美國私營監(jiān)獄的生意經(jīng)

龔燦

8月18日，美國司法部宣布將逐步停止使用私營監(jiān)獄。司法部作出這一決定的緣由是，聯(lián)邦監(jiān)獄囚犯人數(shù)出現(xiàn)下降，而且與政府公共監(jiān)獄相比，私營監(jiān)獄的安全性和運(yùn)作效率都更低。司法部此舉意味著美國聯(lián)邦監(jiān)獄管理體系的重大轉(zhuǎn)折。不過這一決定目前只限于聯(lián)邦監(jiān)獄，不會(huì)影響私營監(jiān)獄企業(yè)與州政府的合作。

每天從每名囚犯身上賺17.47美元

根據(jù)美國司法部的統(tǒng)計(jì)，至2013年時(shí)有222萬成年人被關(guān)押在美國聯(lián)邦和州、縣監(jiān)獄里，這一數(shù)字占全球監(jiān)禁人數(shù)的25%，同時(shí)也意味著每110名美國成年人中就有1人被關(guān)押在監(jiān)獄。如此龐大的囚犯數(shù)量對美國監(jiān)獄系統(tǒng)也是巨大的考驗(yàn)，于是私營監(jiān)獄企業(yè)被引入進(jìn)來。聯(lián)邦監(jiān)獄局從1997年起與私營監(jiān)獄合作，以簽訂合同的方式在私營監(jiān)獄關(guān)押囚犯，目前聯(lián)邦監(jiān)獄19.3萬囚犯中有22000人監(jiān)禁在私營監(jiān)獄。截至2013年，美國私營監(jiān)獄關(guān)押囚犯人數(shù)為13.3萬，占美國監(jiān)獄囚犯總數(shù)的8.4%。

其實(shí)美國早在北美13州的殖民時(shí)代，就已經(jīng)有私營監(jiān)獄的傳統(tǒng)，20世紀(jì)中期由于私營監(jiān)獄引起不少弊端，各州政府重新掌握監(jiān)獄經(jīng)營管理權(quán)。到了80年代，由于對毒品犯罪打擊力度加大以及監(jiān)禁處罰增多，美國監(jiān)獄人口數(shù)量劇增，導(dǎo)致監(jiān)獄過于擁擠且運(yùn)營成本上升的問題日益嚴(yán)峻，建立私營監(jiān)獄來節(jié)省政府開支、增加床位已成趨勢。過去承擔(dān)了公共監(jiān)獄部門具體服務(wù)外包的私營企業(yè)看到了商機(jī)，轉(zhuǎn)而承包整個(gè)監(jiān)獄的完整管理和運(yùn)作?，F(xiàn)代私營監(jiān)獄應(yīng)運(yùn)而生。

1983年，美國首家私營監(jiān)獄企業(yè)美國矯正公司（CCA）在田納西州納什維爾成立，一年后其在休斯敦開設(shè)了第一家私營懲教機(jī)構(gòu)。憑借比公共監(jiān)獄要低20%的運(yùn)營成本，CCA如今已發(fā)展成為美國最大的私營監(jiān)獄企業(yè)，掌管著65家懲教機(jī)構(gòu)，擁有囚犯床位數(shù)超過9萬。另一家私營監(jiān)獄企業(yè)巨頭是GEO集團(tuán)，運(yùn)行管理著57家懲教機(jī)構(gòu)，可接納47000名囚犯。這兩家公司控制著美國75%的私營監(jiān)獄市場，2015年兩家企業(yè)的營業(yè)收入達(dá)到363億美元。由于監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)火爆，CCA和GEO兩家企業(yè)的股票年化收益率高達(dá)15.57%和20.43%。

私營監(jiān)獄企業(yè)是跟政府做生意，每多接收一名犯人就意味著多一筆收益。2012年，CCA每接收一名囚犯，每天就可以從政府手中獲得59.14美元補(bǔ)貼，去掉監(jiān)獄運(yùn)營成本和費(fèi)用，CCA每天能從每名囚犯身上凈賺17.47美元。公益研究機(jī)構(gòu)“為公眾利益（ITPI）”的報(bào)告指出，2015年CCA和GEO從每名囚犯身上獲得的利潤分別為3356美元和2135美元。CCA也曾在其年報(bào)中明確指出企業(yè)收入減少的風(fēng)險(xiǎn)在于犯人數(shù)目的減少：“經(jīng)濟(jì)衰退讓政府的經(jīng)費(fèi)緊張，他們可能為了節(jié)省經(jīng)費(fèi)而提早釋放犯人，改判其他非牢獄刑罰，或?qū)⒎溉藦乃綘I監(jiān)獄撤回州政府或地方監(jiān)獄。”為此，私營監(jiān)獄熱衷招攬老年囚犯和病重囚犯入住，因?yàn)檎疄檫@類囚犯支付的醫(yī)療保健費(fèi)用要高于普通囚犯，這對私營監(jiān)獄來說是利潤的增長點(diǎn)之一。

