近代中國的殖民城市

■張利民

進(jìn)入近代以后，中國一度出現(xiàn)了幾座殖民城市，其主要表征是:由外國列強(qiáng)根據(jù)不平等條約占領(lǐng)并建立，統(tǒng)治者由占領(lǐng)者宗主國任命，設(shè)置了立法、司法和執(zhí)法等各種管理機(jī)構(gòu);而且，他們對(duì)城市的統(tǒng)治不是局部的，而是整個(gè)城區(qū)。以此特質(zhì)來看，近代以來的殖民城市有兩種類型。其一，被英國等長期占領(lǐng)和統(tǒng)治的香港、澳門;其二，被列強(qiáng)占領(lǐng)后，根據(jù)不平等條約取得了所謂“合法”身份的城市，如哈爾濱、大連、青島和威海。①本文從城市史尤其是城市行政管理的角度，敘述第二種類型殖民城市的建立和收回過程，分析其共性，評(píng)判其在中國城市發(fā)展，特別是構(gòu)建以城市為行政單位管理機(jī)構(gòu)等方面的客觀影響。

一、殖民城市的設(shè)立與中國政府的收回

哈爾濱、大連、青島和威海都是侵略者逼迫清政府簽訂不平等條約后建立的殖民城市。

哈爾濱是沙俄修筑中東鐵路后建立的城市。日本覬覦中國東北后，李鴻章為牽制日本，代表清政府于1896年與沙俄簽訂了《中俄密約》，其中有允許沙俄在東北修建鐵路的條款。隨即，沙俄逼迫清政府簽訂了《中俄合辦東省鐵路公司合同章程》等，根據(jù)實(shí)地勘察，1898年4月將哈爾濱確定為鐵路工程局的駐地，中東鐵路局也由海參崴遷此，使之成為中東鐵路的中樞。在沙俄制定的修筑鐵路計(jì)劃中首項(xiàng)內(nèi)容就是以哈爾濱為中心，同時(shí)向東、西、南三線施工，干線和支線在此交匯。隨著沙俄修筑中東鐵路的擴(kuò)展，哈爾濱作為鐵路附屬地的面積不斷擴(kuò)大，從最初的不過5平方公里，1900年擴(kuò)展到98.32平方公里，1902年經(jīng)與清政府交涉，調(diào)整為61.5平方公里，其絕大部分是哈爾濱的市街，到1922年俄管哈爾濱市的建成區(qū)擴(kuò)展到10～15平方公里，聚集了工廠、商場、銀行，以及文化教育和娛樂設(shè)施。[1](P42、P47－49)俄國十月革命后，北京政府正式將中東鐵路附屬地改稱東省特別區(qū)，1926年3月解散了沙俄的哈爾濱自治公議會(huì)，9月成立了哈爾濱特別市。從此，哈爾濱成為中國政府管轄的城市。

大連和旅順是先后被俄國和日本強(qiáng)占后形成的殖民城市。大連灣是中國北方海上交通要道和海防要地，1875年李鴻章在旅順修筑炮臺(tái)和船塢，建成北洋水師的基地。中日黃海海戰(zhàn)后，日軍在大連灣登陸，占領(lǐng)了遼東半島，在各地設(shè)定行政區(qū)劃，設(shè)立行政署，發(fā)布了行政管理規(guī)則，實(shí)行軍事殖民統(tǒng)治。1895年依據(jù)不平等條約，遼東半島被割讓給日本。不久，日本政府聽從俄、德、法三國政府的“勸告”，放棄了對(duì)遼東半島的占領(lǐng)。1897年沙俄借德國占領(lǐng)膠州灣之機(jī)，由太平洋艦隊(duì)強(qiáng)占了旅順、大連和金州等地，遂迫使清政府與其簽訂了《旅大租地條約》等，大連淪為殖民城市。1905年日俄戰(zhàn)爭后，日本占領(lǐng)旅順和大連，其管理機(jī)構(gòu)和規(guī)則基本是沙俄的模式。1931年后日本占領(lǐng)東北全境，大連成為日本在東北重要的經(jīng)濟(jì)中心，直到1945年日本投降后大連才隨同東北恢復(fù)了中國主權(quán)。

