農(nóng)村土地流轉中介組織模式比較研究

李勝男

（安徽財經(jīng)大學財政與公共管理學院，安徽蚌埠　233000）

農(nóng)村土地流轉中介組織模式比較研究

李勝男

（安徽財經(jīng)大學財政與公共管理學院，安徽蚌埠233000）

隨著土地規(guī)?；鬓D，各地對土地流轉中介組織的創(chuàng)建與探索越來越重視，土地流轉中介組織已經(jīng)成為土地規(guī)模化流轉的基本平臺。土地流轉中介組織也從過去的農(nóng)民自發(fā)組建的集體經(jīng)濟組織轉變?yōu)橐哉顿Y建設的交易平臺，其中以四川彭州市為代表的“土地銀行”、浙江紹興為代表的“土地信托服務機構”、江蘇常州為代表的“土地股份合作社”最為典型。此三種組織模式都具有本地特色，各具優(yōu)缺點，嘗試引用用于研究公立醫(yī)院改革的Preker-Harding理論模型，分析此三種組織模型，從而得出結論并給出可操作性的土地流轉中介組織管理體系。

土地流轉中介組織；土地銀行；土地信托服務機構；土地股份合作社；Preker-Harding模型

一、引言

土地資源短缺是我國面臨的嚴峻問題，也是制約經(jīng)濟發(fā)展的重要因素之一。農(nóng)民擁有土地資源最多，但其只有經(jīng)營權，沒有所有權，使其處于“抱著金碗討飯”的現(xiàn)狀。隨著農(nóng)村土地流轉范圍的擴大化，流轉面積的規(guī)?；?，流轉形式的多樣化，農(nóng)民對土地流轉中介組織的訴求越來越強烈。鐘漲寶（2005）認為土地流轉中介組織是農(nóng)地供給主體與需求主體之間的橋梁，是土地流轉變遷的產(chǎn)物。王志章（2010）指出土地流轉中介組織可視為自律性組織，能促進經(jīng)濟社會發(fā)展，是為社會成員提供服務的非營利性機構。趙立新等（2015）通過對國外土地流轉中介組織的研究，為我國探索有效的土地流轉中介模式提供了有益借鑒。阮小莉等（2014）研究了土地銀行與土地流轉之間的關系。肖端（2015）以成都市為例，分析了土地流轉中的雙重委托代理模式。在此，本文將土地流轉中介組織定義為一種服務型組織，以農(nóng)民的視角進行研究，界定了土地流轉中介組織具有非營利性和公益性的特征。

按組建方式對土地流轉中介組織分類，可分為兩種模式：一是集體經(jīng)濟組織；二是政府投資成立的交易平臺。隨著土地流轉中介組織的不斷探索與改革，農(nóng)民自發(fā)建立的集體經(jīng)濟組織在土地流轉中的作用越來越薄弱，不論是土地流入者還是土地流出者都越來越傾向于政府組織建立的土地流轉平臺。隨著政府對各個領域的放權，使市場在資源配置中起決定性作用，各地紛紛出現(xiàn)了以市場化為運作模式的土地流轉中介組織，最為代表的是“四川彭州市土地銀行”、“浙江紹興土地信托服務機構”、“江蘇常州土地股份合作社”。這三種中介組織都根據(jù)當?shù)氐膶嵺`與經(jīng)驗，對土地流轉中介組織形式進行了不同程度的創(chuàng)新，承擔了本地區(qū)獨特的土地流轉服務功能。

基于有效分析的需要，本文選取上述三種典型土地流轉中介組織模式作為研究對象，從實踐成效來看，每種模式在其特定背景下都取得了一定成績，提高了管理效率，減少了土地流轉不規(guī)范現(xiàn)象的發(fā)生，但是還存在諸多問題，比如中介組織主體單一、濃重的行政化色彩、組織內(nèi)部缺少專門的人才、缺乏規(guī)范的規(guī)章制度等。這三種組織模式各有優(yōu)缺點，到底哪種模式更適合于向各地推廣應用，本文借助Preker-Harding模型從不同維度對這三種土地流轉中介組織進行分析，構建適合我國國情的土地流轉管理組織體系。

