《人民警察法》規(guī)范性的實(shí)證分析

李國(guó)華（西南政法大學(xué)，重慶　401120）

《人民警察法》規(guī)范性的實(shí)證分析

李國(guó)華
（西南政法大學(xué)，重慶401120）

《人民警察法》的低適用率折射出法律本身規(guī)范性不足的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)《人民警察法》中124條法律規(guī)則的全樣本分析表明：31.45%的法律規(guī)則的條件假定需要推定，34.7%的法律規(guī)則的行為模式需要通過(guò)解釋方能適用，28.2%的法律規(guī)則未能設(shè)定任何法律后果。此外，警察法的過(guò)分離散化使得警察立法缺乏統(tǒng)一性。因此，《人民警察法》的修改應(yīng)增加法律的確定性，并應(yīng)吸收其他相關(guān)法，在立法技術(shù)上走向法典化。

《人民警察法》；規(guī)范性；法律規(guī)則；三要素；統(tǒng)一性

一、問(wèn)題的引入

《中華人民共和國(guó)人民警察法》（下文簡(jiǎn)稱《人民警察法》）是規(guī)范人民警察職權(quán)行使與義務(wù)履行的一般法律。①《人民警察法》由全國(guó)人大常委會(huì)制定并修改，因此可以確定其在法的位階上屬于一般法律（普通法律）的范疇。法律中既有程序性規(guī)定也不乏實(shí)體性規(guī)定，既有涉及警察組織管理的內(nèi)容也不乏權(quán)力行使的內(nèi)容。但由于規(guī)范性的缺失使得這部法律在實(shí)際適用中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。比較典型的是，在慶安事件［1］中，案件經(jīng)媒體報(bào)道后，輿論上出現(xiàn)了對(duì)警方使用槍支、弱者權(quán)利保護(hù)等問(wèn)題的質(zhì)疑，所幸的是相關(guān)部門及時(shí)的對(duì)此作出了反應(yīng)。但問(wèn)題在于權(quán)威部門對(duì)于外界的回應(yīng)為:“開(kāi)槍是正當(dāng)履行職務(wù)行為，符合人民警察使用警械和武器條例及公安部相關(guān)規(guī)定?！笔聦?shí)上，警察在特定情形下開(kāi)槍是合理的，也不違法，但回復(fù)中把警察依《人民警察法》作出的職務(wù)行為的法律依據(jù)說(shuō)成是“相關(guān)規(guī)定”，而忽視了警察履職的最基本法理基礎(chǔ)——《人民警察法》。在司法實(shí)踐中，即使運(yùn)用《人民警察法》中的規(guī)定作出的裁判，也表述為“行為人違反人民警察法的相關(guān)規(guī)定”等②《人民警察法》不僅在行政執(zhí)法中適用率較低，在司法審判中的適用率也不高——從2010至2015年，審判機(jī)關(guān)對(duì)《人民警察法》的援引也不超2000次。。并非個(gè)案的此類表述實(shí)則反映的是同一個(gè)問(wèn)題，即作為警察執(zhí)法最大合法性根據(jù)的 《人民警察法》極少得到適用。究其成因，是法律本身的問(wèn)題還是適用者的問(wèn)題呢？在邏輯上，面對(duì)同樣一部法律，不同的司法者，均選擇了舍《人民警察法》而取其他“相關(guān)法”，這只能說(shuō)明是問(wèn)題出在法律本身。筆者以為法律規(guī)范性不足是導(dǎo)致警察法適用率極低的主因。因?yàn)?，假設(shè)警察這一法律適用主體不變，同樣與警察執(zhí)法密切相關(guān)的行政性的 《治安管理處罰法》、《行政處罰法》以及刑事法中的 《刑法》、《刑事訴訟法》是警察必須熟知的法律法規(guī)都能得到警察是適用，唯獨(dú)《人民警察法》被閑置，可能的原因就在于《人民警察法》的內(nèi)容規(guī)定過(guò)于寬泛，缺乏可操作性，換句話說(shuō)，所謂的警察法規(guī)范性不足僅僅是筆者的理論假設(shè)，是否是適用不足的真實(shí)原因，下文進(jìn)行假設(shè)檢驗(yàn)。