青島居南北洋之中，是兵家必爭之地，一些人建議開辟膠澳為軍港，“以鞏固國防，而杜外患”[2](P119)。但清政府只駐軍四營，修建了棧橋，主要是供應(yīng)軍艦的物資和煤水。德國早就勘查了膠州灣，認(rèn)為是“在軍事上與經(jīng)濟(jì)上乃最適宜(德國)的地點(diǎn)”[3](P159)，“只有將膠州作為一個(gè)自由港然后才能達(dá)到那種商業(yè)發(fā)展，而那樣的商業(yè)發(fā)展乃我們(德國)居留該處的主要目的”[3](P218)。1897年11月德國以山東巨野事件為借口，武力侵占了膠州灣。翌年德國強(qiáng)迫清政府簽訂了《膠澳租借條約》，從此膠州灣成為德國的殖民地。1914年底，日本軍隊(duì)借第一次世界大戰(zhàn)強(qiáng)占了青島，對(duì)青島繼續(xù)實(shí)行了長達(dá)八年的殖民統(tǒng)治。第一次世界大戰(zhàn)后，中國政府和民眾強(qiáng)烈要求日本歸還青島，1922年初華盛頓會(huì)議期間中日兩國代表簽訂了《解決山東懸案條約》及附件，經(jīng)反復(fù)談判，遂于年底收回了青島。

威海也是海防口岸，旁邊的劉公島是北洋水師駐地，1898年德軍占領(lǐng)青島后，英國強(qiáng)迫清政府同意將“山東省之威海衛(wèi)及附近之海面租與英國”，租期25年，范圍包括劉公島、威海衛(wèi)，以及“威海全灣沿岸以內(nèi)十英里地方”。[4](P782－783)經(jīng)過堪界，該租借地范圍為東西長26英里，南北寬18英里，含315個(gè)村落，約17萬人。在此范圍內(nèi)，除了威海衛(wèi)城內(nèi)由文登縣派員管理外，其余約288平方英里的土地，一切行政、稅收等全部事宜皆由英國殖民者管理。[5](P10)1901年，統(tǒng)治當(dāng)局宣布威海為自由貿(mào)易港，興建碼頭、馬路和貨棧，并以武力強(qiáng)占田地、廉價(jià)強(qiáng)購?fù)恋胤慨a(chǎn)，擴(kuò)大統(tǒng)治范圍。威海的收回也是在1921年底的華盛頓會(huì)議上提出的，經(jīng)過數(shù)十次談判，終于在1930年10月中英兩國正式簽訂了《中英交收威海衛(wèi)專約》及其協(xié)定，規(guī)定將英國威海租借地及界內(nèi)所有英租期間一應(yīng)設(shè)施，均無償交還中國。至此，威海結(jié)束了長達(dá)32年的英國殖民統(tǒng)治。[6](P626－627)

二、殖民城市在行政管理等方面的共同性

哈爾濱、青島等作為殖民城市的時(shí)間參差不齊，少則近20年，多則長達(dá)半個(gè)世紀(jì)，國別不盡相同，統(tǒng)治手段亦有差異，但是作為近代中國的殖民城市，尤其在城市行政管理方面還是有一定共同性的。