而且為了確保獲得足夠利潤，私營監(jiān)獄企業(yè)在與聯(lián)邦政府或州政府簽訂合同時(shí)會(huì)提出若干附加條件，包括確保私營監(jiān)獄床位至少達(dá)到80%的入住率，否則將會(huì)因空置的床位而向政府索求賠償。CCA與州政府簽訂合同時(shí)就要求新建監(jiān)獄在三個(gè)月內(nèi)的關(guān)押人數(shù)達(dá)到90%。弗吉尼亞州私營監(jiān)獄企業(yè)簽訂協(xié)議要求監(jiān)獄囚禁人數(shù)達(dá)到95%，俄克拉荷馬州的私營監(jiān)獄則要求入住率達(dá)到98%，亞利桑那州更是要求100%滿員。這意味著，即使犯罪率下降，州政府也要保證私營監(jiān)獄滿員。為獲得更大的盈利空間，CCA在協(xié)議中還規(guī)定，如果私營監(jiān)獄資金周轉(zhuǎn)不靈，面臨破產(chǎn)，被迫將監(jiān)獄賣出去時(shí)，政府要無條件購回監(jiān)獄。

私營監(jiān)獄企業(yè)已經(jīng)形成一個(gè)龐大的產(chǎn)業(yè)鏈。從運(yùn)送犯人、開設(shè)銀行賬戶、銷售處方藥、供應(yīng)食物、提供醫(yī)療保健到洗衣、打電話、上網(wǎng)等各項(xiàng)服務(wù)，私營監(jiān)獄都能從中找到商機(jī)。比如，囚犯發(fā)送電子郵件要收費(fèi)，一分鐘5美分；從監(jiān)獄音樂播放器上下載每首歌收費(fèi)1.99美元；撥打電話和視頻通話的收費(fèi)更高，一通長15分鐘的電話收費(fèi)18.34美元，視頻聊天則是每分鐘收費(fèi)1美元。付費(fèi)電話公司GTL通過在美國各大監(jiān)獄內(nèi)采取用于阻斷手機(jī)信號的新技術(shù)，以此確保它的監(jiān)獄業(yè)務(wù)不受影響，如此這般GTL每年能從監(jiān)獄犯人身上賺取5億美元。監(jiān)獄內(nèi)的幾乎每項(xiàng)服務(wù)都要收費(fèi)，私營監(jiān)獄便與服務(wù)外包企業(yè)達(dá)成傭金分配協(xié)議。

花數(shù)百萬美元游說政客

在監(jiān)獄人數(shù)迅速膨脹的上世紀(jì)八九十年代，監(jiān)獄私有化對聯(lián)邦和州政府來說是個(gè)不錯(cuò)的主意。監(jiān)獄私有化的支持者認(rèn)為，節(jié)約成本以及運(yùn)作高效率是私營監(jiān)獄比公共監(jiān)獄優(yōu)越的地方。但隨著私營監(jiān)獄的不斷擴(kuò)張，越來越多的研究發(fā)現(xiàn)，私營監(jiān)獄并沒有降低成本，也沒有體現(xiàn)出高效率。美國公民自由聯(lián)盟2011年指出，私營監(jiān)獄比公共監(jiān)獄成本更高，暴力更頻繁，社會(huì)效益也更低。司法部的報(bào)告也指出，私營監(jiān)獄根本不能提供相應(yīng)水平的懲教服務(wù)，也不能大大節(jié)約成本，且無法提供相應(yīng)的教育項(xiàng)目、心理輔導(dǎo)和職業(yè)培訓(xùn)，原本這些服務(wù)的目的是為了減少累犯率、提高公眾安全。