本文的寫作循著 “提出假設(shè)——驗(yàn)證假設(shè)——結(jié)果與討論”的研究進(jìn)路展開(kāi)，而研究方法則將實(shí)證分析與思辨方法結(jié)合，既采用實(shí)證分析方法，也不拒斥思辨方法的應(yīng)用。在對(duì)象上，本文以《人民警察法》法律文本中的法律條文為研究樣本進(jìn)行全樣本觀察，全樣本研究的好處在于總體的觀察克服了概率抽樣可能帶來(lái)的誤差。［2］在研究中，《人民警察法》的規(guī)范性將被操作化為四個(gè)指標(biāo)，分別為法律規(guī)則的三要素①盡管，學(xué)界對(duì)法律規(guī)則的要素有不同的學(xué)說(shuō)，但此處采新三要素說(shuō)，即法律規(guī)則包括：條件假定、行為模式和法律后果。，即條件假定、行為模式、法律后果，以及法律的統(tǒng)一性。最后，筆者希望通過(guò)對(duì)《人民警察法》規(guī)范性的考察，從理論上實(shí)現(xiàn)對(duì)《人民警察法》的規(guī)范性的認(rèn)識(shí)，同時(shí)對(duì)法律修正提供參考，進(jìn)而為人民警察的秩序維護(hù)與人民的自由保障提供更加堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。

二、《人民警察法》的規(guī)范性分析

本文擬對(duì)《人民警察法》的規(guī)范性問(wèn)題從法律規(guī)則要素的完整性與立法體系的統(tǒng)一性兩個(gè)維度展開(kāi)考察。法律規(guī)則的要素分析可以檢驗(yàn)《人民警察法》是否大體具備了一項(xiàng)法律規(guī)則的基本要素，即條件假定、行為模式與法律后果。只有當(dāng)法律規(guī)則具備了基本的要素構(gòu)成，才能具有可操作性，否則就有淪為口號(hào)、倡議的風(fēng)險(xiǎn)。因此，本文先后以法律結(jié)構(gòu)中的條件假定、行為模式以及法律后果為基礎(chǔ)，統(tǒng)計(jì)《人民警察法》中法律規(guī)則的潛在數(shù)量，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)《人民警察法》在多大程度上是具體、可行的。文章對(duì)《人民警察法》全樣本，共計(jì)52條警察法法條進(jìn)行考察，通過(guò)從中排除法律原則以及法律概念，進(jìn)而確定法律規(guī)則的范圍。

以一個(gè)法條是否對(duì)法律規(guī)則中的條件假定作明確規(guī)定或者可以推定為依據(jù)，筆者經(jīng)過(guò)對(duì)《人民警察法》文本逐一梳理發(fā)現(xiàn)，可以歸類為法律原則與法律概念的《人民警察法》法律條文包括：第一條、第二條。那么，其余的法律規(guī)則，這些所謂的“法律規(guī)則”有多少是完全滿足法律規(guī)則的要求呢，又有多少是部分滿足的呢？從第三條至第五十二條，共計(jì)50個(gè)法條，124個(gè)法律規(guī)則在不同程度上具有法律規(guī)則的屬性，具有成為法律規(guī)則的可能。之所以是不同程度，是因?yàn)椴糠址l僅具備三要素中的部分要素，不能完全滿足法律規(guī)則的三要素要求。下文將對(duì)此進(jìn)行說(shuō)明，首先，為便于明晰下文進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)口徑以及論證邏輯，筆者選取法律文本中的部分條款作為分析樣本進(jìn)行預(yù)說(shuō)明，例如：

第六條第一款：公安機(jī)關(guān)的人民警察按照職責(zé)分工，依法履行下列職責(zé)：（一）預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動(dòng)；

第十九條：人民警察在非工作時(shí)間，遇有其職責(zé)內(nèi)的緊急情況，應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)；

第三十五條第二款：拒絕或者阻礙人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，有下列行為之一的，給予治安管理處罰：（二）阻礙人民警察調(diào)查取證的；