首先，從城市性質(zhì)看是統(tǒng)治的殖民化。這些城市的管理者，都是占領(lǐng)者宗主國任命的，即由殖民者直接管理。在哈爾濱，沙俄自1898年就開始在中東鐵路局主導(dǎo)下“由俄工程師史特洛夫斯基籌畫哈爾濱城市地點(diǎn)，設(shè)置工程管理處應(yīng)用房屋”[7](P154)，建立市政管理機(jī)構(gòu)，1903年非法組織了哈爾濱市公共事業(yè)管理委員會(huì)，1907年后成立了哈爾濱自治市，組成了由俄國人把持的自治公議會(huì)，規(guī)定理事長非俄籍不得選舉，并設(shè)立了法院和監(jiān)獄，形成了集立法、司法和執(zhí)法合一的管理機(jī)構(gòu)。在旅大，沙俄軍隊(duì)在旅順登陸后，立即建立了軍政合一的軍政部，部長為太平洋艦隊(duì)司令官;不久，沙皇擅自頒布了《暫行關(guān)東州統(tǒng)治規(guī)則》，將旅大租借地的行政建制提高到關(guān)東州，相當(dāng)于沙俄的省級(jí)，其最高長官為海軍中將阿列克謝耶夫，由陸軍大臣和海軍大臣管轄。日本占領(lǐng)旅大等地區(qū)后建立的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)經(jīng)過多次調(diào)整。最初是隸屬于日軍的軍政署，將校級(jí)軍官為軍政委員，軍隊(duì)最高長官兼任軍政署長，均由日本東京大本營直接任命。1905年10月成立了關(guān)東總督府，翌年撤銷總督府，成立了關(guān)東都督府，都督為日本天皇親任，由陸軍大將或中將擔(dān)當(dāng)，接受外務(wù)大臣的監(jiān)督。1919年4月日本天皇頒布敕令實(shí)施關(guān)東廳官制，即把原先都督府軍政合一的管理改為關(guān)東軍司令部和關(guān)東廳的軍政分治。在青島，德國政府成立了總督府，任命德軍海軍大佐為膠澳總督，直屬德國皇帝。日本在青島的統(tǒng)治具有軍事管制的特征，軍政署由日軍中佐為委員長，后又成立了守備軍司令部，由日軍中將為司令官，直接隸屬于日本天皇。在威海，英軍設(shè)立了臨時(shí)行政署，由海軍司令官兼任行政署長官，1900年改為由殖民部直接管轄，正式組成了威海衛(wèi)行政長官署，官署所有職員均由英國人擔(dān)任。

其次，這些城市從一出現(xiàn)其稱謂就是城市，如哈爾濱市、大連市等，并有較為具體的管轄范圍。

在哈爾濱，1906年底沙俄頒布了《民政組織大綱》;設(shè)立了哈爾濱自治市，公布的《自治會(huì)章程》規(guī)定，有權(quán)征收房鋪捐、車馬捐、住所捐、“城市病院醫(yī)治捐”、公共娛樂場捐，成立市議會(huì)和董事會(huì)，議長兼董事會(huì)董事長，董事長執(zhí)行機(jī)關(guān)，其管轄范圍經(jīng)與中方多次爭執(zhí)后確定為9500坰，包括碼頭區(qū)和新城區(qū)[7](P144－154、P164)。在旅大，沙俄將其管轄范圍劃分為旅順市、大連市、金州市、貔子窩四個(gè)市。根據(jù)《旅順市暫時(shí)管理規(guī)則》，設(shè)有市參議會(huì)和市政府，市參議會(huì)是議事機(jī)關(guān)，市政府是執(zhí)行機(jī)關(guān)，其長官稱為市長，同時(shí)也兼任參議會(huì)議長。大連則是沙俄財(cái)政部直轄的特別市，管轄區(qū)域內(nèi)分市區(qū)和郊區(qū)兩大部分，市區(qū)內(nèi)又分為歐羅巴、行政和中國人三個(gè)區(qū)，以下為市街;郊區(qū)分為老虎灘和沙河口兩個(gè)區(qū)，其管理機(jī)構(gòu)有市參議會(huì)、市政廳、財(cái)政局、警察署和消防隊(duì)等。日本占領(lǐng)旅大后，為了鼓勵(lì)日本人定居和培育地方自治能力，1919年制定并試行了《大連及旅順市規(guī)則》，1924年5月日本發(fā)布了《關(guān)東州市制》，這是以市為單位的行政管理法規(guī)。據(jù)此，市是民政署統(tǒng)轄下的一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，市的決議機(jī)關(guān)為市議會(huì)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)為市政府，各市還設(shè)置了參事會(huì)[8](P88)。在青島，德國統(tǒng)治者是按照城市的理念建設(shè)的。根據(jù)其備忘錄記載，1898年3月統(tǒng)治當(dāng)局制定了《膠澳租借地總督府臨時(shí)工作章程》，將管轄區(qū)域劃分為青島和李村兩個(gè)行政區(qū)，青島區(qū)內(nèi)又分為九個(gè)小區(qū)，李村區(qū)也分為若干小區(qū)，并確立了城市和農(nóng)村兩種管理模式。青島區(qū)是城市，居住的中國居民主要是工人，并與歐洲人和軍隊(duì)官兵同處，所以小區(qū)區(qū)長均由德國軍官等人充任，負(fù)責(zé)法律訴訟和警察事務(wù)，其行政管理由專員負(fù)責(zé)。李村區(qū)則是鄉(xiāng)村，居住的是農(nóng)民，“農(nóng)村地區(qū)的行政管理方式與城市的、因與歐洲人共同生活而受到影響的設(shè)施的行政管理方式差別很大，膠澳總督府根本不需要采取干預(yù)措施。所有事務(wù)，除了征收和公正分配款額，均由當(dāng)?shù)鼐用褡晕夜芾?，?dāng)局只實(shí)行必要的監(jiān)督”[9](P262－263)。除區(qū)長是德軍軍官外，各小區(qū)的區(qū)長和村長皆由華人充當(dāng)。另外，無論是其頒布的《青島城市地區(qū)中國人事務(wù)專員管理?xiàng)l例》和《膠澳總督轄區(qū)城市設(shè)施建設(shè)臨時(shí)管理?xiàng)l例》等法規(guī)，還是對(duì)青島的規(guī)劃和建設(shè)，也都體現(xiàn)出統(tǒng)治者建設(shè)一個(gè)新興城市的用心。

