國(guó)內(nèi)民眾、反對(duì)黨的壓力而違約或撤銷(xiāo)項(xiàng)目的情況，東道國(guó)政治環(huán)境的穩(wěn)定性及其國(guó)際關(guān)系都對(duì)項(xiàng)目有著重大影響。國(guó)內(nèi)案例中，政府違約、政府不履行合同也經(jīng)常發(fā)生，政府的行為關(guān)系到政府信用問(wèn)題，此類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)可以歸結(jié)為政治風(fēng)險(xiǎn)。所謂政治風(fēng)險(xiǎn)，就是指在PPP項(xiàng)目中，由于東道國(guó)政局動(dòng)蕩、政策的不連續(xù)性和過(guò)度干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的不確定性*劉爽，孫銘國(guó)：《中國(guó)礦產(chǎn)企業(yè)跨國(guó)經(jīng)營(yíng)所面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)與防范》，《商業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2010年第21期。。通過(guò)對(duì)比發(fā)現(xiàn)，政治風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目中的重大風(fēng)險(xiǎn)，不論是國(guó)際案例還是國(guó)內(nèi)案例，許多項(xiàng)目的失敗與當(dāng)?shù)卣兄苯雨P(guān)系。

青島威立雅污水處理廠案例中出現(xiàn)了企業(yè)逐利將用于污水處理的回用水管直接接到了自來(lái)水管道，污染了生活用水水質(zhì)，對(duì)居民生活造成了損害。社會(huì)資本某種程度上的自利性與公共服務(wù)的公益性之間存在著內(nèi)在的、無(wú)法徹底消解的矛盾，這就決定了社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域后，可能會(huì)帶來(lái)潛在的損害公共利益的風(fēng)險(xiǎn)*王茂濤，馮偉：《公用事業(yè)民營(yíng)化的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及防范》，《中州學(xué)刊》，2013年第10期。。

與國(guó)際案例相比，我國(guó)國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了更多的社會(huì)資本無(wú)法取得足夠利益的情況，大多是因?yàn)檎咏送?lèi)型項(xiàng)目而導(dǎo)致出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性建筑。我國(guó)PPP模式尚處于發(fā)展階段，相關(guān)的政策、法律體系還不完善，政府行為隨意性大。這一點(diǎn)借鑒在“一帶一路”P(pán)PP項(xiàng)目合作中，我國(guó)企業(yè)在“走出去”的過(guò)程中，要多學(xué)習(xí)國(guó)際成功項(xiàng)目的合同協(xié)議內(nèi)容，一份完善的合同在一定程度上可以控制、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)以上多種情況進(jìn)行歸類(lèi)，四種情況出現(xiàn)次數(shù)較多：政府失信、政局動(dòng)蕩造成項(xiàng)目失??；基礎(chǔ)設(shè)施失去公益性遭到反對(duì)；政府審批效率低、多方協(xié)調(diào)不力造成工期延誤；投資成本難以收回。本文對(duì)每個(gè)案例中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型歸納為表2。

表2　PPP模式國(guó)內(nèi)外案例應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型歸納

資料來(lái)源：根據(jù)公開(kāi)發(fā)表的資料和表1總結(jié)得出

二、“一帶一路”基礎(chǔ)建設(shè)中PPP模式風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型分析

Public-Private-Partnership是PPP模式的英文全稱(chēng)，有廣義和狹義之分。廣義的PPP是公共部門(mén)與私人部門(mén)為提供公共服務(wù)或產(chǎn)品而建立的契約的合作關(guān)系，分為特許經(jīng)營(yíng)、私有化和外包三大類(lèi)。狹義的PPP模式是指公共部門(mén)通過(guò)政府招投標(biāo)或其他招商形式選擇合作伙伴，與中標(biāo)單位談判并簽訂協(xié)議，共同組建特殊目的項(xiàng)目公司(簡(jiǎn)稱(chēng)SPC，Special Purpose Company)。項(xiàng)目建成后，SPC負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及特許運(yùn)營(yíng)期內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，并以向基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目最終使用者收費(fèi)的方式回收資金，運(yùn)營(yíng)收益按照事先約定的利益分配制度進(jìn)行分配，特許經(jīng)營(yíng)期滿后將經(jīng)營(yíng)權(quán)及設(shè)施所有權(quán)移交給政府公共部門(mén)(見(jiàn)圖1)。根據(jù)表1和表2所得結(jié)論，我們將從以下四個(gè)方面分析“一帶一路”中PPP模式可能包含的風(fēng)險(xiǎn)因素。

