國家能力評析：基于治理的視角

李珍珍，馬　奔

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟南 250100)

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國家能力評析：基于治理的視角

李珍珍，馬奔

(山東大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟南 250100)

在治理時代，作為治理主體的國家及其能力成為討論熱點。根據(jù)治理理論的脈絡(luò)，國家能力幾經(jīng)變遷，但治理的興起并不必然導(dǎo)致國家能力的降低。國家的權(quán)力、資源和合法性使得治理理論難以對國家的地位構(gòu)成實質(zhì)性挑戰(zhàn)。在治理的視野下，發(fā)生轉(zhuǎn)變的是思考國家與社會之間的關(guān)系的方式，以及國家能力的行使方式。對中國而言，需要從特定的國家治理現(xiàn)狀出發(fā)來理解現(xiàn)行的國家能力。

國家治理；國家能力；網(wǎng)絡(luò)治理

在治理流行(governance everywhere)的時代，國家的概念被淡化了，但同時也應(yīng)明確看到：無論是在治理良好、治理不善還是失敗的國家，國家及其能力越來越成為國家實現(xiàn)善治的核心之處。福山一針見血地指出，“國家構(gòu)建是當(dāng)今國際社會最重要的命題之一，因為軟弱無能國家或失敗國家已經(jīng)成為當(dāng)今世界許多嚴(yán)重問題(從貧困、艾滋病、毒品到恐怖主義)的根源”*[美]弗朗西斯·福山：《國家構(gòu)建：21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》，黃勝強等譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，2007年版，序言。。因此，在治理視野下，國家在維持基本秩序、化解社會矛盾以及提供公共產(chǎn)品和服務(wù)等方面的能力，是否隨著治理的興起而改變？如何改變？這個問題的解決有利于為治理和國家治理的討論提供方向，不至于迷失在治理的茫茫叢林中。

一、治理概念與作為治理主體的國家

治理(governance)可以追溯到古希臘單詞kybernan和拉丁詞匯gubernare，為領(lǐng)航、控制和掌舵的意思*Kjaer,A.M.,Governance.Cambridge:Polity press,2004,pp.3.。《牛津英語詞典》對governance的解釋是“統(tǒng)治的行為或方式”，也就是指揮、引導(dǎo)和調(diào)節(jié)個人、組織、國家或跨國機構(gòu)。在政治學(xué)領(lǐng)域，治理被簡練地定義為“權(quán)威的一般運用”，以實施控制和問責(zé)*Lynn,L.E.,The Many Faces of Governance:Adaptation? Transformation Both Neither?.in Levi-Faur,D.(eds),The Oxford handbook of governance.Oxford:Oxford University Press,2012,pp.49-64.。這是一種相對中性的定義，依不同人的理解而異。權(quán)威既可以指“政府”(此時治理主要表示國家的調(diào)控)，也可以指“政府”之外的行動主體(主要強調(diào)公民社會在提供服務(wù)、分配資源、規(guī)范行為等方面的作用)，或者包括了更大范圍的公共機構(gòu)和私人機構(gòu)(治理的外延被大大拓展，包括了國家和非國家主體的調(diào)節(jié)作用)。傳統(tǒng)上，權(quán)威指的是國家或政府，而對國家和政府之外的權(quán)威的承認(rèn)，正是治理這一古老詞匯在新時代被凸顯的方面。權(quán)威的主體被擴展了，基于這一點，聯(lián)合國全球治理委員在1995年對治理的界定是：“各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”*俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第4頁。。