第四十八條第二款：對(duì)違反紀(jì)律的人民警察，必要時(shí)可以對(duì)其采取停止執(zhí)行職務(wù)、禁閉措施。

按照法律規(guī)則的三要素表述模式:“如果……，則……，否則……”進(jìn)行分析，可知：《人民警察法》第六條第一款的條件假定可推知為 “如果為履行職責(zé)”，行為模式為“則應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工，依法預(yù)防、制止和偵查違法犯罪活動(dòng)”，法律后果部分缺失；第十九條的條件假定為明示的，即“如果人民警察在非工作時(shí)間，遇有其職責(zé)內(nèi)的緊急情況”，行為模式為“則應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)”，法律后果部分缺失；第三十五條第三款的條件假定為 “如果阻礙人民警察依法執(zhí)行職務(wù)進(jìn)行調(diào)查取證”，行為模式為“則禁止阻礙”，法律后果為“否則給予治安管理處罰”；第四十八條第二款的條件假定為明示的，即“如果人民警察違反紀(jì)律”，行為模式為“則禁止違反紀(jì)律”，法律后果為“否則在必要時(shí)可以對(duì)其采取停止執(zhí)行職務(wù)、禁閉措施”。

（一）條件假定

條件假定是法律規(guī)則的第一部分，也是法律得以適用的首要條件。只有現(xiàn)實(shí)情境出現(xiàn)了條件假定設(shè)定的情況時(shí)，法律方才得以適用，也必須得以適用。

圖1　條件假定的表達(dá)類型

警察法法律規(guī)則中的條件假定的功能主要在于告知警察法律適用的時(shí)空條件以及主體條件。在表達(dá)類型上，法律規(guī)則的條件假定既有明示的法律規(guī)則，也存在表達(dá)模糊但仍可推知的法律規(guī)則，即默示的法律規(guī)則。因此，本文所考察的法律規(guī)則的條件假定的類型被劃分為明示的條件假定以及默示的條件假定兩種。根據(jù)圖1，《人民警察法》法律文本共計(jì)124條法律規(guī)則，其中含有明示的條件假定的法律規(guī)則占據(jù)多數(shù)，占比為68.55%，其余的共計(jì)39條法律規(guī)則，為默示的法律規(guī)則，占比31.45%。比如，第三條、第五條以及第四十七條的條件假定均為可推定的條件假定，分別被推定為：如果人民警察行使職權(quán)或者履行職責(zé)、如果人民警察執(zhí)行職務(wù)、如果對(duì)人民警察進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督；第八條、第十條以及第二十六條第一款的條件假定則是法律做了明確規(guī)定的，分別為：如果行為人嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序或者威脅公共安全，如果遇有拒捕、暴亂、越獄、搶奪槍支或者其他暴力行為的緊急情況，如果公民年滿十八周歲。這表明就《人民警察法》而言，絕大部分的警察法律規(guī)則適用條件是無(wú)需推知的，是相對(duì)較為明確的。而部分法律規(guī)則的條件假定未能得到法律的明確規(guī)定，需要通過(guò)解釋進(jìn)而推測(cè)得出。

筆者認(rèn)為，盡管《人民警察法》中法律適用前提的規(guī)定僅有31.45%采用了默示的規(guī)定，但默示條件假定的比例仍應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步降低。原因在于：（1）復(fù)雜的執(zhí)法情境需要明確的前提條件。人民警察所面臨的往往是“危難險(xiǎn)急”的執(zhí)法環(huán)境，這就需要盡可能明朗的無(wú)需推敲的法律授權(quán)，這既能保證執(zhí)法的準(zhǔn)確、及時(shí)、高效，也能最大限度的減少外界對(duì)于警方部分行動(dòng)緩慢的無(wú)限遐想。（2）是樹(shù)立警察執(zhí)法權(quán)威的需要。明確的條件假定使得警察面對(duì)的情境只要符合法律的規(guī)定，明確的授權(quán)可以迅速激活警察權(quán)，減少反應(yīng)時(shí)間，利于樹(shù)立警察在人民心中的衛(wèi)士形象。（3）明確的條件假定有利于劃定責(zé)任。首先，有利于劃清警察部門與公眾的責(zé)任。警察需要依法行政，而目前警察法執(zhí)法所依的法由于法律的不明晰使得許多非警務(wù)事項(xiàng)也被納入警察的管轄范圍，這既使得警察做了許多吃力不討好的工作，也讓有限的警力不能布置到亟需的地方。其次，明確的條件假定是警察的行為的考量標(biāo)準(zhǔn)，可以大大減少由于內(nèi)部分工不清而帶來(lái)的推諉扯皮現(xiàn)象。