在近兩千年的中國行政管理體制中只有省、道、縣的層級(jí)，從來沒有以城市作為行政單位。列強(qiáng)占領(lǐng)青島和大連等地后，以城市的理念進(jìn)行建設(shè)和管理，與上海、天津等城市各國租界不同，設(shè)置了管理整個(gè)城市的機(jī)構(gòu)，這在當(dāng)時(shí)的中國是絕無僅有的。

第三，從行政管理的角度看，這些城市都設(shè)置了較為完整的行政管理機(jī)構(gòu)，頒布了相應(yīng)的法規(guī)制度，無論是機(jī)構(gòu)，還是法規(guī)，與中國長期實(shí)施的行政管理機(jī)制有很大的不同。在各個(gè)殖民城市中，幾乎都設(shè)置了一套行政管理機(jī)構(gòu)，如議會(huì)、市政府、參事會(huì)等立法和執(zhí)法機(jī)構(gòu)，有財(cái)政局、衛(wèi)生局、公共工程局、巡警劃和消防隊(duì)等部門，負(fù)責(zé)管理軍事、行政、稅收、建設(shè)、土地、司法、警務(wù)等;即便是威海也設(shè)置了負(fù)責(zé)醫(yī)院和公共衛(wèi)生、征收捐稅，以及社會(huì)治安的部門。各城市的立法和執(zhí)法機(jī)關(guān)還陸續(xù)出臺(tái)了很多法規(guī)、章程和條例等，包括地方政府組織法、行政管理規(guī)則等總體性法規(guī)，具有普適性的稅收規(guī)則、維護(hù)治安和秩序章程、違警處罰條例、衛(wèi)生章程等，以及管理商工各業(yè)章程、保障公眾健康章程、禁止毀壞樹木花草告示等很多專項(xiàng)規(guī)則和章程。