治理雖然是一門倡導(dǎo)“多元”、“互動”與“合作”的學(xué)說，但在處理國家、市場和社會的作用及其關(guān)系的過程中，西方國家的普遍實踐是二戰(zhàn)后的國家干預(yù)策略和七八十年代的市場道路，在此背景下，上世紀(jì)末開始流行起來的治理似乎更突出社會的作用，“治理的本質(zhì)是公民社會組織對社會公共事務(wù)的獨立管理或與政府的合作管理”*俞可平：《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第329頁。。但是，國家仍是治理中的一個核心議題，因為“國家”的概念根植于我們對“權(quán)威”的想象。韋伯認(rèn)為國家是通過暴力的正當(dāng)壟斷以實施秩序的政治組織，是對它管轄區(qū)域內(nèi)的一切行動具有約束性的權(quán)威*[德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》(第一卷)，閻克文譯，上海：上海人民出版社，2010年版，第148-150頁。。亨廷頓認(rèn)為，各國之間最重要的政治差距不是政體類型的不同，而是政府在合法性、組織性、有效性和穩(wěn)定性方面的差異*[美]塞繆爾·P·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海：上海人民出版社，2008年版，第1頁。，這些差異使得有些國家政通人和，有些國家分崩離析。同樣，米格代爾認(rèn)為，不同的國家在以下四個方面所擁有的能力非常不同：壟斷社會中的主要暴力手段，制定自身偏好的政策，使國家機構(gòu)高度分化以治理復(fù)雜事務(wù)，使不同機構(gòu)之間相互協(xié)調(diào)以實現(xiàn)共同目標(biāo)*[美]喬爾·S·米格代爾：《強社會與弱國家：第三世界的國家社會關(guān)系及國家能力》，張長東等譯，南京：江蘇人民出版社，2012年版，第20頁。。國家對社會的控制或調(diào)控能力(使民眾和其他組織的行為符合國家規(guī)則的要求，由此實現(xiàn)社會秩序)是所有民主國家和非民主國家、有序國家和無序國家、穩(wěn)固國家和崩潰國家所必須處理的關(guān)鍵議題。

二、治理理論視野下的國家能力變遷

治理被認(rèn)為是對福利國家危機以及全球問題和全球化沖擊所帶來的不可治理性(ungovernability)的回應(yīng)*王詩宗：《治理理論及其中國適用性：基于公共行政學(xué)的視角》，浙江大學(xué)，2009年，第1頁。，它本身就傳遞著“變遷”的涵義*Levi-Faur,D.,From Big Government to Big Governace?.Jerusalem Papers in Regulation & Governance,Working Paper No.35 ( July 2011).。同時，對治理的認(rèn)識也經(jīng)歷了一個不斷變遷的過程，其中被討論最多的是網(wǎng)絡(luò)治理和元治理*Rhodes,R.A.,Waves of Governance.in Levi-Faur,D.(eds),The Oxford handbook of governance.Oxford:Oxford University Press,2012,pp.33-48.，分別代表著不同階段的文獻(xiàn)對治理的不同認(rèn)知。網(wǎng)絡(luò)治理(Network Governance)的討論最早發(fā)生，尤其結(jié)合了公共部門和公共服務(wù)供給的改革。網(wǎng)絡(luò)治理強調(diào)國家或政府的層級制模式已不再正確和有效，國家權(quán)力應(yīng)該被分散到由非國家主體構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)中，由各種公共組織、私人組織、志愿組織分擔(dān)，國家作為眾多治理主體中的一個，并與其他主體發(fā)生互動。對國家而言，網(wǎng)絡(luò)治理作為一種治理模式，強調(diào)國家從控制、統(tǒng)治走向與非國家主體協(xié)同、合作，將集中式的權(quán)力碎片化，權(quán)力的行使從直接走向間接。對于非國家主體而言，它探討這些主體應(yīng)該如何參與到治理網(wǎng)絡(luò)中，如何確保其合法性與責(zé)任性。

