地方政府“賣地”史

丁愛波

微博上有這么一個段子，深圳有一家企業(yè)，該企業(yè)在細分領(lǐng)域已經(jīng)做到了國內(nèi)龍頭，過去10年利潤加起來接近10億。但這顯然不是券商看到的企業(yè)優(yōu)勢，該企業(yè)的優(yōu)勢在于：“廠區(qū)毗鄰中山大學深圳校區(qū)，根據(jù)測算僅考慮本部廠區(qū)和研發(fā)總部基地合計潛在價值近100億元。”辛辛苦苦做了十年實業(yè)，也不過是賣地皮所得的十分之一。所以，做實業(yè)的奧秘在于：自有廠房。

這個段子不知真?zhèn)?，但很顯然映照了當前的一個現(xiàn)實：萎靡不振的實體經(jīng)濟以及火爆的土地資本游戲。

土地公開拍賣始于1987年，在建國后到上世紀八十年代的一段相當長時間里，我國的建設用地使用大多是劃撥+無償?shù)姆绞健?987年12月1日，深圳進行了我國建國后的第一場土地拍賣會，為國有建設用地的有償出讓開了先河。

隨后的近30年中，土地有償出讓（也包括協(xié)議出讓）成為我國土地使用過程中的主流方式，劃撥用地的范圍和規(guī)模逐漸減少，為土地資源實現(xiàn)了國有資產(chǎn)保值，另一方面逐漸采用價高者得的方式，使得地價節(jié)節(jié)上漲，地方政府隨之收獲了越來越多的真金白銀。

公開資料顯示，1995年全國土地出讓收入是420億元，2014年土地出讓收入達到創(chuàng)歷史紀錄的4.29萬億元。

在2000年之前，地方政府的土地出讓收入一直較為平穩(wěn)，年度收入大多在400億元至600億元之間。

《中國土地年鑒1996》第60頁提及，1995年，全國通過出讓方式提供用地43403公頃，出讓金總額為420億元（其中原劃撥土地轉(zhuǎn)讓補交出讓金24億元）。

而到了2005年，據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)政策研究中心研究員廖洪樂所著《中國農(nóng)村土地制度六十年》第137頁提及，2005年全國共有償出讓土地165584公頃，取得土地出讓收入5883億元，每公頃土地出讓收入折合355.3萬元。與1995年相比，國有建設用地出讓金收入，每公頃土地出讓金收入（即土地價格）分別增長了16.7倍，3.6倍。

再往后推十年，2015年全國土地出讓收入已經(jīng)高達為3.25萬億元，而2014年的記錄則是4.29萬億元。

最新的數(shù)據(jù)顯示，2016年上半年全國土地出讓面積9.15萬公頃，同比增長0.1%。土地出讓合同價款1.32萬億元，同比增長24.8%。一般而言，下半年土地出讓收入會是上半年的兩倍，結(jié)合當前房地產(chǎn)市場態(tài)勢，今年全國土地出讓收入有望再度超過4萬億元。

20年的時間，地方政府的土地收入從400億飆升到了4萬億，一系列的新城規(guī)劃接連出臺，國務院有關(guān)部門數(shù)據(jù)顯示，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2016年5月，全國縣以上新城新區(qū)超過3500個，規(guī)劃人口達34億。與此同時，在這段時間內(nèi)，地方政府的負債也超過了20萬億元。

輿論和公眾對“土地財政”有議論，甚至貶多褒少，不是“土地財政”出了問題，而是支配“土地財政”的地方政府出了問題，是地方政府在利用“土地財政”時，完全當作政府的工具，而不是發(fā)展的手段。如果將其當作發(fā)展的手段，從而有效地發(fā)揮土地資產(chǎn)的作用，就不會出現(xiàn)過度依賴“土地財政”的現(xiàn)象，也不會因“土地財政”引發(fā)那么多的社會矛盾和問題?，F(xiàn)在，各方都把房價上漲、政府負債大幅攀升歸咎于“土地財政”，有道理但不全面。對“土地財政”來說，被政府當作政績工具，且不受任何約束，才是變質(zhì)的根源。