二、Preker-Harding模型的適用性分析

Preker-Harding模型是2003年世界經(jīng)濟學家普力克（Preker）和哈?。℉arding）在對各國公立醫(yī)院改革的分析中創(chuàng)立的。這個模型是評估公立醫(yī)院市場化組織變革的模型，橫軸是政府直接管理的預算制醫(yī)院、自主化醫(yī)院、法人化醫(yī)院、私有化醫(yī)院四種不同的組織結構；縱軸是決策權、剩余索取權、市場風險、問責機制、社會功能五個不同的改革維度，五個改革維度是衡量公立醫(yī)院行為和績效的關鍵因素。利用五維度分析法，可以較好的研究公立醫(yī)療機構最優(yōu)化的組織機構。土地流轉中介組織是一種服務型組織，這與醫(yī)院的屬性基本相同，只不過醫(yī)院服務于患者，土地流轉中介組織服務于有土地流轉供需的人們，都是一種非營利性組織?，F(xiàn)階段，土地流轉速度不斷加快，政府投資交易平臺成為土地流轉中介組織的主要形式，且逐漸形成市場化運作的農(nóng)村產(chǎn)權交易所。因此本文嘗試將Preker-Harding模型應用于分析土地流轉中介組織，評估土地流轉中介組織市場化變革，將橫軸界定為政府直接管理的土地流轉中介組織、自主化土地流轉中介組織、法人化土地流轉中介組織、私有化土地流轉中介組織四種組織結構；縱軸是決策權、剩余索取權、市場風險、問責機制、社會功能五個改革維度，通過五個改革維度衡量土地流轉中介組織行為和績效，判斷土地流轉中介組織處于哪種組織結構。如圖1所示。

圖1　組織可供選擇的Preker-Harding改革模式

決策權。通過擴大土地流轉中介組織及其管理者的自主性或決策權來影響其行為。所以控制權從政府或監(jiān)督機構下放到土地流轉中介組織的程度體現(xiàn)了每一次改革的特征。政府下放給土地流轉中介組織的決策權一般有業(yè)務管理、財務管理、行政管理、市場戰(zhàn)略等決策權。

剩余索取權。上述賦予土地流轉中介組織和管理者額外的自主權并不能直接刺激其明智有效地行使這些決定權。在實踐探索中，通常的做法是給予管理者和員工一定的物質利益來配合賦予他們這些額外的決策控制權，這種利益通過允許將剩余資源留給中介組織來實現(xiàn)。

市場競爭。自主化組織和法人化組織在一定程度上依賴于市場競爭或類似于市場的競爭。在土地流轉中介組織的探索中，所有組織改進都基本上使中介組織在市場條件下去取得收入而不單純依賴政府投資。

可問責性。由于政府在土地流轉中介組織探索的過程中將決策權下放給了中介組織，從而使政府能夠直接問責的能力大幅削弱。因此，以后的改革計劃中要包含一系列能夠在新環(huán)境中奏效的問責機制。

社會功能。由于自主化和法人化改革通常會使中介組織轉向對經(jīng)濟效益的追求，因此土地流轉中介組織就會增加創(chuàng)收性項目的業(yè)務開展，從而削弱了其本應承擔的某些社會功能。這一因素正是土地流轉中介組織平衡“公益性”和“效率性”的關鍵。

從以上五種關鍵因素對當前三種典型的土地流轉中介組織進行分析評價，對于我國當前的土地流轉中介組織創(chuàng)建與改革具有重要的戰(zhàn)略意義。隨著我國對土地流轉中介組織的探索改革，決策權、剩余索取權、市場競爭、可問責機制以及社會功能成為判斷其有效性的關鍵點，用該模型的分析機理理清我國土地流轉中介組織管理體制的改革脈絡，能為各地土地規(guī)模流轉奠定基礎，減少土地流轉問題，提高土地流轉質量，所以本文引用該模型來分析我國土地流轉中介組織的現(xiàn)狀有重要的指導意義。

三、基于Preker-Harding模型的農(nóng)村土地流轉中介組織模式分析

目前，我國的土地流轉中介組織很難界定屬于哪一類組織結構，但無外乎政府預算組織、自主化組織、法人化組織以及私有化組織四種組織，并且總體來說都具有法人化和自主化中介組織的特征。雖然本文中三種典型的土地流轉中介組織各自的管理特征和運行機制不一樣，但總的來說都是自主化與法人化管理結構下的管理模式創(chuàng)新。在Preker-Harding模型中我們可以對我國公立醫(yī)院的管理體制進行分析。為了更好的闡述、運用Preker-Harding模型機理，借鑒五個維度的關鍵分析因素，筆者修正Preker-Harding改革模型，將我國土地流轉中介組織進行具體分析。