（二）行為模式

行為模式是法律規(guī)則三要素中的核心部分。行為模式規(guī)定了行為主體應(yīng)當(dāng)做什么，可以做什么以及禁止做什么。［3］在類型劃分上，行為模式可以被劃分為可為模式、應(yīng)為模式以及勿為模式，即授權(quán)性規(guī)范、義務(wù)性規(guī)范以及禁止性規(guī)范，行為模式的功能在于對(duì)人們的行為，尤其是警察的行為作出引導(dǎo)，劃定警察的行為邊界與公民的自由領(lǐng)地?！度嗣窬旆ā返姆梢?guī)則中規(guī)定了大量的行為模式，根據(jù)筆者的統(tǒng)計(jì)，124個(gè)法律規(guī)則均具有完備的行為模式。在這124個(gè)法律規(guī)則中有具體的行為模式，也不那么明確甚至是頗具形而上色彩的立法表達(dá)。

抽象與具體是一對(duì)相對(duì)的概念，但二者仍然存在一定的界限。［4］此處以表達(dá)內(nèi)容是否具有可操作性為依據(jù)將《人民警察法》法律規(guī)則的行為模式分為實(shí)質(zhì)性行為模式與形式性行為模式。這里的實(shí)質(zhì)性是指行為模式的表達(dá)足夠明確，具有可操作性，形式性的表達(dá)則與此相反。行為模式各表達(dá)方式的比重分布如下：

表1　行為模式?章節(jié)交互分析

由表2可知，就不同表達(dá)方式的行為模式分布章節(jié)而言，在總則、執(zhí)法監(jiān)督以及法律責(zé)任等章節(jié)中，形式性的行為模式較多，占比分別為100.0%、58.3%以及75.0%。也就是說(shuō)，這些章節(jié)中對(duì)于法律規(guī)則的行為模式要素的內(nèi)容表述較為抽象，可解釋性強(qiáng)。此外，在職權(quán)、組織管理、義務(wù)和紀(jì)律等章節(jié)中，實(shí)質(zhì)性的行為模式較為普遍，其中職權(quán)一章實(shí)質(zhì)性行為模式較其他章節(jié)占比最高，為87.5%，其次為義務(wù)和紀(jì)律一章，實(shí)質(zhì)性行為模式占比為76.2%。這說(shuō)明，在職權(quán)以及義務(wù)和紀(jì)律章節(jié)中的法律規(guī)則規(guī)定的更為具體，可操作性相對(duì)較強(qiáng)。盡管部分行為模式在表述上呈現(xiàn)出形而上的特點(diǎn)。比如在《人民警察法法》總則部分的第五條規(guī)定：“人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，受法律保護(hù)”、第十九條規(guī)定：“人民警察在非工作時(shí)間，遇有其職責(zé)范圍內(nèi)的緊急情況，應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)”、第二十條第一款第二項(xiàng)規(guī)定：“人民警察必須做到模范遵守社會(huì)公德”、第三項(xiàng)規(guī)定：“人民警察必須做到禮貌待人，文明執(zhí)勤”等，以上行為模式均為形式性的表達(dá)方式，內(nèi)容抽象度高，分別為：依法執(zhí)行職務(wù)、應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)、模范遵守社會(huì)公德以及禮貌待人，文明執(zhí)勤。從宏觀來(lái)看，65.3%的行為模式采取了實(shí)質(zhì)性的表達(dá)形式，比如《人民警察法》第九條、第十條以及第二十二條等。但也有34.7%的法律規(guī)則含有形式性的行為模式。這說(shuō)明，《人民警察法》在行為模式的規(guī)定有一定的可操作性，但也存在較大的不確定性，距離理想的狀態(tài)尚有不小的距離。

