如何走出反腐困境

李永忠

1982-2011年30年中，因違犯黨紀(jì)政紀(jì)受到處分的黨員、公職人員達(dá)420余萬(wàn)人，其中省部級(jí)官員465人；因貪腐被追究司法責(zé)任的省部級(jí)官員90余人，其中從2000-2007年，有5名省部級(jí)和1名副國(guó)級(jí)高官被判處死刑（不含軍隊(duì)數(shù)據(jù)）。

截至2015年11月11日，全國(guó)各省（市、區(qū)）均有省部級(jí)高官落馬。2016年4月11日《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》載文指出：“天涯無(wú)凈土，各地區(qū)各部門只有問(wèn)題多與少的區(qū)別，沒(méi)有沒(méi)問(wèn)題的。黨中央對(duì)形勢(shì)的判斷是政治，也是警訊?！保ā栋盐者\(yùn)用“五條體會(huì)”推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨之五》）

十八大以來(lái)3年多落馬的163名高官中，地方副省部級(jí)以上110人；軍隊(duì)副軍級(jí)以上53名（其中3名上將、6名中將、39名少將，還有5名大校）。163人中：包括副國(guó)級(jí)以上5人，本屆中央委員8人，候補(bǔ)委員12人，中央紀(jì)委委員2人。

十八大以前，只要不搞運(yùn)動(dòng)，全國(guó)年平均處分率通常在1.5‰-1.7‰徘徊。2013年突破2.1‰，2014年突破2.6‰，2015年突破3.9‰。3年來(lái)全國(guó)共處分黨員、公職人員75萬(wàn)人，移送司法機(jī)關(guān)3.6萬(wàn)人，占75萬(wàn)人中的4.67%。

3年來(lái)，中央管理干部立案189人，移送司法機(jī)關(guān)80人，占189人中的42.3%，接近一半。

3年來(lái)，本屆中央委員、候補(bǔ)中委、中央紀(jì)委委員落馬22人，占兩委委員總數(shù)5.5%，年均1.8%，而且?guī)缀醵家M(jìn)監(jiān)獄面臨重刑。

十七屆政治局委員25人加書記處5人，減去既是政治局委員又是書記處成員3人，實(shí)為27人，已有周永康、徐才厚、郭伯雄、薄熙來(lái)、令計(jì)劃5人落馬，占上屆中央領(lǐng)導(dǎo)成員總數(shù)的18.5%。除了徐才厚已死，其余均為無(wú)期徒刑。

上述數(shù)據(jù)折射出一個(gè)重大問(wèn)題：為什么越是位高權(quán)重，越容易犯錯(cuò)誤，越容易落馬，越容易受重處分，越容易被判重刑？

其實(shí)，在常人看來(lái)難以理解的問(wèn)題，無(wú)不同我們沿用至今的蘇聯(lián)模式有關(guān)——不科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和不合理的選人用人體制，是造成上述問(wèn)題的兩大根本性原因！

蘇聯(lián)在成為全球第二個(gè)超級(jí)大國(guó)的過(guò)程中，也曾集中精力搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，也滿滿地自信過(guò)……但他們既忽視了自身權(quán)力結(jié)構(gòu)的先天不足，又忽略了選人用人體制的后天不良！蘇聯(lián)模式的這兩大根本性弊端，無(wú)法支持其長(zhǎng)期執(zhí)政的愿望！蘇聯(lián)共產(chǎn)黨每10年翻一番查處腐敗案件，證明其反腐并非不堅(jiān)決；蘇聯(lián)共產(chǎn)黨各級(jí)黨委、組織部每年都從少數(shù)人中挑選少數(shù)人，證明其選人并非不認(rèn)真！然而，一個(gè)偶然的“8·19”事件，讓擁有近2000萬(wàn)黨員（亡黨前有420萬(wàn)黨員退黨）的執(zhí)政黨，在幾天內(nèi)便結(jié)束其執(zhí)政生命；讓擁有2000萬(wàn)平方公里國(guó)土的蘇聯(lián)，在幾個(gè)月內(nèi)便分崩離析、悄然瓦解……

對(duì)這樣一個(gè)結(jié)局，不僅蘇聯(lián)黨內(nèi)外無(wú)人料到，各社會(huì)主義國(guó)家莫名驚詫，乃至包括西方在內(nèi)的全世界都難以預(yù)料……

