對(duì)于《組通字〔2015〕14號(hào)》的法律思考

魏連俊

摘 要： 退休制度是關(guān)系到國計(jì)民生的重要法律制度。其中，關(guān)于退休年齡的規(guī)定是退休制度的首要內(nèi)容。確立退休年齡等退休制度難于平衡各種利益關(guān)系。唯一的解決途徑是嚴(yán)格依法立法，兼顧社會(huì)公平，以防造成退休制度上的新的不平等。在此方面，黨依法執(zhí)政、國家依法行政影響深遠(yuǎn)，對(duì)于創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，推動(dòng)全社會(huì)樹立法治意識(shí)，加快實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義法治國家的戰(zhàn)略目標(biāo)具有非常重大的意義.

關(guān)鍵詞： 退休年齡 退休制度 法律思考

2015年2月16日，中共中央組織部和人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位縣處級(jí)女干部和具有高級(jí)職稱的女性專業(yè)技術(shù)人員退休年齡問題的通知》（組通字〔2015〕14號(hào)）（以下簡稱“《通知》”），規(guī)定：一般情況下，正、副處級(jí)的女干部和具有高級(jí)職稱的女性專業(yè)技術(shù)人員，由原來的五十五周歲退休改為年滿六十周歲退休。這引發(fā)了作為律師的我對(duì)于我國退休制度的一系列思考。

《中華人民共和國憲法》第二章公民的基本權(quán)利和義務(wù)中第四十四條規(guī)定：“國家依照法律規(guī)定實(shí)行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國家機(jī)關(guān)工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會(huì)的保障。”可見，享受退休待遇是我國憲法規(guī)定的公民的一項(xiàng)重要的基本權(quán)利。其中，退休年齡的規(guī)定是退休制度中的首要內(nèi)容。法律應(yīng)當(dāng)對(duì)于退休年齡、待遇等退休制度加以規(guī)定，并提供實(shí)施上的法律保障。

一、我國退休年齡制度的歷史沿革

我國的退休年齡制度情況復(fù)雜，并不完備。

1955年12月29日，國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于頒發(fā)國家機(jī)關(guān)工作人員退休、退職、病假期間待遇等暫行辦法和計(jì)算工作年限暫行規(guī)定的命令》規(guī)定，國家機(jī)關(guān)、各民主黨派、各人民團(tuán)體和國家機(jī)關(guān)所屬的事業(yè)經(jīng)費(fèi)開支的單位工作人員，一般情況下，男子年滿六十歲，女子年滿五十五歲退休。

目前中國的法定退休年齡依據(jù)的是1978年5月24日第五屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議原則批準(zhǔn)，現(xiàn)在仍然有效的《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（國發(fā)【1978】104號(hào)）文件所規(guī)定的退休年齡。即：一般情況下，男子年滿六十歲退休，女干部年滿五十五歲退休，女工人年滿五十歲退休。

2015年2月16日，中共中央組織部和人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)布《通知》，修改了（國發(fā)【1978】104號(hào)）文件對(duì)于正、副處級(jí)的女干部和具有高級(jí)職稱的女性專業(yè)技術(shù)人員退休年齡的規(guī)定。

二、對(duì)于《通知》的法律思考

1.對(duì)于《通知》制定主體的質(zhì)疑

《中華人民共和國憲法》第五十八條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國家立法權(quán)；第八十九條規(guī)定，國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。

我國《勞動(dòng)法》是維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益的最重要的法律，其第七十條規(guī)定：“國家發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)，建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)基金，使勞動(dòng)者在年老、患病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得幫助和補(bǔ)償?！钡珜?duì)于退休年齡等退休制度并沒有法律規(guī)定。