（一）決策權。是指土地流轉中介組織本身具有管理與運作本組織的決定權，包括人事任免權，資金運作權，財務管理權等。以四川彭州市為代表的“土地銀行”，其領導人都是本村村委會成員且共用辦公場所，且把“土地銀行”界定為營利性企業(yè)法人。但是“土地銀行”在創(chuàng)建時并不是為了實現(xiàn)其利潤的最大化，而是為了促進土地規(guī)模性流轉，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。由于“土地銀行”與本村村委會基本同屬于一套領導班子，這就導致了土地銀行的決策權帶有濃重的行政化色彩，并不能完全按照一般企業(yè)或者一般金融機構進行決策與運營。以浙江紹興為代表的“土地信托服務機構”，建立了縣、鎮(zhèn)、村三級土地信托機構，其工作人員大都是政府部門的相關人員，也具有濃重的官方色彩?，F(xiàn)行的絕大多數(shù)土地股份合作社都遵從一人一票的決策制度，充分體現(xiàn)了決策的民主性，完全不同于以上兩種組織模式。

（二）剩余索取權。是指土地流轉中介組織對于本組織所獲得收入結余的支配權。以四川彭州市為代表的“土地銀行”，與一般性金融機構運作方式基本相同，只不過“土地銀行”貸存款物是“土地”。農(nóng)戶把從集體承包的土地自愿存入土地銀行，土地銀行根據(jù)土地的等級等因素支付存地利息，再根據(jù)借地者的需求收取一定的土地使用費貸出土地，存貸間的差額就是農(nóng)村土地銀行的收入，土地銀行可以根據(jù)需要自由支配這部分收入。以浙江紹興為代表的“土地信托服務機構”，其信托受益來源于土地信托機構對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的經(jīng)營管理所得，按照信托原理，信托受益全部歸信托受益人所有，而土地信托服務機構作為受托人享有信托報酬請求權，土地信托服務機構完全自由支配這部分收入。以江蘇常州為代表的“土地股份合作社”，一般采用“保底+盈利分紅”的分配方式，不論合作社盈虧，都需要承擔分紅，增加了土地合作社對地方政府和國家財政的依賴性。

（三）市場競爭。是指土地流轉中介組織通過市場競爭創(chuàng)收的程度。以四川彭州市為代表的“土地銀行”，最初的資本來源于國家財政撥款，不論是其盈虧都由國家農(nóng)業(yè)預算撥款。但其資金也可通過金融市場發(fā)行土地債券進行融資，其在土地抵押貸款發(fā)放業(yè)務中的利差收入也可作為資金來源，通過整理、開發(fā)土地的增值性收入也可作為資金來源?？梢钥闯鐾恋劂y行通過市場競爭創(chuàng)收程度還是很高的，但是由于土地銀行本身具有的公益性特征，使其不能完全進行市場化運作。以浙江紹興為代表的“土地信托服務機構”，土地信托機構通過與委托人簽訂合約，獲取報酬，可以是固定的最低報酬點，也可以根據(jù)信托收益按照一定的比例進行提成。以江蘇常州為代表的“土地股份合作社”，取得法人資格后，平等的參與市場競爭、開拓市場、搞大生產(chǎn)，完全按照市場化的運作模式獲得收入，保障合作社資金的可持續(xù)性。

（四）可問責性。是指土地流轉中介組織對既定目標的完成、規(guī)章制度的遵守和土地流轉服務質量的確保等需要承擔的責任。由于“土地銀行”、“土地信托服務機構”都是承擔土地流轉中介組織的新興機構，缺乏完善的法律監(jiān)管，也沒有專門的政府部門對其進行考核監(jiān)督，導致了土地流轉中介組織可問責性嚴重偏低，使得土地流轉后糾紛不斷發(fā)生。而“土地股份合作社”擁有較完備的組織結構，基本都設有股東代表大會、董事會、監(jiān)事會，而監(jiān)事會擁有對本社的監(jiān)察檢查職能，保證了土地合作社能夠合理有效的運行，彌補了前兩種中介組織問責機制缺失問題。