然而，蘇聯(lián)亡黨亡國(guó)的前后，采用蘇聯(lián)模式的東歐各社會(huì)主義國(guó)家，傳來(lái)一片多米諾骨牌的倒塌聲……

四分之一世紀(jì)來(lái)，研究分析蘇聯(lián)亡黨亡國(guó)的文章著作成千上萬(wàn)，有說(shuō)錯(cuò)選接班人，有說(shuō)“兩桿子”失控，有說(shuō)石油價(jià)下滑，有說(shuō)民族矛盾激化，有說(shuō)西方勢(shì)力操縱……卻少有人分析其長(zhǎng)期治標(biāo)的權(quán)力反腐之殤，也鮮有人研究其權(quán)力結(jié)構(gòu)和選人用人體制的深層次弊端……

其實(shí)，鄧小平在36年前的“8·18”講話中就找到了“權(quán)力過(guò)分集中”這一“總病根”，30年前從“蘇聯(lián)模式”中查找總根源……

受其啟示，30多年前，我開(kāi)始了對(duì)制度研究，特別是對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)研究的興趣。1984年撰寫了《略論我國(guó)封建社會(huì)監(jiān)察制度》，1985年撰寫了《改革黨內(nèi)監(jiān)督制度》和《改革黨委“議行合一”領(lǐng)導(dǎo)制度》，1986年撰寫了《必須把制度建設(shè)作為黨的根本建設(shè)》，當(dāng)時(shí)沒(méi)有報(bào)刊刊登我這篇文章。直到1994年11月20日才登載在《人民日?qǐng)?bào)》內(nèi)刊《理論參考》上。

2002年黨的十六大報(bào)告中，第一次提出了“把黨的制度建設(shè)貫穿于黨的思想、組織、作風(fēng)建設(shè)之中”；2007年十七大報(bào)告中將“思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、制度建設(shè)、反腐倡廉建設(shè)”相并列；2012年十八大報(bào)告中，第一次把制度建設(shè)放到黨的五大建設(shè)的最后，作為前四大建設(shè)的托底。

這些研究的點(diǎn)滴積累，使我明白，在上世紀(jì)80年代末90年代初，世界社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)遭遇嚴(yán)重挫折時(shí)，同樣采用蘇聯(lián)模式的中國(guó)卻能一枝獨(dú)秀，其奧秘就在于當(dāng)時(shí)中國(guó)10多年的改革開(kāi)放，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域（主要是民營(yíng)企業(yè)）大多摒棄了蘇聯(lián)模式的兩大根本性弊端，幾乎所有的民營(yíng)企業(yè)家都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)用腳投票“選舉”出來(lái)的，而非各級(jí)組織部培養(yǎng)考察選拔并按等級(jí)授職的方式任命。正是這快速做大的“蛋糕”，支撐了中國(guó)在蘇東劇變中的一枝獨(dú)秀。

但是，經(jīng)改的快速做大蛋糕，與政改的嚴(yán)重滯后，也造成了兩極分化加速，黨群關(guān)系疏離，干群關(guān)系緊張，腐敗愈演愈烈……

3年多的高壓反腐，既體現(xiàn)了新一屆黨中央的堅(jiān)定決心和明顯成效，也折射出30多年權(quán)力反腐留下的巨大腐敗存量和呆賬，同時(shí)反映出我們還要從政治領(lǐng)域摒棄蘇聯(lián)模式的決絕態(tài)度。

習(xí)近平總書記尖銳地指出：“我們國(guó)家無(wú)論在體制、制度上，還是在所走的道路和今天所面臨的前所未有的境遇，都與前蘇聯(lián)有著相似或者相近乃至相同的地方。弄好了，能走出一片艷陽(yáng)天；弄不好，蘇聯(lián)的昨天就是我們的明天。”

我以為，蘇聯(lián)在亡黨亡國(guó)前，一是沒(méi)有形成我們?nèi)绱藝?yán)重的兩極分化；二是沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)我國(guó)十年“文革”的浩劫；三是還有相當(dāng)多的人保持著一定程度的宗教信仰。因此，如果我們不能通過(guò)制度反腐，走出多年的反腐困境，不能恢復(fù)和重建黨和政府的公信力，一旦亡黨亡國(guó)，將可能是人類史上最血腥、最慘烈的浩劫……