國發(fā)【1978】104號(hào)文件規(guī)定了退休年齡，在中國立法體系中屬于國務(wù)院行政法規(guī)。根據(jù)《憲法》和《立法法》的規(guī)定，目前，修改退休年齡規(guī)定的權(quán)力主體應(yīng)當(dāng)是國務(wù)院。但《通知》卻是中共中央組織部和人力資源社會(huì)保障部制定和發(fā)布的。中共中央組織部是黨的組織機(jī)構(gòu)，不是立法機(jī)關(guān)；人力資源社會(huì)保障部是國務(wù)院的下屬部門，只有制定和修改人力資源社會(huì)保障部部門規(guī)章的權(quán)利，沒有修改國務(wù)院行政法規(guī)的權(quán)力。

當(dāng)前，制定或修改退休年齡規(guī)定的權(quán)力主體應(yīng)當(dāng)是國務(wù)院，而不應(yīng)當(dāng)是中共中央組織部和人力資源社會(huì)保障部。即中共中央組織部和人力資源社會(huì)保障部無權(quán)做出修改退休年齡的決定或通知。

2.對(duì)于《通知》內(nèi)容的質(zhì)疑

《通知》的內(nèi)容主要是修改了對(duì)于正、副處級(jí)的女干部和具有高級(jí)職稱的女性專業(yè)技術(shù)人員的退休年齡的規(guī)定，實(shí)質(zhì)是修改了國務(wù)院行政法規(guī)中對(duì)于上述女性退休年齡的規(guī)定。為維護(hù)行政法規(guī)修改的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，對(duì)于退休年齡規(guī)定的修改至少應(yīng)當(dāng)針對(duì)所有女性統(tǒng)一進(jìn)行。否則，為了實(shí)現(xiàn)形式上的男女平等的修改又造成了立法的不統(tǒng)一和新的男女事實(shí)上的不平等和女性間的不平等。這是嚴(yán)重違反《憲法》確立的人人平等和公平正義基本原則的。

3.對(duì)于《通知》程序的質(zhì)疑

《中華人民共和國國務(wù)院組織法》第十條規(guī)定：“各部、各委員會(huì)工作中的方針、政策、計(jì)劃和重大行政措施，應(yīng)向國務(wù)院請(qǐng)示報(bào)告，由國務(wù)院決定。根據(jù)法律和國務(wù)院的決定，主管部、委員會(huì)可以在本部門的權(quán)限內(nèi)發(fā)布命令、指示和規(guī)章。”

《通知》的性質(zhì)是部門規(guī)章，是“經(jīng)研究并報(bào)中央領(lǐng)導(dǎo)同志同意”后發(fā)出的，沒有經(jīng)過國務(wù)院行政法規(guī)修改的法定程序，不能修改國務(wù)院行政法規(guī)，應(yīng)屬無效。

4.對(duì)于《通知》形式的質(zhì)疑

《通知》實(shí)質(zhì)是對(duì)于國務(wù)院行政法規(guī)的修改，但是以黨和政府的紅頭文件的形式發(fā)布的，不符合法定形式，它應(yīng)當(dāng)以行政法規(guī)的法定形式發(fā)布。

三、建議

1.主體方面。當(dāng)務(wù)之急，中共中央組織部和人力資源社會(huì)保障部應(yīng)當(dāng)立即發(fā)布停止執(zhí)行《通知》的決定，國務(wù)院根據(jù)《憲法》第八十九條的規(guī)定撤銷《通知》。以消除不良影響，維護(hù)黨和政府的形象。

如果認(rèn)為【1978】104號(hào)文件同憲法相抵觸，就可以通過以下兩個(gè)途徑救濟(jì)：

第一，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)《憲法》第六十七條對(duì)其加以撤銷。

第二，國務(wù)院根據(jù)修改行政法規(guī)的法定程序?qū)ζ浼右孕薷摹?/p>

鑒于我國退休制度的復(fù)雜性，全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織關(guān)于退休制度特定問題的調(diào)查委員會(huì)，并且根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，作出相應(yīng)的決議；建議國務(wù)院法律委員會(huì)、人力資源社會(huì)保障部等相關(guān)部門可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)而由國務(wù)院修改【1978】104號(hào)文件或制定關(guān)于退休年齡等退休制度的行政法規(guī)。