事實(shí)上，過(guò)多的形式性行為模式的存在法律適用中有利也有弊，但更多的是不利的一面。首先，理論上背離了行為模式的本質(zhì)。不甚明了的法律規(guī)定使得執(zhí)法者掌握起來(lái)十分困難，在適用中更加把握行為的種類與尺度。比如根據(jù) 《人民警察法》第二十條第二項(xiàng)的規(guī)定，人民警察“應(yīng)當(dāng)秉公執(zhí)法，辦事公道”，這里拋開(kāi)立法自身缺失確?！氨珗?zhí)法，辦事公道”實(shí)現(xiàn)的程序不說(shuō)，單就“秉公”、“公道”本身，作為一種個(gè)體的純主觀體驗(yàn)，操作起來(lái)也難以拿捏，執(zhí)法者當(dāng)以何人主張的“秉公”為這里的秉公，何人秉持的“公道”為公道等問(wèn)題均未能明確。即使可以把公眾普遍的心理感受作為執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)，但又有誰(shuí)能做到的確刻畫出公眾所認(rèn)為的普遍的“秉公”與“公道”？其次，過(guò)多的形式性行為模式造成執(zhí)法者操作上的無(wú)所適從。明確的立法能夠最大限度的控制執(zhí)法者的自由裁量權(quán)，而不明確的立法則會(huì)衍生不同的后果。對(duì)于公正的執(zhí)法者而言，模糊的行為模式造成了執(zhí)法者執(zhí)法對(duì)象選擇的困難，徒增執(zhí)法成本；對(duì)于濫權(quán)者而言，含糊的行為模式則是其恣意的選擇性執(zhí)法的最好通行證。

（三）法律后果

法律后果是指法律對(duì)于人們行為的評(píng)價(jià)，是行為所具有的法律意義，既有肯定性的法律后果，也有否定性的法律后果?！度嗣窬旆ā穼?duì)于警察法律關(guān)系主體的不同行為也作出了不同的評(píng)價(jià)。

表2　法律后果（單位：%）

由表2可知，在對(duì)《人民警察法》法律規(guī)則是否具備法律后果的考察中，超過(guò)七成即71.8%的法律規(guī)則未能設(shè)定法律后果，有28.2%的法律規(guī)則有法律后果的規(guī)定。也就是說(shuō)，《人民警察法》中的絕大部分法律規(guī)則未能規(guī)定法律后果。而作為法律強(qiáng)制性的必要保障，法律后果對(duì)于法律保持威懾性不可或缺，缺少法律后果的《人民警察法》也將面臨一系列挑戰(zhàn)。

因此，《人民警察法》的有效性是非常值得推敲的，而有效性不足的法律又極易導(dǎo)致選擇性執(zhí)法與有法不依現(xiàn)象。

由于《人民警察法》規(guī)定了職權(quán)卻未能設(shè)定法律后果，現(xiàn)實(shí)情境中就可能出現(xiàn)部分執(zhí)法者選擇性執(zhí)法的情形。其次，我們雖然有《人民警察法》，但警察在更多的情況下是依據(jù)《人民警察法》之外的其他法律來(lái)解決問(wèn)題。這正說(shuō)明了《人民警察法》相對(duì)不明確的規(guī)定使得其適用性打了折扣，反映在警察執(zhí)法法律文書中就是法律依據(jù)一項(xiàng)往往是其他相關(guān)的警察立法，而非總是法律位階更高的《人民警察法》。這就引出了警察法的統(tǒng)一性問(wèn)題，即警察缺少來(lái)自《人民警察法》支持，被迫轉(zhuǎn)向散落在其他立法中的警察相關(guān)法，將其作為執(zhí)法的合法性來(lái)源。這解釋了為什么在警察執(zhí)法依據(jù)說(shuō)明中往往難覓《人民警察法》的蹤影。

（四）統(tǒng)一性

上文得出《人民警察法》法律規(guī)則的結(jié)構(gòu)要素并不完備，但警察實(shí)際上卻是有法可依的結(jié)論，這仿佛是個(gè)悖論。但散落各處的警察法為警察的行為提供了更多的合法性支持。離散的警察法需要集中，需要統(tǒng)一。法律的統(tǒng)一性是法治的基本要求。［5］《人民警察法》的一大特點(diǎn)就是對(duì)警察的權(quán)力與義務(wù)進(jìn)行了粗線條的描述，缺乏統(tǒng)一性。通過(guò)文獻(xiàn)搜集發(fā)現(xiàn)，我國(guó)與警務(wù)關(guān)聯(lián)的立法高度分散。