元治理(Meta-governance)既承認(rèn)網(wǎng)絡(luò)治理概念帶來的權(quán)力分化和責(zé)任碎片化，又是對網(wǎng)絡(luò)治理的修正，賦予了國家對治理網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行“統(tǒng)攝”治理的重要功能。網(wǎng)絡(luò)治理在很大程度上假設(shè)國家的作用和功能被轉(zhuǎn)移至別處，因此變得空心化，元治理不否認(rèn)網(wǎng)絡(luò)治理所強調(diào)的非國家主體在實施政策、提供公共服務(wù)等方面的作用，但與此同時，如果說網(wǎng)絡(luò)治理更側(cè)重縮小了的國家權(quán)力，元治理則突出國家權(quán)力行使方式的變化——通過運用不同的政策工具和管理手段來肯定它對治理網(wǎng)絡(luò)的調(diào)控能力，即“對治理的治理”。治理網(wǎng)絡(luò)本身可能無法實現(xiàn)良好的自我管理，要由國家指揮和調(diào)控*Stoker,G.,Chhotray,V.,Governance Theory and Practice.A Cross-Disciplinary Approach.Houndsmills:Palgrave Macmillan,2009,pp.47.。羅茨認(rèn)為國家可以運用的調(diào)控方式是為其他治理主體設(shè)定游戲規(guī)則、安排治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、在不同治理主體之間組織對話、重新分配資源以調(diào)節(jié)網(wǎng)絡(luò)治理中各主體之間的平衡，并在網(wǎng)絡(luò)治理失效時進(jìn)行介入*Rhodes,R.A.,Waves of Governance.in Levi-Faur,D.(eds),The Oxford handbook of governance.Oxford:Oxford University Press,2012,pp.33-48.。

在治理的視野下，關(guān)于國家在治理事務(wù)中的能力主要有兩類觀點：國家能力的侵蝕和國家能力的重申*Matthews,F.,Governance and State Capacity,in Levi-Faur,D.(eds),The Oxford handbook of governance.Oxford:Oxford University Press,2012,pp.281-293.，對應(yīng)了上述對治理不同階段的認(rèn)知。與網(wǎng)絡(luò)治理對應(yīng)的是國家能力被“侵蝕”(erosion)的觀點，強調(diào)國家能力的“量”減少了。國家的能力被轉(zhuǎn)移至別處，并將國家視為多個治理主體中的一個，這就削弱了其在國家治理中的控制能力，而非國家機構(gòu)擁有了更大的自主性，二者在功能和界限上被重新界定并相互聯(lián)系。實際上，在國家能力“侵蝕”的觀點下，國家也缺乏足夠的權(quán)威和合法性去干預(yù)、調(diào)控社會。

另一種觀點認(rèn)為，治理理論中固有的對社會的關(guān)注使得我們忽略了國家在治理框架中得天獨厚的作用，并傾向于把國家排除在外，然而，我們沒有理由認(rèn)為治理的興起必然導(dǎo)致政府能力的降低。這就拒絕了國家能力降低的說法，轉(zhuǎn)而強調(diào)國家的資源優(yōu)勢，比如有學(xué)者認(rèn)為國家“有一種不為任何其他主體所擁有的權(quán)威來選擇治理規(guī)則”，而且“在選擇使用治理機制時，政府也可以選擇如何安排治理結(jié)構(gòu)”*Bell,S.,Hindmoor,A.,Rethinking governance:the centrality of the state in modern society.Cambridge:Cambridge University Press,2009,pp.13.。相比于國家能力“侵蝕”的說法，這種觀點認(rèn)為，在治理中國家能力是轉(zhuǎn)變而非減少，突出“質(zhì)”的變化，而不是“量”的減少。國家能夠運用新的工具來保持自身的調(diào)控能力。同時，這種觀點傾向于認(rèn)為，國家能力的“侵蝕”是被過分渲染的，這就夸大了政府以往對層級制的依賴，也夸大了市場和社會參與治理的程度*Matthews,F.,Governance and State Capacity,in Levi-Faur,D.(eds),The Oxford handbook of governance.Oxford:Oxford University Press,2012,pp.281-293.。