圖1　以基礎(chǔ)設(shè)施為例PPP模式圖

(一)政治風(fēng)險(xiǎn)

1、政局動(dòng)蕩引起的PPP風(fēng)險(xiǎn)。“一帶一路”沿線合作的國(guó)家并非都是政治清明的凈土，有一些國(guó)家的政治不夠穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)落后不發(fā)達(dá)，同時(shí)民族、宗教沖突較為嚴(yán)重。其中中東地區(qū)、印度和巴基斯坦等都存在糾葛，地緣政治情況復(fù)雜，中國(guó)在任何問(wèn)題上采取的外交立場(chǎng)都會(huì)影響到東道國(guó)國(guó)家執(zhí)政黨、民眾等對(duì)中國(guó)的情緒。例如2014年11月4日，中國(guó)鐵建率領(lǐng)的國(guó)際聯(lián)合體中標(biāo)了墨西哥城到克雷塔羅的210公里的高鐵項(xiàng)目，但是在11月7日，由墨西哥總統(tǒng)宣布撤銷(xiāo)投標(biāo)結(jié)果。墨西哥國(guó)內(nèi)反對(duì)黨以“其他有競(jìng)標(biāo)意向的公司沒(méi)有充足時(shí)間準(zhǔn)備為由”指責(zé)政府，墨西哥政府為“避免有關(guān)合法性和透明度的任何爭(zhēng)議”，撤銷(xiāo)招標(biāo)結(jié)果。我國(guó)發(fā)改委認(rèn)為中方企業(yè)始終遵守墨西哥政府公開(kāi)招標(biāo)程序和要求，卻被突然撤銷(xiāo)，有失公平。由于政局動(dòng)蕩，中石油長(zhǎng)城鉆探工程分公司在利比亞等中東、北非地區(qū)的6個(gè)海外項(xiàng)目合同終止，影響公司全年?duì)I業(yè)收入約12億元*殷仁勝：《中國(guó)海外能源投資風(fēng)險(xiǎn)與國(guó)際法保障》，《三峽大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)，2012年第4期。。

2、政策間斷引起的PPP風(fēng)險(xiǎn)。一國(guó)政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性決定了政企雙方合作的長(zhǎng)久性，從宏觀層面上包括了某個(gè)國(guó)家的政局及其政策的連續(xù)性，例如是否會(huì)將外國(guó)投資國(guó)有化風(fēng)險(xiǎn)。在青島威立雅污水處理案例中，項(xiàng)目簽訂后，青島政府認(rèn)為價(jià)格高，單方面要求重新談判以降低承諾，政府態(tài)度的頻繁轉(zhuǎn)變?cè)斐闪苏勁袝r(shí)間拖延。微觀層面上要從某個(gè)特定行業(yè)中分析政策變更帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)福建泉州刺桐大橋是我國(guó)第一座使用BOT模式建成的橋。2003年，福建省政府正式批復(fù)刺桐大橋的收費(fèi)期限為30年，2004年國(guó)務(wù)院頒布規(guī)定：經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路收費(fèi)期限最長(zhǎng)不得超過(guò)25年。據(jù)此，省政府明確刺桐大橋收費(fèi)站以縮短年限方式進(jìn)行整改，縮短為25年，運(yùn)營(yíng)時(shí)間減少造成成本難以收回。

3、政府干預(yù)引起的PPP風(fēng)險(xiǎn)。這里的政府干預(yù)指的是過(guò)度干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)。若東道國(guó)政府部門(mén)尚未脫離具體事務(wù)，既當(dāng)項(xiàng)目參與者同時(shí)又監(jiān)管項(xiàng)目，承擔(dān)的責(zé)任出現(xiàn)錯(cuò)位。政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的直接管制，以及對(duì)壟斷企業(yè)的隱性補(bǔ)貼，都在相當(dāng)程度上形成了對(duì)市場(chǎng)的替代，導(dǎo)致資源配置不合理和效率低下。例如在格魯吉亞水電站案例中，當(dāng)?shù)卣^(guò)度干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)，要求該項(xiàng)目的主體工程施工必須由當(dāng)?shù)爻邪特?fù)責(zé)，而當(dāng)?shù)毓と怂降?，?dāng)?shù)毓竟芾砟芰Σ睿斐晒こ萄悠凇?/p>