（五）社會功能。是指土地流轉中介組織為農(nóng)地供給主體與需求主體承擔溝通與橋梁的服務功能，尤其是服務于處于弱勢地位的土地流出者。“土地銀行”、“土地信托服務機構”、“土地股份合作社”作為土地流轉服務中介組織，都為土地供給者與需求者之間提供了大大的便利，集中大量細碎的土地，通過整理實現(xiàn)規(guī)模化流轉，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展提供了基礎性的平臺，這也是土地流轉中介組織始終不能擺脫官方性質的原因之一。

四、結論及優(yōu)化建議

（一）結論

通過上述分析，可以看出每種土地流轉中介組織都對土地流轉起著舉足輕重的作用，但是每種模式都是基于其自身所處環(huán)境和地方經(jīng)濟社會發(fā)展背景而形成的典型經(jīng)驗。本文研究的三種土地流轉模式，就目前流轉情況看來是不適合在全國范圍內(nèi)推廣的，在具體改革過程中，需要總結經(jīng)驗，吸取教訓，從而使土地流轉中介組織管理體制朝著良好的治理方向發(fā)展?；诖?，本文的研究結論可以歸納為以下幾點：

第一，當前的土地流轉中介組織適用范圍地域化。三種土地流轉中介組織都是根據(jù)當?shù)氐纳鐣⒔?jīng)濟、政策而逐漸發(fā)展形成的，都具有明顯的地方特征。其他地區(qū)在進行借鑒學習時不能完全照搬照抄，需要根據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟政治文化等因素進行合理分析，制定符合本地區(qū)的土地流轉中介組織。

第二，土地流轉中介組織的公益性缺失。三種土地流轉中介組織都擁有剩余索取權，強化了中介組織對于利益的追求，使組織缺失了原本的公益性職能。政府創(chuàng)建土地流轉中介的最初目的是為了服務于土地供給者與需求者，尤其是處于弱勢地位的土地供給農(nóng)戶，可是隨著中介組織對經(jīng)濟效益的追求，而淡化了其社會功能。因此，政府的當務之急是把土地流轉中介組織引導回歸至公益軌道中。

第三，需要確定合理的財政補償機制及政府監(jiān)管機制。土地流轉中介組織的公益性職能，決定了政府必要的財政補貼。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益取決于自然環(huán)境，決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風險性，三種土地流轉中介組織都會面臨經(jīng)濟虧損的困境，政府的財政補貼成為其可持續(xù)發(fā)展的必要經(jīng)濟來源。通過以上分析顯示，政府沒有明確中介組織在問責明機制與社會功能這兩個維度方面的功能定位，從而無從體現(xiàn)中介組織的公益性。

（二）優(yōu)化建議

根據(jù)Preker-Harding模型分析，三種中介組織模式都屬于自主化組織。根據(jù)市場在資源配置中處于決定性地位的政策，政府行政部門退出了微觀管理領域，因此，法人化的組織具有更多的管理優(yōu)勢和更高的管理效率，法人化的管理體系也成為當前改革發(fā)展的趨勢。讓土地流轉中介組織在競爭的市場環(huán)境下為土地供需者提供更好的服務，利用理事會等形式的法人化管理結構，使中介組織自主化，政府作為創(chuàng)建者，也應該保障其社會功能。

根據(jù)Preker-Harding模型的理論分析，本文建立了具有可操作性的土地流轉中介組織管理體系（如圖2）。在現(xiàn)有土地股份合作社組織結構的基礎上，建立完善的組織內(nèi)外部管理機制和體系，既保證組織效率，又能通過組織內(nèi)外監(jiān)管體系保障其公益性。一方面，土地流轉中介組織內(nèi)部擁有決策機制、人事機制以及監(jiān)管機制，政府擁有對土地流轉中介組織的所有權，理事會具有各項事務的決策權，監(jiān)事會具有監(jiān)督權。另一方面，土地流轉中介組織外部要提供完全的市場環(huán)境、健全的法律法規(guī)、完善的政府和社會監(jiān)督機構。

圖2　土地流轉中介組織管理體系

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F301.11

A

1672-4658（2016）01-0042-04

2015-10-27

安徽財經(jīng)大學研究生科研創(chuàng)新基金資助項目：農(nóng)村土地流轉質量保障機制研究.項目編號：CXJJ2014081

李勝男（1992-），女，安徽省亳州市，安徽財經(jīng)大學財政與公共管理學院碩士研究生，研究方向：土地行政.