“量”與“質(zhì)”的組合可以產(chǎn)生多種多樣的國家能力類型。根據(jù)Levi-Faur，國家在治理中的能力的大小及其運用方式主要有四種模式，即“國家空心化”、“去治理化”、“以國家為中心”以及“大治理”*Levi-Faur,D.,From Big Government to Big Governace?.Jerusalem Papers in Regulation & Governance,Working Paper No.35 ( July 2011).?！皣铱招幕?Hollowing out of the state)是指在從統(tǒng)治向治理轉(zhuǎn)變的過程中，國家的權(quán)力和權(quán)威轉(zhuǎn)移到市場、企業(yè)界和非政府組織等。比如，羅茨認(rèn)為“國家空心化”可以用來形容政府的功能正在被逐漸掏空，被其他管理機構(gòu)和行為主體所代替*Rhodes,R.A.,The Hollowing Out of The State:The Changing Nature of The Public Service in Britain.The Political Quarterly,1994,65 (2).?！半m然國家仍在地方的、國家的和跨國的政策過程中起著關(guān)鍵作用，但它是越來越‘去統(tǒng)治化的’(de-governmentalized)，因為它不再像以往一樣壟斷支配著全體人民的福祉。自上而下地通過法律和規(guī)則來管理社會的主權(quán)國家的理念已經(jīng)不再吸引人，取而代之的是建立在相互依賴、談判和信任的基礎(chǔ)上的去中心的治理的新理念*SΦrensen,E.,Torfing,J.,The democratic anchorage of governance networks.Scandinavian political studies,2005,28(3).?！?/p>

“去治理化”(Degovernancing)就像去管制化和去官僚化的概念一樣，它強調(diào)限制集中的行政機構(gòu)和政治機構(gòu)的管理能力。在這種路徑下，良好的治理就是“不治理”或“最小治理”，因而不僅是國家的空心化，而是政治的空心化，它否定用來自其他領(lǐng)域——如公民社會——的權(quán)威來替代國家。

“以國家為中心”的治理(State-centered governance)強調(diào)國家仍然是政治和政策過程中最重要、最核心的行為主體。在西方，治理的改革是由國家來引入非國家治理主體，這是一場由國家主導(dǎo)的給國家減負(fù)的運動，它的目的在于創(chuàng)造一個更精簡、更有能力的國家，國家應(yīng)該將自己限制在掌舵范圍內(nèi)，讓其他行為主體劃槳，同時對非國家行為主體實施監(jiān)管和激勵。因此，國家是無可爭議的權(quán)力和控制的中心，并且又有極高的自主性。

表1部分OECD國家稅收占GDP比重(1980-2013)*OECD (2014),“Revenue Statistics:Comparative tables”,OECD Tax Statistics (database).DOI:http://dx.doi.org/10.1787/data-00262-en.(Accessed on 08 May 2015)

“大治理”(Big governance)的路徑既吸收了去中心化的和多元化的理念，也吸收了規(guī)制型國家的概念，由此形成這種觀點：國家治理是國家和非國家主體共同發(fā)揮作用的規(guī)制型治理。大政府，即一個控制、汲取、重新分配資源的強有力的政府，仍與我們同在，甚至變得更有力，但主要是通過規(guī)制。與以國家為中心的治理所強調(diào)的角度不同，大治理強調(diào)多元治理主體和國家可以同時擴張，規(guī)制的提供者不僅是國家或政府，還可以是社會和市場的行為主體，它們之間相互合作并相互促進(jìn)。

三、國家能力降低了嗎？

從治理理論的變遷來看，治理的興起并不會必然導(dǎo)致國家能力的降低，那么治理實踐中國家能力是否也是如此？可以簡單地通過歸納部分OECD國家情況來回答這一問題。從工具價值的角度看，可以把國家能力理解為國家履行其合理、核心職能的能力，這至少包括兩個方面：資源汲取能力和提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的能力*歐陽景根，張艷肖：《國家能力的質(zhì)量和轉(zhuǎn)型升級研究》，《武漢大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2014年第4期。，前者可以通過稅收反映，后者可以用社會支出衡量。