項(xiàng)目簽訂后，政府是否認(rèn)真履約，能否及時(shí)兌現(xiàn)承諾也應(yīng)該成為考慮因素，沿線國(guó)家中，有個(gè)別國(guó)家有著經(jīng)常違約的記錄，即使有些項(xiàng)目得到了東道國(guó)的政府擔(dān)保，也會(huì)出現(xiàn)東道國(guó)政府違約情況，中國(guó)投資方的資金安全得不到保障。在尼日利亞拉各斯州萊基收費(fèi)公路和美國(guó)馬薩諸塞州3號(hào)公路北段修繕擴(kuò)建項(xiàng)目中，政府都違背了項(xiàng)目唯一性，降低了項(xiàng)目的贏利能力。

圖2　政治風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型構(gòu)成

政治風(fēng)險(xiǎn)由以上三種類(lèi)型組成(如圖2所示)，同時(shí)，中國(guó)政府應(yīng)該正確引導(dǎo)媒體，以解除某些國(guó)家對(duì)中國(guó)的戒備之心，以心靈的互聯(lián)互通促進(jìn)信任，加快基礎(chǔ)設(shè)施和交通的互聯(lián)互通。

(二)低效率風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)公用事業(yè)改革的初始條件和基本動(dòng)因是原有體制的低效率。如果沒(méi)有對(duì)原有公用事業(yè)壟斷性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組，PPP模式應(yīng)用也只是將國(guó)有企業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)或公私合作企業(yè)的壟斷經(jīng)營(yíng)，實(shí)際上只是一種利益的再分配，而不是激勵(lì)機(jī)制的演進(jìn)。在墨西哥私有化浪潮中，卡洛斯·埃魯收購(gòu)了墨西哥國(guó)家電信公司，控制了墨西哥90%以上的電話業(yè)務(wù)，因而可以制定高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。由于墨西哥政府監(jiān)管不力，相應(yīng)的反壟斷法缺失，昂貴的電話費(fèi)同樣使很多人無(wú)法使用服務(wù)。

低效率困境與東道國(guó)的政府部門(mén)有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。東道國(guó)的公共部門(mén)承擔(dān)著政策引導(dǎo)和監(jiān)督管理職責(zé)，尤其是政府監(jiān)管這部分工作，政府應(yīng)該注意在實(shí)際操作中的“度”的把握，既不能當(dāng)“甩手掌柜”，也不能“過(guò)度干預(yù)”。英法海峽隧道案例中，英法兩國(guó)政府的運(yùn)營(yíng)許可證延遲發(fā)放，造成了資金短缺。PPP模式作為公共部門(mén)和私人部門(mén)合作的一種方式，為民間資本和外資進(jìn)入公共產(chǎn)品提供領(lǐng)域創(chuàng)造必要條件。如果東道國(guó)政府不斷擴(kuò)權(quán)，將嚴(yán)重壓抑市場(chǎng)成長(zhǎng)空間。在PPP模式中，在合同規(guī)定的期限范圍內(nèi)，由私人部門(mén)掌握項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)權(quán)，政府只需要做好監(jiān)督管理事宜，這在一定程度上促使了政府職能的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了“政企分開(kāi)”。

(三)違背公益性風(fēng)險(xiǎn)

公用事業(yè)的市場(chǎng)化和民營(yíng)化要堅(jiān)持普遍服務(wù)的原則。但是，對(duì)于追求利潤(rùn)的企業(yè)來(lái)說(shuō)，普遍服務(wù)可能意味著經(jīng)濟(jì)上的損失。如果他們的這種損失得不到相應(yīng)的彌補(bǔ)，他們必然違反普遍服務(wù)的可承受性和非歧視性原則，社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)益可能絕對(duì)或相對(duì)地受到損害。青島威立雅項(xiàng)目中，污水處理廠為了私人利益最大化，將用于污水處理的回用水管直接接到了自來(lái)水管道，污染了生活用水水質(zhì)，對(duì)居民生活造成了損害，私人資本方因逐利性而違背公共服務(wù)的公益性。鳥(niǎo)巢PPP項(xiàng)目中中信集團(tuán)本來(lái)將鳥(niǎo)巢冠名權(quán)出售給企業(yè)以獲取利潤(rùn)，但是民眾認(rèn)為由企業(yè)對(duì)國(guó)家知名建筑進(jìn)行冠名有損國(guó)家形象而反對(duì)；鳥(niǎo)巢參觀費(fèi)用和配套設(shè)施費(fèi)用昂貴，公眾對(duì)鳥(niǎo)巢商業(yè)化開(kāi)發(fā)行為不滿，質(zhì)疑其公益性。