表3　《人民警察法》以及與之相關(guān)的部分法律規(guī)范

由表3可知，《人民警察法》以及其他相關(guān)法律均對(duì)涉及警察組織與警察行政的規(guī)定作了規(guī)范。這些法律法規(guī)出處不同，層級(jí)不同，但《人民警察法》之外的警察相關(guān)法較為規(guī)范具體的內(nèi)容與《人民警察法》原則化、粗線條的規(guī)定互相呼應(yīng)，互補(bǔ)余缺。因此，警察立法并沒(méi)有通過(guò)一部《人民警察法》進(jìn)行規(guī)范，而是本著“摸著石頭過(guò)河”的心理，適時(shí)出臺(tái)法律法規(guī)。這樣的好處在于，至少在應(yīng)然層面，立法基本能夠跟得上現(xiàn)實(shí)的變化，對(duì)現(xiàn)實(shí)作出回應(yīng)。眾多的警察相關(guān)法為人民警察行使職權(quán)、履行職責(zé)提供法理基礎(chǔ)，但由于法律系統(tǒng)性較差①經(jīng)筆者統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)行有效的涉及人民警察的法律規(guī)范共計(jì)127部，其中效力層級(jí)分布為：法律（3部），行政法規(guī)（6部），司法解釋（5部），部門規(guī)章（113部），從發(fā)布部門來(lái)看，有全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院、國(guó)務(wù)院各機(jī)構(gòu)以及中央其他機(jī)構(gòu)，在內(nèi)容上涉及公安、軍事、民政以及人事等諸多方面。，也帶來(lái)了不少問(wèn)題。首先，立法主體眾多，層級(jí)不等，權(quán)威性降低。警察法及其相關(guān)立法既有來(lái)自全國(guó)人大常委會(huì)的一般法律，比如《人民警察法》，也有國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，比如《人民警察使用警械和武器條例》，甚至包括國(guó)家部委的部門規(guī)章，比如公安部制定的《公安機(jī)關(guān)人民警察內(nèi)務(wù)條令》。其次，政出多門容易造成內(nèi)容交叉，重復(fù)甚至沖突。比如《反間諜法》規(guī)定了國(guó)家安全的保衛(wèi)的相關(guān)內(nèi)容，而《人民警察法》對(duì)此也作了規(guī)定。最后，過(guò)于分散的法律規(guī)范必然造成執(zhí)法主體面對(duì)眾多執(zhí)法依據(jù)選擇時(shí)的無(wú)所適從。

總之，警察立法的過(guò)分離散化，有悖于法律實(shí)施的基本要求。故而，不論是內(nèi)部的現(xiàn)實(shí)需要還是外部的立法經(jīng)驗(yàn)都啟發(fā)我們實(shí)現(xiàn)警察法的法典化。

三、討論與結(jié)論

《人民警察法》的低適用率折射出法律本身規(guī)范性不足的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)《人民警察法》的全景式考察，發(fā)現(xiàn) 《人民警察法》的124個(gè)法律規(guī)則中，68.55%的法律規(guī)則具備明示的條件假定，31.45%的法律規(guī)則具備默示的條件假定，65.3%的法律規(guī)則的行為模式是具備可操作性的，34.7%的法律規(guī)則的行為模式是需要通過(guò)解釋適用的。在《人民警察法》的124個(gè)法律規(guī)則是否設(shè)定了法律后果這一問(wèn)題上，有71.8%的法律規(guī)則規(guī)定了法律后果，28.2%的法律規(guī)則未能設(shè)定任何法律后果。其次，缺乏系統(tǒng)性的警察相關(guān)立法為警察組織管理與警察行政提供了合法性支持?；诖耍P者得出《人民警察法》規(guī)范性不足的結(jié)論?，F(xiàn)實(shí)中警察不愿輕易使用槍支［6］，難以嚴(yán)格執(zhí)法以及選擇性執(zhí)法等問(wèn)題的出現(xiàn)均與執(zhí)法規(guī)則的不規(guī)范有關(guān)，不規(guī)范的規(guī)則盡管能給警察帶來(lái)更大的靈活性、更大的自由度，但由此也會(huì)導(dǎo)致警察承擔(dān)更大的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。因此，《人民警察法》立法應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變宜粗不宜細(xì)的立法思路，制定一部?jī)?nèi)容詳盡的規(guī)范性的法典。這不僅是域外警察立法發(fā)達(dá)的國(guó)家對(duì)我們的啟示，也是我國(guó)現(xiàn)實(shí)的境況提出的迫切要求。警察立法的改良應(yīng)是：