從部分OECD國家的稅收和社會支出分別占GDP比重的情況來看，這些發(fā)達(dá)國家的資源汲取能力和為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力并未減少——如果不說是增加了的話。在治理流行了二十年之后，國家能力并未被削減，這種情況非常不符合我們的想象，但卻是治理的現(xiàn)實故事。其中原因在于國家本身的“韌性”，體現(xiàn)在以下三個方面*Bell S.,Hindmoor A.,Rethinking governance:the centrality of the state in modern society.Cambridge:Cambridge University Press,2009,pp.188-189,48-49,56.：

(1)權(quán)力。對以社會為中心的(society-centered)治理構(gòu)成挑戰(zhàn)的是，國家仍然掌握大量權(quán)力。這主要體現(xiàn)在四個方面：首先，國家仍然是擁有法律主權(quán)和合法壟斷暴力的唯一主體。從這點上看，國家并非是所謂的“多中心”治理網(wǎng)絡(luò)中的一個簡單部分，并在給定的規(guī)則中行動。國家自帶不被其他治理主體所擁有的權(quán)威，它可以將破產(chǎn)的銀行國有化、暫停股票交易、對交通擁堵收費、拘留嫌疑人、禁止出口、征稅等。其次，國家還有設(shè)定議程的強大能力，它可以界定政策問題、推進(jìn)政策討論、提出政策方案。第三，國家可以通過設(shè)定治理關(guān)系和秩序來施加控制，這樣就不總需“強制執(zhí)行國家意愿”也能達(dá)成國家的目標(biāo)。最后，在影響、塑造人們的偏好這一方面，國家相比于其他主體有相當(dāng)大的優(yōu)勢。

(2)資源。權(quán)力與資源密不可分，國家擁有的特殊權(quán)力保障了國家掌握核心的資源，而資源反過來進(jìn)一步塑造國家權(quán)力。國家能夠達(dá)成上述目標(biāo)，關(guān)鍵在于其擁有其他治理難以具備的資源，包括合法的權(quán)力和權(quán)威、財政資源、專業(yè)的官僚隊伍、深度的專業(yè)知識、信息等。國家通過運用、分配自身的資源來頒布法律、設(shè)定規(guī)則、安排和引導(dǎo)其他治理主體參與到國家治理的各項事務(wù)中。

表2部分OECD國家社會支出占GDP比重(2007-2014)*OECD (2013),“Social Expenditure:Aggregated data”,OECD Social Expenditure Statistics (database).DOI:http://dx.doi.org/10.1787/data-00166-en.(Accessed on 08 May 2015)

(3)合法性。雖然治理的話語，尤其是民主治理，認(rèn)為國家缺乏能力來單獨做出決策或?qū)嵤Q策，因此需要來自非國家主體的價值輸入和能力輸入*RON A.,Modes of democratic governance.in Levi-Faur,D.(eds),The Oxford handbook of governance.Oxford:Oxford University Press,2012,pp.472-484.。但是，當(dāng)一個新的政策問題出現(xiàn)，或者現(xiàn)行政策越來越不能有效發(fā)揮治理作用時，人們?nèi)匀粫钕认氲接蓢襾硖岢鼋鉀Q方案。合法性源于被統(tǒng)治者的同意，除了極少數(shù)例外(比如19世紀(jì)意大利黑手黨)，政府仍是人民授權(quán)的首選對象。