(四)收益風(fēng)險(xiǎn)

“一帶一路”戰(zhàn)略帶動(dòng)的投資，大部分瞄準(zhǔn)了國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，而基礎(chǔ)設(shè)施自身含有投資資金大、建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)穩(wěn)定但回收周期長(zhǎng)的特點(diǎn)。基礎(chǔ)設(shè)施的投資回收周期一般為10年以上，有的甚至長(zhǎng)達(dá)30年或者更久，帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益往往小于社會(huì)效益，且回報(bào)率處于低水平，收入都要取決于項(xiàng)目建成后運(yùn)營(yíng)的收益，短期贏利較為困難。例如公路項(xiàng)目，道路的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)成本、客流量的大小、其他運(yùn)輸方式的競(jìng)爭(zhēng)、東道國(guó)是否放開(kāi)對(duì)使用者收費(fèi)的權(quán)利、收費(fèi)定價(jià)的高低等，都是壓制贏利空間因素。公路基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目從虧損到收支平衡到轉(zhuǎn)為贏利，這個(gè)過(guò)程需要一段較長(zhǎng)的時(shí)間?；A(chǔ)設(shè)施中的大部分作為“準(zhǔn)公共物品”，想要通過(guò)漲價(jià)來(lái)縮短贏利時(shí)間將比較困難。

從成本和收益角度衡量，基礎(chǔ)設(shè)施投資的收益率偏低。目前“一帶一路”沿線國(guó)家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，政治體制、宗教文化、歷史風(fēng)俗等狀況千差萬(wàn)別，有些區(qū)域更是地緣政治沖突爆發(fā)的高頻地帶，也是全球主要政治力量角逐的焦點(diǎn)區(qū)域，因此難以保障境外投資資金安全。若東道國(guó)發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，基礎(chǔ)設(shè)施或廠房被戰(zhàn)爭(zhēng)摧毀，誰(shuí)應(yīng)該為這些損失負(fù)責(zé)。即使中國(guó)政府現(xiàn)階段正大力推廣PPP模式，但是私營(yíng)資本追求利益，面對(duì)上述問(wèn)題，如何鼓勵(lì)社會(huì)資本將資金注入境外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，還需要進(jìn)一步探究。

三、“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的路徑選擇

“一帶一路”跨區(qū)域、跨國(guó)家的PPP項(xiàng)目合作中，風(fēng)險(xiǎn)會(huì)變得更加立體復(fù)雜。正確地識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，并以恰當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行規(guī)避，為中方投資營(yíng)造較為安全的環(huán)境，將有助于調(diào)動(dòng)中國(guó)企業(yè)的積極性，推動(dòng)中國(guó)企業(yè)“走出去”，具體的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避路徑主要有以下幾個(gè)方面。

圖3　協(xié)同治理的監(jiān)督機(jī)制模型

圖4　立體風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避體系模型

(一)構(gòu)建協(xié)同治理的監(jiān)督機(jī)制

2014年國(guó)發(fā)文60號(hào)文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，第九條提到，“建立獨(dú)立、透明、可問(wèn)責(zé)、專(zhuān)業(yè)化的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系，形成由政府監(jiān)管部門(mén)、投資者、社會(huì)公眾、專(zhuān)家、媒體等共同參與的監(jiān)督機(jī)制”。2014年9月份，中國(guó)商務(wù)部頒布了新的《境外投資管理辦法》，確立了“備案為主，核準(zhǔn)為輔”的新型管理模式，中國(guó)企業(yè)在敏感國(guó)家和地區(qū)、敏感行業(yè)的投資實(shí)行核準(zhǔn)管理，其余實(shí)行備案，并縮小了核準(zhǔn)范圍，縮小了核準(zhǔn)時(shí)限。