經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定有關(guān)退休制度的法律或增加《勞動(dòng)法》關(guān)于退休年齡等退休制度的規(guī)定。

2.內(nèi)容方面。目前，應(yīng)當(dāng)對(duì)于全體勞動(dòng)者的退休年齡做出統(tǒng)一規(guī)定，以維護(hù)法律體系的完整統(tǒng)一和公平公正，力求退休制度的形式上的平等；再根據(jù)性別、職業(yè)、身體、精神狀況等個(gè)性差異做出漸進(jìn)式的彈性退休時(shí)間的規(guī)定，力求退休制度事實(shí)上的平等。

3.程序方面?！读⒎ǚā返谖迨邨l規(guī)定：“行政法規(guī)由國務(wù)院組織起草。國務(wù)院有關(guān)部門認(rèn)為需要制定行政法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)?！睉?yīng)當(dāng)改變以行政命令制定、修改和發(fā)布法律的做法，嚴(yán)格依照行政法規(guī)的修改程序，由國務(wù)院修改【1978】104號(hào)文件。

4.形式方面。規(guī)范所有法律文件的發(fā)布形式，行政法規(guī)要嚴(yán)格按照《立法法》第六十一條和第六十二條的規(guī)定，由總理簽署國務(wù)院令公布后，及時(shí)在國務(wù)院公報(bào)和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登。

四、啟示

1.《憲法》序言強(qiáng)調(diào)指出：“憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。”《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，黨“必須堅(jiān)持依法執(zhí)政。依法執(zhí)政是依法治國的關(guān)鍵。各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部要深刻認(rèn)識(shí)到，維護(hù)憲法法律權(quán)威就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴(yán)就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)，保證憲法法律實(shí)施就是保證黨和人民共同意志的實(shí)現(xiàn)”。

黨和政府必須認(rèn)真學(xué)習(xí)、深入領(lǐng)會(huì)憲法、法律和黨的十八屆四中全會(huì)精神，牢固樹立依法治國理念。黨要依法執(zhí)政，黨的任何活動(dòng)都要納入法治軌道；行政機(jī)關(guān)要依法行政，堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為。

2.建立健全黨和政府法律顧問制度，養(yǎng)成涉法事務(wù)必須向法律顧問咨詢論證的習(xí)慣，逐漸杜絕行政立法中違法事件的發(fā)生。

3.深化政治體制改革，實(shí)現(xiàn)黨政職能分開。加強(qiáng)黨的政治、組織、思想領(lǐng)導(dǎo)，把黨從繁雜的立法和行政事務(wù)中解脫出來。黨政機(jī)關(guān)各司其職，把黨的文件和行政法規(guī)、規(guī)章的制定、修改區(qū)分開來，黨和政府不應(yīng)當(dāng)再聯(lián)合發(fā)布任何法律文件。

綜上所述，《通知》在發(fā)布主體、內(nèi)容、程序和形式等方面都不符合《憲法》和《立法法》等相關(guān)規(guī)定，沒有法律效力。因此，正、副處級(jí)的女干部和具有高級(jí)職稱的女性專業(yè)技術(shù)人員的退休年齡仍然應(yīng)當(dāng)按照【1978】104號(hào)文件的原有規(guī)定執(zhí)行。

參考文獻(xiàn)：

[1]中華人民共和國憲法.

[2]中華人民共和國立法法.

[3]中華人民共和國國務(wù)院組織法.

[4]中華人民共和國勞動(dòng)法.

[5]國務(wù)院關(guān)于頒發(fā)國家機(jī)關(guān)工作人員退休、退職、病假期間待遇等暫行辦法和計(jì)算工作年限暫行規(guī)定的命令.

[6]國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法（國發(fā)【1978】104號(hào)）.

[7]關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位縣處級(jí)女干部和具有高級(jí)職稱的女性專業(yè)技術(shù)人員退休年齡問題的通知（組通字〔2015〕14號(hào)）.