正是清醒地認(rèn)識(shí)到可能的危險(xiǎn)，擔(dān)任過(guò)村黨支部書記、縣委書記、市委書記、省委書記，直至總書記的習(xí)近平同志，為了國(guó)家、民族、政黨的明天，黨十八大以來(lái)積極推進(jìn)四個(gè)全面戰(zhàn)略布局。這既是對(duì)此前主要失誤的糾偏，也是他40多年治國(guó)理政的深思熟慮。而即將召開(kāi)的中共中央六中全會(huì)，其主題就是研究全面從嚴(yán)治黨重大問(wèn)題。

全面從嚴(yán)治黨，既要解決嚴(yán)厲問(wèn)題，更要解決嚴(yán)密問(wèn)題。在我黨的歷史中，先后經(jīng)歷過(guò)戰(zhàn)爭(zhēng)反腐、運(yùn)動(dòng)反腐、權(quán)力反腐三個(gè)階段。

以戰(zhàn)爭(zhēng)為載體的反腐，與血與火的年代是適應(yīng)的。以運(yùn)動(dòng)為載體的反腐，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的建設(shè)時(shí)期也基本相適應(yīng)。但是，盡管依靠隔三岔五的群眾運(yùn)動(dòng)，遏制了腐敗的滋生蔓延，卻嚴(yán)重干擾了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的正常秩序，同時(shí)還造成了黨內(nèi)關(guān)系的人人自危。

30多年的改革開(kāi)放，由于政治體制改革的嚴(yán)重滯后，以權(quán)力為載體的反腐，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)卻嚴(yán)重的不相適應(yīng)——致使腐敗“越演越烈”（習(xí)近平語(yǔ)）。

2013年1月，在十八屆中央紀(jì)委第二次全會(huì)上，習(xí)總書記下定了“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的反腐決心；2014年1月，在中央紀(jì)委第三次全會(huì)上，習(xí)總書記明確了“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”的反腐或政改目標(biāo)；2015年1月，在中央紀(jì)委第五次全會(huì)上，習(xí)總書記作出了“制度治黨”“重構(gòu)政治生態(tài)”的戰(zhàn)略規(guī)劃。制度反腐開(kāi)始發(fā)韌。

如果說(shuō)戰(zhàn)爭(zhēng)、運(yùn)動(dòng)、權(quán)力三大載體，在反腐中主要是解決嚴(yán)厲的問(wèn)題；那么以制度為載體的反腐，則主要解決嚴(yán)密的問(wèn)題。

制度一詞有兩層含義：一為淺層含義上的規(guī)章、守則，即要求大家共同遵守的行為準(zhǔn)則，表現(xiàn)為說(shuō)在嘴上、寫在紙上、貼在墻上的條條款款；一為深層含義上的組織體系（其核心為權(quán)力結(jié)構(gòu)）。即決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡的“專門機(jī)構(gòu)”，以保證上述規(guī)章、守則（即那些嘴上、紙上、墻上的條條款款）制定公正、實(shí)施有效、監(jiān)督到位。

判斷好制度有三要素：第一，客觀性。不能脫離和超越其產(chǎn)生的那個(gè)十分確定的前提和條件。第二，代表性。必須體現(xiàn)大多數(shù)人的整體意志和利益。第三，可操作性。制度是否健全、完善，取決于構(gòu)成其權(quán)力結(jié)構(gòu)的決策機(jī)關(guān)是否公平，執(zhí)行機(jī)關(guān)是否高效，監(jiān)督機(jī)關(guān)是否有力。也即這三個(gè)子系統(tǒng)的設(shè)置是否科學(xué)、結(jié)構(gòu)是否合理，操作時(shí)能否有效地相互制衡并相互促進(jìn)。

30多年前，我在潛心于制度建黨、制度監(jiān)督、制度反腐的自選課題研究中，明白了這樣一個(gè)道理——防止腐敗（我將腐敗稱之為權(quán)力事故），制度比人更重要。