政府在大幅度簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能，要同時(shí)做好事前服務(wù)和監(jiān)督工作，監(jiān)督要引入多方參與，因此本文提出構(gòu)建協(xié)同治理的監(jiān)督機(jī)制，如圖3所示：

引入專(zhuān)家，培養(yǎng)、吸納PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理人員。通過(guò)培養(yǎng)具備投融資相關(guān)知識(shí)的人員和具備高層次管理技術(shù)的管理人員，其了解PPP項(xiàng)目的特性和潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素，更好的使機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)。引入公民參與，加強(qiáng)媒體的監(jiān)督作用，監(jiān)督政府政策是否符合國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向，對(duì)政府的政策、行為給予批評(píng)、監(jiān)督和反饋。我國(guó)政府建立健全PPP管理制度，各級(jí)政府遵守境外投資管理規(guī)定，提高境外投資決策能力和過(guò)程管理能力。加強(qiáng)重點(diǎn)項(xiàng)目管理，對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督實(shí)施應(yīng)做到事前防范風(fēng)險(xiǎn)，事中保障工程質(zhì)量，事后追蹤服務(wù)效果。企業(yè)走出去過(guò)程中，監(jiān)督稅收、外匯、貸款等政府承諾的優(yōu)惠政策是否實(shí)現(xiàn)，審批效率是否依然低下。

項(xiàng)目建成后不能放松監(jiān)督，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目，不僅僅是一個(gè)企業(yè)的商業(yè)行為，在一定程度上代表了中國(guó)的形象，工程質(zhì)量不佳、不能提供后續(xù)配套服務(wù)，都在一定程度上折損了中國(guó)企業(yè)的企業(yè)形象，不利于“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活動(dòng)的深度合作。

(二)建立立體風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避體系

在項(xiàng)目進(jìn)行過(guò)程中，各個(gè)階段之間的風(fēng)險(xiǎn)因素也存在著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)，彼此互相影響，要從項(xiàng)目全周期動(dòng)態(tài)化管理理念出發(fā)，建立立體風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制。如圖4所示，從事前、事中、事后對(duì)風(fēng)險(xiǎn)加以控制：項(xiàng)目成立前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防調(diào)研、項(xiàng)目運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)管理以及風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的應(yīng)對(duì)措施。

項(xiàng)目成立前進(jìn)行預(yù)調(diào)研，要重視投資環(huán)境的考察，包括東道國(guó)家的社會(huì)風(fēng)俗、歷史文化、法律環(huán)境、政府對(duì)外資的態(tài)度和相關(guān)的支持政策，以及當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施水平，可以預(yù)估未來(lái)的可能競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目出現(xiàn)幾率，提前識(shí)別出風(fēng)險(xiǎn)因素。一份完善的關(guān)于“一帶一路”沿線國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)總體文件或總體思路對(duì)PPP項(xiàng)目的發(fā)展有著深刻的指導(dǎo)作用。國(guó)家從宏觀角度出發(fā)，做出規(guī)劃，組織調(diào)研沿線國(guó)家PPP項(xiàng)目合作的可能性、風(fēng)險(xiǎn)大小等事項(xiàng)，給中國(guó)企業(yè)做出正確引導(dǎo)。在項(xiàng)目運(yùn)行中進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理：根據(jù)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)特性，建立適應(yīng)的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理流程，包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估、監(jiān)控和控制體系。應(yīng)形成一個(gè)科學(xué)系統(tǒng)的工程，充分考慮風(fēng)險(xiǎn)前后關(guān)聯(lián)，建立多層次、多角度、多元化的管理體系，統(tǒng)籌全局看風(fēng)險(xiǎn)。例如建立PPP項(xiàng)目中常見(jiàn)風(fēng)險(xiǎn)因素指標(biāo)，建立PPP的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型，盡可能將風(fēng)險(xiǎn)量化。風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后要有及時(shí)的規(guī)避措施：風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，要及時(shí)調(diào)動(dòng)資源應(yīng)對(duì)，將損失降低到最小。如政府釋放政策紅利鼓勵(lì)中國(guó)企業(yè)對(duì)外投資，企業(yè)給予一定程度上的稅收、外匯、貸款等優(yōu)惠政策，并且為中國(guó)企業(yè)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)、保密信息、外出務(wù)工人員的安全方面給予支持和保護(hù)。