第四，從城市規(guī)劃的角度看，統(tǒng)治當(dāng)局都在籌劃城市規(guī)劃和開展城市建設(shè)。沙俄在制定哈爾濱和大連的規(guī)劃時(shí)，在很大程度上參考了帝俄時(shí)期彼得堡的規(guī)劃;德國為青島制定規(guī)劃時(shí)，則采用了柏林的規(guī)劃模式。哈爾濱的規(guī)劃中有城區(qū)的功能分區(qū)，以及廣場、公園和街道的修建。日俄戰(zhàn)爭后自治公議會(huì)還制定了《哈爾濱及郊區(qū)規(guī)劃圖》，頒布了《鋪修街道及人行道規(guī)則》，開始有計(jì)劃地進(jìn)行街道、建筑等公共設(shè)施的建設(shè)。德國占領(lǐng)青島后就制訂了總體規(guī)劃方案，并在德國報(bào)紙上予以介紹;1900年設(shè)計(jì)出《膠澳青島區(qū)總體規(guī)劃》，統(tǒng)一規(guī)劃了城市道路系統(tǒng)、功能分區(qū)和結(jié)構(gòu)布局、建筑、綠化等;1910年又重新編制青島總體規(guī)劃，將其定位改為建設(shè)集港口、交通、商貿(mào)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)并存的商埠貿(mào)易城市，重新調(diào)整了城市空間的功能分布[10](P115－120)。日本占領(lǐng)大連之初基本沿襲了沙俄的規(guī)劃，不久確定了市區(qū)的中心，對(duì)其空間功能重新進(jìn)行劃分，公布了《市區(qū)規(guī)劃與土地分區(qū)》和《道路級(jí)別》等[7](P37);1930年成立了城市規(guī)劃委員會(huì)，提出要把大連建成遠(yuǎn)東大港和國際大城市。

第五，這些城市中有大量的移民，并投資工商業(yè)和金融業(yè)等，其經(jīng)濟(jì)命脈很大程度控制在殖民者手中。哈爾濱的總?cè)丝?903年3月為44756人，其中的俄國僑民就超過了2萬人;1912年近6.9萬人，俄國僑民竟占總?cè)丝诘?3.7%[1](P49、P158)。在大連，1909年日商1178家，其中總店在大連的999家，設(shè)支店的145家，設(shè)股份公司的34家，其中本店在大連的9家;到1929年末大連市內(nèi)經(jīng)營進(jìn)出口貿(mào)易的日商已達(dá)2566家，日商的資本和營業(yè)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中國商業(yè)。1903年有中國人開的商業(yè)、飲食、服務(wù)業(yè)店鋪500余家，其中純商業(yè)295家;1909年為318家，1929年為2300家，主要經(jīng)營食品、雜貨、紡織品和東北特產(chǎn)品[11](P269、P268)。在青島，1901年僅有日本人60人左右，還沒有什么經(jīng)濟(jì)勢力，1911年有51戶312人。日本侵占青島不久以后的1915年1月有日本人4000人，到9月就增到1.4萬余人，比1911年增加了43.78倍。第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束時(shí)又有大批日本人移民青島，1917年日本向青島移民18600余人，到1919年達(dá)到 24500余人[12](P52)。

三、殖民城市對(duì)中國城市發(fā)展的影響

外國列強(qiáng)憑借不平等條約設(shè)立殖民城市的行徑，始終遭到愛國民眾的強(qiáng)烈反對(duì)。如第一次世界大戰(zhàn)后，民眾就利用各種方式要求日本歸還青島，五四運(yùn)動(dòng)時(shí)“還我青島”是民眾反對(duì)中國政府簽訂二十一條的口號(hào)之一。中國政府迫于國際社會(huì)和民眾的壓力也試圖及早收回這些城市。日俄戰(zhàn)爭后，中國政府就在哈爾濱的傅家店設(shè)立了濱江關(guān)道和濱江廳江防同知，意在抗衡沙俄;兩年后又在此開埠通商，但建成區(qū)僅1.76平方公里，哈爾濱的主要城區(qū)仍在俄國管轄范圍內(nèi);十年后雖擴(kuò)展到4平方公里，但各方面都與俄國管轄地區(qū)難以匹敵。因此，直至20世紀(jì)20年代后才收回部分殖民城市。