（1）完備《人民警察法》的法律結(jié)構(gòu)，明確執(zhí)法的條件、行為與后果。明確《人民警察法》的法律結(jié)構(gòu)有利于警察更好的確定在何種情境下，針對(duì)何人行使職權(quán)，有利于警察更好地把握職權(quán)行使的種類與幅度，有利于警察更加審慎的面對(duì)權(quán)力。

（2）引入立法之基本法律原則，尤其是加入已經(jīng)入憲的人權(quán)保障的條款與權(quán)利救濟(jì)條款，所謂無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利。憲法是其余部門法的母法。2004年3 月14日，“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”入憲。這意味著國(guó)家對(duì)于人權(quán)的高度重視，人權(quán)保障條款入《人民警察法》利于實(shí)現(xiàn)警察職權(quán)行使與公民權(quán)利保障的平衡，是構(gòu)建人權(quán)保障法律制度的重要一環(huán)。因此，作為國(guó)家的部門法且極易與人權(quán)保障的對(duì)立面——人權(quán)侵犯相聯(lián)系的《人民警察法》，更應(yīng)當(dāng)重視人權(quán)保障，這就要求首先從立法層面進(jìn)行規(guī)定。

（3）將散落的警察立法進(jìn)一步規(guī)范化、法典化。當(dāng)下的警察立法呈現(xiàn)出離散狀態(tài)，針對(duì)警察各項(xiàng)業(yè)務(wù)單獨(dú)立法確實(shí)可以靈活應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)情境，但也是造成執(zhí)法主體掌握困難、等級(jí)效力與法律適用主體的特殊屬性不符的現(xiàn)狀［7］，實(shí)踐中適用率低的弊病。

（4）實(shí)體與程序并重?！度嗣窬旆ā芳刃枰P(guān)注權(quán)力的授予，也需要規(guī)定權(quán)力在具體行使中如何運(yùn)作。缺乏程序規(guī)制的職權(quán)行使容易產(chǎn)生濫權(quán)，故而只有當(dāng)實(shí)體正義與程序價(jià)值相互結(jié)合方能達(dá)到樹(shù)立司法公信力，強(qiáng)化法律、執(zhí)法者權(quán)威的目標(biāo)。

［1］錢江晚報(bào).黑龍江慶安槍擊事件迷霧重重［EB/OL］.（2015-05-12）［2016-01-12］.http://news.163.com/15/0512/05/APD1B89C00014AED.html.

［2］［美］艾爾·巴比.社會(huì)研究方法［M］.邱澤奇，譯.北京:華夏出版社，2009:190.

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［4］李福安.試論抽象與具體［J］.文史哲，1981（2）:94-97.

［5］汪習(xí)根，廖奕.論法治社會(huì)的法律統(tǒng)一［J］.法制與社會(huì)發(fā)展，2004（5）:110-119.

［6］張五生.基層民警不敢用槍的現(xiàn)狀及原因分析［J］.云南警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（4）:48-52.

［7］周艷萍，黃波.俄羅斯聯(lián)邦警察法立法技術(shù)及啟示［J］.中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013（6）:124-130.

【Abstract】The low application rate of the People’s Police Law reflects the lack of legal norms itself.Through full analysis set——the 124 legal rules of People’s Police Law，the author:31.45%of the conditions of the rule of law need to be inferred，34.7%of behavior patterns of the legal rules need to be interpreted before it can be applied and 28.2%of the legal rules failed to set any legal consequences.In addition，the separation of police law made it lack of uniformity.Therefore，the modification of the People’s Police Law should increase the certainty of the law and absorb the other related laws，and then go to the codification.

【Keywords】People’s Police Law；normative；legal rules；three elements；unity

An Empirical Study on the Normative of“People’s Police Law”

Li Guohua
（Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120）

DF34，DF529

A

1671-5101（2016）04-0055-06

2016-04-12

李國(guó)華（1990-），男，陜西榆林人，西南政法大學(xué)2014級(jí)警察科學(xué)專業(yè)碩士研究生。研究方向：警察法學(xué)、犯罪預(yù)防與控制。

（責(zé)任編輯：王泓）