(三)科學(xué)規(guī)范的合同管理

PPP項(xiàng)目中最重要的就是合同，合同是否科學(xué)規(guī)范在公私合營(yíng)雙方PPP合作中起到了非常重要的作用。例如我國(guó)第一次利用PPP模式建造的刺桐大橋，建設(shè)運(yùn)營(yíng)初期狀況良好，但是后期由于沒(méi)有有效的合同文件，一些問(wèn)題懸而未決。“那時(shí)候合同就是一張紙?！泵駹I(yíng)方負(fù)責(zé)人陳慶元說(shuō)。直到后來(lái)，他才看到一份別國(guó)的PPP項(xiàng)目合同，“有半人高”。由于政府和企業(yè)雙方在當(dāng)時(shí)都欠缺合同管理能力，簡(jiǎn)單的“一紙”合同未能緩沖日后項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的政策變更帶來(lái)的沖擊，留下了無(wú)盡的麻煩和痛苦。規(guī)范科學(xué)的合同包括項(xiàng)目合同、股東間協(xié)議、融資合同、保險(xiǎn)合同和履約合同。履約合同涉及到工程承包、運(yùn)營(yíng)服務(wù)、原料供應(yīng)等方面。PPP項(xiàng)目合同是整個(gè)體系的基礎(chǔ)核心。其目的是合理分配風(fēng)險(xiǎn)，秉承對(duì)某一風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，例如政府承擔(dān)土地獲取、審批、政策變更風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中的風(fēng)險(xiǎn)，明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

目前各國(guó)、各地區(qū)PPP模式應(yīng)用的程度差異巨大，程度不平衡，尚未有一套各方都能接受的程序和合同規(guī)范，多方談判時(shí)隨意性加大，延長(zhǎng)了談判時(shí)間，浪費(fèi)了人力物力。中國(guó)政府作為“一帶一路”的倡導(dǎo)者，應(yīng)牽頭沿線合作國(guó)家深入研究PPP模式的法律合同準(zhǔn)則和規(guī)范。組織相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員深入研究國(guó)外國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目相關(guān)案例，從成功或失敗中汲取經(jīng)驗(yàn)，再立足我國(guó)國(guó)情，推行適合我國(guó)企業(yè)能積極有效參與的PPP模式。

四、總　結(jié)

PPP項(xiàng)目還有很多空白領(lǐng)域需要我國(guó)政府和企業(yè)共同努力去完善。例如PPP相關(guān)的法律法規(guī)體系還不健全，招投標(biāo)過(guò)程、談判商議過(guò)程、合同簽訂過(guò)程、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)過(guò)程中缺乏強(qiáng)有力的法律法規(guī)約束，會(huì)使私人部門(mén)感到風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大。未來(lái)，“一帶一路”將走過(guò)65個(gè)國(guó)家和地區(qū)，跨過(guò)93個(gè)港口和城市，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目將占到很大比例，PPP模式將會(huì)在此領(lǐng)域發(fā)揮不容小覷的作用，大放異彩，探索、實(shí)踐過(guò)程中也將會(huì)遇到諸多尚未出現(xiàn)、難以解決的問(wèn)題。厘清PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)，將有助于中國(guó)政府更加順利地推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略。路漫漫其修遠(yuǎn)兮，放眼未來(lái)，還需要更多的官方組織、民間組織、智庫(kù)和各高校教育機(jī)構(gòu)，利用多國(guó)參與的研討會(huì)，研究相關(guān)問(wèn)題，培養(yǎng)全能型人才，整合國(guó)內(nèi)外各部門(mén)的外事、經(jīng)濟(jì)、文化和學(xué)術(shù)資源，協(xié)同推動(dòng)PPP項(xiàng)目的發(fā)展，將中國(guó)改革開(kāi)放的勝利果實(shí)帶出國(guó)門(mén)，與其他國(guó)家分享，共同和平、可持續(xù)發(fā)展。

[責(zé)任編輯：王波]

王樹(shù)文(1963-)，女，博士后，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院教授。

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