對于私營監(jiān)獄來說，盡可能多地留住囚犯是它們確保利潤的關(guān)鍵。由于司法赦免和減刑威脅到監(jiān)獄盈利，私營監(jiān)獄就花費(fèi)數(shù)百萬美元來游說政府官員和政黨候選人，為了能夠讓犯罪嫌疑人或犯人刑期得到徹底執(zhí)行，免除假釋的權(quán)利。同時(shí)私營監(jiān)獄企業(yè)通過游說，推動(dòng)議會(huì)通過相關(guān)法律，加大對非暴力犯罪的監(jiān)禁比率。據(jù)《華盛頓郵報(bào)》報(bào)道，由CCA和GEO兩家最大私營監(jiān)獄企業(yè)及其同行組成的行動(dòng)委員會(huì)，從1989年開始為政黨候選人提供的資金超過1000萬美元，在游說方面的花費(fèi)接近2500萬美元。美國國家研究所的報(bào)告指出，過去13年里，GEO向共和黨、民主黨以及獨(dú)立黨候選人捐贈(zèng)600多萬美元。

同時(shí)，與私立監(jiān)獄簽訂的高入住率協(xié)議，也讓州政府陷入被動(dòng)。過去10年，科羅拉多州的犯罪率下降了三分之一，州監(jiān)獄的囚犯數(shù)量也出現(xiàn)下降。然而由于州政府與私營監(jiān)獄企業(yè)簽訂合同，州政府便將3000名囚犯送往CCA的監(jiān)獄，而將州政府的公共監(jiān)獄空置下來，但納稅人還在繼續(xù)納稅維護(hù)并未充分利用的州監(jiān)獄。據(jù)估計(jì)，為確保私營監(jiān)獄入住率，2013年州政府浪費(fèi)了超過20億美元。

為了追求更多利潤，私營監(jiān)獄企業(yè)會(huì)大幅削減相關(guān)經(jīng)營成本，包括降低培訓(xùn)成本、低薪聘用人員、降低安保水準(zhǔn)以及削減醫(yī)療開支。CCA的財(cái)報(bào)顯示，扣除利潤，其每名囚犯每天41美元的運(yùn)營費(fèi)用中，有65%用來支付員工工資、福利及其他固定成本，只剩下35%用于支付囚犯的食品、醫(yī)療保健、戒毒康復(fù)和教育培訓(xùn)等。這也導(dǎo)致私營監(jiān)獄經(jīng)常出現(xiàn)食品供應(yīng)短缺或不健康、不能提供及時(shí)適當(dāng)?shù)尼t(yī)療救治等許多被詬病的地方。

私營監(jiān)獄為了最大限度逐利，低薪雇用低級員工，大量削減對囚犯的教育和培訓(xùn)項(xiàng)目，這帶來的惡果是私營監(jiān)獄內(nèi)部囚犯間的暴力攻擊程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出公共監(jiān)獄。彭博社2013年的報(bào)告指出，私營監(jiān)獄暴力程度比公共監(jiān)獄高出3倍。

而更具災(zāi)難性的后果是，40%的未成年犯人被囚禁在私營監(jiān)獄中，一直飽受各種虐待。2009年曝光的“孩子換金錢”丑聞，揭露了私營監(jiān)獄黑暗的一面。賓夕法尼亞州魯澤恩縣法院法官夏瓦瑞拉聯(lián)合同伴收受兩家私營監(jiān)獄企業(yè)260萬美元的賄賂，作為回報(bào)，他們從2003年到2008年間先后把近3000名無辜的少年送進(jìn)少年監(jiān)獄，以增加囚犯數(shù)量。

近些年來，私營監(jiān)獄曝露出來的問題越來越多，公眾的指責(zé)和批評也不斷加劇。美國司法部不得不正視私營監(jiān)獄存在的弊端。其關(guān)于終止與私營監(jiān)獄合作的決策，只限于聯(lián)邦監(jiān)獄，而且可能會(huì)采取“現(xiàn)有合同到期后自動(dòng)終止”的做法。當(dāng)司法部的新政宣布之后，CCA和GEO這兩家私營監(jiān)獄企業(yè)的股票出現(xiàn)暴跌，分別下跌了35%和40%。