中國近代的殖民城市是列強(qiáng)使用武力攫取的，造成中國土地上出現(xiàn)由侵略者統(tǒng)治的“國中之國”;而且，殖民統(tǒng)治者制定的政策、計(jì)劃和措施，首先是對(duì)中國居民的鎮(zhèn)壓和奴役，如對(duì)外僑和中國人運(yùn)用不同標(biāo)準(zhǔn)的法律法規(guī)、對(duì)中國居民實(shí)行強(qiáng)制性的管理、限制中國居民的出行和身份轉(zhuǎn)變等。這樣，外國侵略者反倒成為該城市的統(tǒng)治者和享用者，擁有無限的特權(quán)。因此，侵略者的殖民統(tǒng)治，是為增強(qiáng)其在中國的政治、軍事和經(jīng)濟(jì)力量，進(jìn)而長期侵奪中國的主權(quán)服務(wù)的。但是，由于殖民城市的管理理念和制度在一定程度上聚集了當(dāng)時(shí)國外先進(jìn)的制度和公共道德文明，客觀上對(duì)中國政府創(chuàng)建城市管理機(jī)制有一定借鑒意義。

首先，促使中國開展了以城市為主的地方自治。雖然在上海、天津的各國租界中有類似議會(huì)的機(jī)構(gòu)，但僅僅是城市的局部，各殖民城市則是在全部城區(qū)實(shí)行自治。這些殖民城市的議會(huì)，表面上是由民眾選舉議員組成的自治機(jī)構(gòu)，實(shí)際上并非如此。在哈爾濱，沙俄當(dāng)局組成自治公議會(huì)，公布了《自治會(huì)章程》，成立了市議會(huì)和董事會(huì)，皆由俄國人把持。在旅大，沙俄設(shè)有市參議會(huì)，議員則從在本市擁有一定財(cái)產(chǎn)的居民中選舉產(chǎn)生，俄國人不得少于3人。德國在膠澳地區(qū)沒有設(shè)立議會(huì)，但根據(jù)《公舉參議督署董事章程》設(shè)立了11人的參議會(huì)，其中僅有4名是市民董事，且皆為當(dāng)局指定、指派或認(rèn)可之人;1910年8月總督才計(jì)劃從各會(huì)館選派4名華人為預(yù)備參議[13](P1－10)。這些自治機(jī)構(gòu)，具有決定關(guān)于市政建設(shè)的一般處理權(quán)、監(jiān)督執(zhí)行機(jī)關(guān)權(quán)利，以及處理某些具體問題的決定權(quán)等。而中國的地方自治經(jīng)過一段時(shí)期的思想準(zhǔn)備和初步嘗試后，到20世紀(jì)初才進(jìn)入初創(chuàng)階段。促成地方自治興起的原因是多方面的，諸如城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、紳商等地方精英地位的提升、西方的政治制度和思想的傳入，一部分知識(shí)分子和官僚的改革思想等;但不可否認(rèn)，殖民城市的示范也使得人們能夠直接體會(huì)到地方自治的作用和效果。

其次，城市的概念開始被朝野各個(gè)階層接受，最終成為一級(jí)行政單位的稱謂。城市這一名詞古已有之，卻少有空間地域和行政單位的概念。各個(gè)殖民城市多是以城市命名的，如哈爾濱市、大連市、旅順市，并設(shè)有市政府、市長，青島雖然沒有稱為青島市，但有市區(qū)和鄉(xiāng)村的明確區(qū)分，這在當(dāng)時(shí)的中國是沒有的。各殖民城市以市命名，加之開埠通商后城市政治經(jīng)濟(jì)地位的陡增，使得朝野開始認(rèn)同城市這一空間概念。最為明顯的是，1909年清政府頒布的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》規(guī)定:“凡府、廳、州、縣治城廂為城，其余地方人口滿5萬以上者為鎮(zhèn)，人口不滿5萬者為鄉(xiāng)?！边@是第一次從法律層面明確區(qū)分城市與鄉(xiāng)村，1921年北京政府又公布了《市自治制》和《市自治制施行細(xì)則》，確定城市為地方自治的一級(jí)基層地方機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)后，在上海、北京、江蘇、廣州等地紛紛出現(xiàn)了市政廳、市政公所、市議會(huì)等機(jī)構(gòu)和市長的稱謂，上海一度被江蘇省列為特別市，孫科曾擔(dān)任廣州市市長。1927年南京政府頒布《市組織法》，標(biāo)志著城市從此成為中國行政管理體制的組成部分。民國政府對(duì)城市的認(rèn)同，還可以從接收各殖民城市后的稱謂上得以論證，1922年底北京政府接收青島時(shí)，宣布“市定名為青島市，以青島市街、臺(tái)東鎮(zhèn)及臺(tái)西鎮(zhèn)之界址為區(qū)域”，頒布了《青島市施行市自治令》等[14](P27－28、P249－251)。俄國十月革命后，中國政府成立了東省特別區(qū)哈爾濱市，經(jīng)過反復(fù)交涉，1926年解散了沙俄的哈爾濱市自治公議會(huì)，公布了《哈爾濱特別市自治試辦章程》，成立了哈爾濱特別市，1928年哈爾濱特別市和東省特別區(qū)哈爾濱的市區(qū)合并，統(tǒng)稱為東省特別區(qū)哈爾濱市。