國家所擁有的權(quán)力、資源和合法性決定了治理在過去、現(xiàn)在以及未來很長一段時間內(nèi)都不會對國家的地位構(gòu)成實質(zhì)挑戰(zhàn)。但是，毫無疑問，國家面臨著困境，治理理論在這一點上是正確的：國家不能再以傳統(tǒng)的控制與命令的方式來治理社會*Pierre,J.,Peters,G.B.,Governance,politics and the state.Basingstoke:Palgrave Macmillan,2000,pp.3.。如今，一個有能力的國家(capable state)，遠(yuǎn)非指擁有一個對所有國家治理事務(wù)占壟斷地位的全能政府，為公民提供“從搖籃到墳?zāi)埂钡膰腋＠?。治理對于國家能力最重要的啟發(fā)在于進(jìn)一步否定國家的“自主性”(autonomy)。斯考切波認(rèn)為，國家擁有擺脫社會支配的自主性，它是“一套具有自主性的結(jié)構(gòu)——這一結(jié)構(gòu)具有自身的邏輯和利益，而不必與社會支配階級的利益和政體中全體成員群體的利益等同或融合”*[美]西達(dá)·斯考切波：《國家與社會革命：對法國、俄國和中國的比較分析》，何俊志等譯，上海：上海人民出版社，2007年版，第27-28頁。。強大的國家能力應(yīng)該是集權(quán)、官僚化、獨立自主地支配社會的能力，行政組織和強制組織是作為自主性的國家能力的基礎(chǔ)。而米格代爾認(rèn)為，國家于社會而言擁有的是相對的自主性。國家能力意味著國家的“社會控制”，即國家通過其自身基礎(chǔ)性設(shè)施滲透并協(xié)調(diào)公民社會行為的權(quán)力*⑥⑦[美]喬爾·S· 米格代爾：《強社會與弱國家：第三世界的國家社會關(guān)系及國家能力》，張長東等譯，南京：江蘇人民出版社，2012年版，第24頁，第24頁，第104頁。。這種觀點承認(rèn)社會的自主性，國家與社會之間是競爭關(guān)系，處于爭奪社會控制的零和博弈。在后來的著作中，米格代爾修正了他的觀點。國家與社會都不是自主的，而是在“國家和社會彼此之間分組整合及其合縱連橫等互動過程，以及國家同其試圖控制、影響的社會群體之間的互動過程”⑥中，國家及其與社會的關(guān)系被不斷重構(gòu)。國家與社會之間仍是爭奪支配地位的競爭關(guān)系，但是斗爭卻有可能走向“整合的支配”⑦，國家和社會都廣泛地建立其自己的權(quán)力，實現(xiàn)正和博弈。作為對國家與社會關(guān)系的進(jìn)一步修正，帕特南認(rèn)為強社會資本和強國家可以共存；埃文斯和韋思等學(xué)者則力推在國家和社會之間形成一種雙方都能得以發(fā)展的合作、協(xié)同關(guān)系*張長東：《國家治理能力現(xiàn)代化研究——基于國家能力理論視角》，《法學(xué)評論》，2014年第3期。，雙方就政策和目標(biāo)進(jìn)行持續(xù)的協(xié)商。

對于國家能力而言，治理理論在國家-社會關(guān)系方面走的更遠(yuǎn)，對二者之間協(xié)同、合作關(guān)系進(jìn)行更為系統(tǒng)、具體的思考。在治理的視角下，一個有能力的國家應(yīng)該鼓勵其他治理主體成長，并與之緊密合作以實現(xiàn)國家目標(biāo)，同時，在多治理主體的情況下，國家必須保留必要的權(quán)力來維持治理的秩序*Bell S.,Hindmoor A.,Rethinking governance:the centrality of the state in modern society.Cambridge:Cambridge University Press,2009,pp.66.。在國家能力和社會能力上，治理理論指向二者協(xié)調(diào)與整合，在最好的情況下國家能力和社會能力會形成一股合力，二者相互促進(jìn)。因此，當(dāng)我們談國家治理時，我們不只談國家能力或社會能力，而是治理能力，即國家能力和社會能力的總和。從治理能力的角度，國家能力不見得會降低。第一，在國家治理中，新的挑戰(zhàn)將隨著社會的變遷不斷涌現(xiàn)，國家已有治理工具的失效并不意味著國家能力的削弱，針對不斷變化的治理問題，國家會借用新的治理工具的組合來回應(yīng)治理挑戰(zhàn)。在有些方面，如監(jiān)管，國家控制甚至是走向更集中的。第二，對社會的認(rèn)識擴張了，但社會和國家不是處于你進(jìn)我退的零和博弈，因為治理能力的總量不是一定的，國家能力仍有擴展的空間。