其一，制度雖然是由人制定的，但符合客觀發(fā)展規(guī)律的制度，人們卻不能隨心所欲地加以制定。因而，能被稱之為好的制度，必然是人們對(duì)客觀發(fā)展規(guī)律的正確認(rèn)識(shí)和反映。

其二，好的制度一旦制定出來(lái)，包括制定者都無(wú)法隨心所欲去違反。因而好的制度，必然以強(qiáng)制性為后盾，而非僅以自覺(jué)性為前提；必然以科學(xué)分權(quán)的“專門機(jī)構(gòu)”有效權(quán)力制衡為保障，而非只以頒布若干規(guī)章、守則為目的；必然體現(xiàn)客觀發(fā)展規(guī)律，成為一種客觀存在，而非僅是人的主觀意志的產(chǎn)物，所以也不是人的主觀愿望所能輕易改變。

但遺憾的是，時(shí)至今日，大多數(shù)人包括相當(dāng)數(shù)量的領(lǐng)導(dǎo)干部，對(duì)于制度的認(rèn)識(shí)，仍然停留在制度淺層含義上的條條款款，而忽略制度深層含義上的組織體系（核心是權(quán)力結(jié)構(gòu)），對(duì)于習(xí)總書記“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”這一重要論斷嚴(yán)重缺乏認(rèn)識(shí)和理解。

我在多年前，對(duì)制度反腐做過(guò)如下定義：通過(guò)對(duì)沿用于蘇聯(lián)模式的現(xiàn)行黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的全面深化改革，形成新的、科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)來(lái)防治腐敗。

領(lǐng)導(dǎo)制度的核心，是權(quán)力結(jié)構(gòu)；組織制度的核心，是選人用人體制。

權(quán)力結(jié)構(gòu)則是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的排列組合方式。

自建黨以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度（權(quán)力結(jié)構(gòu)）和組織制度（選人用人體制）采用的都是蘇聯(lián)模式。因此，1980年8月18日，改革開(kāi)放總設(shè)計(jì)師鄧小平，在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上講話的標(biāo)題就是《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》。這篇講話是《鄧小平文選》中含金量最高的論著，時(shí)隔36年，仍然是指導(dǎo)我國(guó)政治體制改革，特別是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的綱領(lǐng)性文件。

30多年反復(fù)研讀鄧小平“8·18”講話，并不斷在理論研究和實(shí)踐探索中，我懂得了：制度反腐，必須以權(quán)力結(jié)構(gòu)改革為前提，必須以設(shè)立政改特區(qū)為條件，必須以“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”為取向。而權(quán)力結(jié)構(gòu)改革，則必須以摒棄蘇聯(lián)模式為前提，必須以合理分解權(quán)力為條件，必須以“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”為目標(biāo)。

實(shí)踐證明：?jiǎn)栴}的復(fù)雜性，通常不是來(lái)自于問(wèn)題本身；而是因?yàn)榻鉀Q問(wèn)題的方法，遠(yuǎn)離原點(diǎn)的緣故。

如果只滿足于權(quán)力反腐的思維定式，無(wú)論糾多少風(fēng)，查多少案，抓多少人，判多少刑，只要腐敗的病根不除，一旦反腐高壓無(wú)法繼續(xù)，所有努力，都會(huì)瞬間歸零。

反腐的壓力當(dāng)然在案中，功夫卻必須在案外，成功則只能靠改革。

對(duì)于惡化多年的政治生態(tài)，靠什么來(lái)凈化，靠什么來(lái)重構(gòu)？

從戰(zhàn)術(shù)而言——靠查案。但是，查處一案只能凈化一時(shí)，案又滋生則污染一片。

從戰(zhàn)役而言——靠用人。但是，用一君子雖然所屬皆凈，用一小人則此地全污，何況靠什么阻擋君子變小人？

從戰(zhàn)略而言——靠制度。因?yàn)椋贫群脛t壞人難成壞事，制度壞則好人易變壞人。

再好的權(quán)力反腐，也只能治標(biāo)；通過(guò)政改，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度反腐，才能治本。

有鑒于此，我將這30年來(lái)我發(fā)表于各類報(bào)刊中有關(guān)制度反腐的文章集結(jié)成書，以此說(shuō)明什么是制度反腐，制度反腐有哪些要素，并以此求教于各位讀者。