第三，殖民城市的管理機(jī)構(gòu)和法規(guī)等為中國實(shí)行行政管理機(jī)構(gòu)改革提供了管理城市的模式。由于中國一向沒有以城市為單位的行政管理體制，自然也就沒有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。開埠通商后，城市人口聚集，經(jīng)濟(jì)繁盛，各種社會(huì)治安、環(huán)境衛(wèi)生、公共設(shè)施和建設(shè)等問題接踵而來。上海等城市的各國租界有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和措施;而各殖民城市針對(duì)的是城市整體，當(dāng)局施政的是涵蓋中外和各個(gè)層面的全體民眾，民眾的親身感受，使得這些機(jī)構(gòu)、法規(guī)和措施等在一定程度上成為中國實(shí)施城市管理的范式。其中，除了上述所言的三權(quán)分立外，最為突出的是:其一，設(shè)立警務(wù)局、警察署、消防隊(duì)機(jī)構(gòu)和警察、巡警等，頒布各種維護(hù)治安和秩序章程，以及巡捕章程和違警處罰條例;其二，設(shè)立財(cái)政、財(cái)稅局等機(jī)構(gòu)，頒布地方稅收規(guī)則、酒類和煙草特許稅則、各行業(yè)營業(yè)規(guī)定等，規(guī)范了市場秩序，開創(chuàng)了城市的經(jīng)費(fèi)來源，從財(cái)政上保證了城市治安、行政管理、公共設(shè)施建設(shè)的運(yùn)行;其三，設(shè)置衛(wèi)生和防疫、公共工程和建設(shè)等機(jī)構(gòu)，頒布房屋建筑規(guī)則、道路管理規(guī)則、衛(wèi)生章程、保障公眾健康章程、保護(hù)樹木章程等。這些機(jī)構(gòu)、法規(guī)和具體措施，被20世紀(jì)后各城市實(shí)施地方自治的倡導(dǎo)者所借鑒或效法，也成為中國創(chuàng)建城市行政管理機(jī)制所依據(jù)的模式。

近代中國的殖民城市是列強(qiáng)對(duì)華侵略的產(chǎn)物，是近代中國半殖民社會(huì)性質(zhì)的一種表現(xiàn)形式。侵略者以這些殖民城市為基點(diǎn)，擴(kuò)大市場，掠奪資源，就是要強(qiáng)化其在華勢力和對(duì)中國的控制，以達(dá)到統(tǒng)治和奴役的目的。因此，殖民城市的出現(xiàn)體現(xiàn)了中國半殖民地半封建社會(huì)的不斷深化。但如果從城市行政管理的角度分析，這些殖民城市的部分管理理念和方法，在一定程度上為創(chuàng)建中國城市行政管理機(jī)制和中國行政管理制度的改革提供了可資借鑒的模式。

注釋:

①中東、南滿和膠濟(jì)鐵路沿線附屬地，曾由列強(qiáng)新建了若干市街，但并非是整個(gè)城區(qū)。殖民統(tǒng)治地域內(nèi)的城市，如日本長期占領(lǐng)的中國臺(tái)灣地區(qū)、東北地區(qū)和各淪陷區(qū)的城市亦不屬于嚴(yán)格意義的殖民城市。

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