因此，治理的話語不在于否定國家及其能力的重要地位，而在于重新思考國家與社會的關(guān)系，并反思國家能力的行使方式。國家與社會這兩個領(lǐng)域，應(yīng)該是交互、互惠的，而不是獨立、絕對自主的。與此同時，國家能力是不斷調(diào)適的，變得較少命令與控制，更多滲透社會，并與之緊密合作。時代變遷和社會擴張不一定剝奪了國家調(diào)控社會的能力，用上文的話來說，國家能力的“量”未見減少，但“質(zhì)”卻在不斷調(diào)適，即國家運用自身能力發(fā)展出國家與社會之間的合作關(guān)系，并規(guī)范著社會。

四、權(quán)變的治理模式與中國國家能力

治理被認(rèn)為是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)全力參與共同事務(wù)的諸多方式的總和，同樣，國家治理揚棄國家統(tǒng)治和國家管理，“是國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動者在一個國家的范圍內(nèi)對社會公共事務(wù)的合作管理，其目的是增進(jìn)公共利益維護(hù)公共秩序”*何增科：《理解國家治理及其現(xiàn)代化》，《馬克思主義與現(xiàn)實》，2014年第1期。。國家治理是多元主體合作共治，這種認(rèn)識同樣體現(xiàn)在我國國家治理的頂層設(shè)計中。“治理”一詞在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中共出現(xiàn)24次，除了治理體系和治理能力外，與治理連用較多的是國家治理、政府治理、社會治理等。其中，國家治理是國家共同體的總體治理，與其他治理之間是包含與被包含的關(guān)系*王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關(guān)系》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2014年第3期。，在治理對象上是對一國全部事務(wù)的治理，在治理主體上則是多元治理主體共同治理。

可見，中國國家治理不乏多元、互動等關(guān)鍵詞，但這樣的歸納依然太籠統(tǒng)。如果將國家治理主體分為國家和社會，那么應(yīng)該如何判斷二者在我國國家治理格局中的地位和作用？可以通過考察《決定》中的重要論述，分析國家治理的兩個子系統(tǒng)——政府治理和社會治理，從而總結(jié)我國治理格局中的國家能力和社會能力。首先，政府作為國家的主要載體，需要深化政府在職能和組織結(jié)構(gòu)方面的轉(zhuǎn)變、改革和創(chuàng)新，健全政府的宏觀調(diào)控體系，通過發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等手段來監(jiān)管市場和社會，并提供公共服務(wù)*⑤《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年版，第16-18頁，第49-50頁。。第二，就社會治理而言，需要在發(fā)揮國家主導(dǎo)作用的條件下改進(jìn)社會治理方式，在此之下鼓勵和支持社會各方面積極參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治之間的良性互動，同時激發(fā)社會組織活力，推進(jìn)社會組織依法發(fā)揮作用⑤。由此可知，中國采用的治理模式中，國家是不可動搖的最重要的主體，繼而適當(dāng)引入非國家主體參與治理。

國家能力在我國國家治理中占主導(dǎo)地位，輔之以社會能力。這既有理論的支持，也是我國國家治理的現(xiàn)實選擇。

在理論層面上，格林德認(rèn)為國家治理現(xiàn)狀決定了作為政府的國家所擁有的能力，國家能力是以國家治理模式為基礎(chǔ)，應(yīng)視具體國家治理模式而定，因而它是特殊的、符合國家治理階段性目標(biāo)的*Grindle,M.S.,Good enough governance revisited.Development policy review,25(5).。然而，國家治理模式又是一個權(quán)變模型*Andrews,M.,Good government means different things in different countries.Governance,23(1).，用羅茨的話講，治理應(yīng)該是解釋型的，即解釋治理(Interpretative Governance)：我們需要從連續(xù)、動態(tài)的角度看待治理實踐，治理模式是常變而非固定不變的，并從特定情境的基礎(chǔ)上來理解某種特殊的治理模式，及其構(gòu)建與轉(zhuǎn)化。換言之，一國的國家治理模式是在特定的歷史、傳統(tǒng)、經(jīng)驗中逐步形成的，因此沒有理由認(rèn)為只存在一種國家治理模式，其中，治理主體在類型、能力與治理范圍上是完全相同的。多元主體合作共治，國家、市場和社會主體及其治理功能在不同國家或同一個國家的不同階段都有著不同的組合，由此形成具體國家治理結(jié)構(gòu)，伴隨著不同的、不斷變化的國家能力。