轉(zhuǎn)向做移民與海關(guān)局的生意

但美國司法部的新政策不會(huì)改變的一個(gè)事實(shí)是，私營監(jiān)獄企業(yè)仍能從移民和海關(guān)執(zhí)法局（ICE）那里獲得不菲的利潤。CCA近幾年已經(jīng)減少了對聯(lián)邦監(jiān)獄局的依賴，目前他們與聯(lián)邦監(jiān)獄局的業(yè)務(wù)只占其總業(yè)務(wù)的7%，比去年下降了4%。當(dāng)前CCA最重要的業(yè)務(wù)合作對象是移民和海關(guān)執(zhí)法局（ICE）以及司法部執(zhí)法官局。GEO集團(tuán)則是聯(lián)邦監(jiān)獄局最主要的合作對象，聯(lián)邦監(jiān)獄局的業(yè)務(wù)占其總業(yè)務(wù)的16%，因而這次司法部的新政對該公司的沖擊要大于CCA?，F(xiàn)在，兩家公司都把移民和海關(guān)執(zhí)法局當(dāng)做它們業(yè)務(wù)增長的引擎。

9·11之后，非法移民拘留人數(shù)大幅增加。2009年，因違反移民法而進(jìn)入聯(lián)邦監(jiān)獄的人數(shù)量超過了暴力犯罪、武器犯罪和財(cái)產(chǎn)犯罪者數(shù)量的總和。如今移民和海關(guān)執(zhí)法局每年關(guān)押至少40萬非法移民，拘留看守的費(fèi)用超過20億美元，是2005年費(fèi)用的3倍。2014年，將近三分之二的非法移民被關(guān)押在私營監(jiān)獄企業(yè)經(jīng)營的拘留中心，到2015年這一比例已增至72%。2013年，私營監(jiān)獄企業(yè)與ICE達(dá)成拘留配額協(xié)議，保證每天被拘留的非法移民人數(shù)增加到34000人。

CCA和GEO兩家巨頭已占據(jù)10個(gè)最大的移民拘留中心的八強(qiáng)席位，企業(yè)利潤也因配額的實(shí)施而得到顯著增長。GEO集團(tuán)在ICE移民拘留系統(tǒng)的份額從2010財(cái)年的15%上升到2014財(cái)年的25%，企業(yè)利潤從2007年的4184萬美元增長到1.43億美元，CCA的利潤也在2014年增長到1.95億美元。2014年12月，CCA在得州迪利市的家庭拘留中心開業(yè)，其與ICE簽訂了一份為期4年的合同，僅2015年這份合約就為CCA帶來2.447億美元的收入。這份合同也引來了許多爭議，目前聯(lián)邦政府正在與迪利市的拘留中心重新進(jìn)行談判，ICE同意向CCA支付固定的費(fèi)用，不管有多少人關(guān)押在那里。

為了獲得ICE的非法移民拘留配額，私營監(jiān)獄企業(yè)也是不惜花大價(jià)錢進(jìn)行游說。雖然私營監(jiān)獄企業(yè)聲稱不在有關(guān)移民政策問題上展開游說，但事實(shí)上，從2008年到2014年間，CCA花費(fèi)1056萬美元在移民拘留和移民改革問題上進(jìn)行游說。這筆款項(xiàng)中的976萬美元，就是用來直接游說美國國土安全部的撥款小組委員會(huì)。自2010年以來，CCA將75%的游說資金用于游說該撥款小組委員會(huì)。不久前，CCA聘請美國司法部執(zhí)法官局的前負(fù)責(zé)人希爾頓加入其董事會(huì)。GEO集團(tuán)則在2011年至2014年間花費(fèi)46萬美元，就非法移民和移民拘留問題展開游說。美聯(lián)社的報(bào)道稱，2005年私營監(jiān)獄企業(yè)游說達(dá)到頂峰，使得ICE的財(cái)政撥款從2005年的35億美元迅速增加到2007 年的47 億美元。

專門關(guān)押非法移民的拘留中心也如其他的私營監(jiān)獄一樣，因衛(wèi)生設(shè)施不達(dá)標(biāo)、醫(yī)療保健不到位、過度擁擠等，遭到不少指責(zé)和批評。

在美國司法部宣布不再與私營監(jiān)獄合作后不久，ICE的一名官員表示司法部的決定不會(huì)影響其與私營拘留中心的合同。不過到8月29日，ICE的上級部門美國國土安全部的部長杰·約翰遜表示，國土安全部可能會(huì)跟隨美國司法部的步伐，終止與私營監(jiān)獄的合作關(guān)系。這也意味著，對于CCA和GEO這樣的私營監(jiān)獄企業(yè)來說，好日子將一去不復(fù)返了。