在現(xiàn)實層面上，基于不同的歷史與現(xiàn)狀，中國的轉(zhuǎn)型過程很難從上述“空心化”、“去治理化”、“以國家為中心”或者“大治理”等國家能力模式中去生搬硬套，而只能是“泥濘前行”，國家治理也是一個在轉(zhuǎn)型中不斷識別問題、探索改革路徑、化解治理困境的過程*薛瀾：《頂層設(shè)計與泥濘前行：中國國家治理現(xiàn)代化之路》，《公共管理學(xué)報》，2014年第4期。。就現(xiàn)階段而言，國家仍然起主導(dǎo)作用，是經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等領(lǐng)域建設(shè)最重要的主體。在我國，國家作為最重要的治理主體有充分理由。第一，從歷史上看，中國國家治理數(shù)千年來一直依賴國家發(fā)揮其主導(dǎo)甚至壟斷作用，且現(xiàn)階段市場和社會的力量不足以強大到可以與國家擁有同樣的治理地位。第二，中國正處于改革開放深水區(qū)和社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵期，國家是深化改革開放、引導(dǎo)社會有序轉(zhuǎn)型的最關(guān)鍵的主體。第三，在一些最基本的制度供給和公共服務(wù)供給方面，國家的作用有待增強而非削弱。當(dāng)然，僅僅以國家為中心不是萬能藥，這也是為什么《決定》和最新的政府工作報告中頻頻出現(xiàn)“參與”、“治理”、“市場活力”、“社會活力”等字眼。

五、結(jié)　語

雖然治理更突出社會的作用，但很難說國家在治理中的作用被削弱了，相反，國家因其自身所具有的權(quán)力、資源和合法性，其能力很難被降低。一種更為恰當(dāng)?shù)恼f法是，在治理的視野下，國家的角色及其能力的行使方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。同時，用西方理論查看中國現(xiàn)實，常會遇到理論適用性問題。當(dāng)我們談國家能力降低與否時，是從西方治理與國家能力的脈絡(luò)展開，而我國在國家角色和國家能力的認(rèn)識上，沒有像西方國家那樣，經(jīng)歷了“強大-空心化-回歸”的過程。理論及其討論的作用在于啟發(fā)，而非套用。從治理的視角討論國家能力，或許最重要的啟示就是，治理、國家治理和國家能力都是常變的模型。治理和國家治理是一個連續(xù)的圖譜，中國處于不斷“深化”治理的轉(zhuǎn)型過程中，在國家主體繼續(xù)占據(jù)主導(dǎo)地位的同時，無論是政策文本還是學(xué)術(shù)討論中，非國家主體的力量被越來越多地強調(diào)。在不斷演變的治理模式中，國家能力也需要結(jié)合具體的治理實踐不斷調(diào)適，并嵌入在中國的歷史與現(xiàn)實中。

[責(zé)任編輯：韓小鳳]

本研究獲得山東大學(xué)青年學(xué)者未來計劃資助(2015WLJH10)。

李珍珍(1990-)，女，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士生；馬奔(1976-)，男，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院副院長、副教授、博士生導(dǎo)師，山東大學(xué)風(fēng)險治理與應(yīng)急管理中心主任，清華大學(xué)中國應(yīng)急管理研究基地(北京哲社辦資助)兼職研究人員。

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1003-8353(2016)07-0126-07