《問責(zé)條例》：全面從嚴(yán)治黨的制度利器

桑學(xué)成

制度治黨是全面從嚴(yán)治黨的保障。黨的十八大以來，以習(xí)近平為總書記的黨中央，圍繞依規(guī)管黨、制度治黨，頒布施實了《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下簡稱《問責(zé)條例》）等一系列重要黨內(nèi)法規(guī)。作為第一部規(guī)范黨的問責(zé)工作的基礎(chǔ)性法規(guī)，《問責(zé)條例》首次聚焦黨內(nèi)問責(zé)，并把問責(zé)作為全面從嚴(yán)治黨的重要抓手，是喚醒責(zé)任意識、激發(fā)擔(dān)當(dāng)精神的重要制度創(chuàng)新，是強化問責(zé)、嚴(yán)肅追責(zé)的重要制度利器，為“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必?fù)?dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”提供了制度遵循。

從嚴(yán)管黨治黨、激發(fā)責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)捻攲釉O(shè)計

《問責(zé)條例》聚焦全面從嚴(yán)治黨，突出管黨治黨政治責(zé)任，是我們黨的歷史上首部規(guī)范問責(zé)工作的條例，是全面從嚴(yán)治黨重要的“制度籠子”，是激發(fā)擔(dān)當(dāng)精神、促進(jìn)事業(yè)發(fā)展的重要保障，對于統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，實現(xiàn)黨的歷史使命，具有十分重要的意義。

實現(xiàn)黨的歷史使命的有力保障。偉大事業(yè)，需要偉大擔(dān)當(dāng)。當(dāng)前，我國正處于實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的關(guān)鍵歷史階段，這既是黨肩負(fù)的歷史使命，更是對人民作出的莊嚴(yán)承諾。責(zé)任重于泰山。實現(xiàn)黨的歷史使命，關(guān)鍵在于各級黨組織尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部身體力行“擔(dān)當(dāng)”二字，做到為黨盡職、為民盡責(zé)。只有實施強有力的問責(zé)，喚醒各級黨組織和廣大黨員干部的責(zé)任意識，激發(fā)擔(dān)當(dāng)精神，才能擔(dān)負(fù)起實現(xiàn)黨的偉大歷史使命的重任。

黨的建設(shè)歷來是為黨的事業(yè)和黨的中心任務(wù)服務(wù)的。無論全面從嚴(yán)治黨還是問責(zé)工作，本身都不是目的，而是手段與保障。全面建成小康社會是“十三五”時期我們黨最大的政治任務(wù)，也是全國人民現(xiàn)階段的共同理想和目標(biāo)追求。實現(xiàn)這一奮斗目標(biāo)，迫切需要加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，既把是否有利于全面建成小康社會作為衡量和檢驗黨的建設(shè)成效的重要標(biāo)準(zhǔn)，又要找準(zhǔn)黨的建設(shè)與全面建成小康社會的結(jié)合點，為實現(xiàn)全面建成小康社會提供堅強保證。只有堅持全面從嚴(yán)治黨，不斷提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平、提高拒腐防變和抵御風(fēng)險的能力，不斷增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，才能確保我們黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心，推動黨組織和黨員干部切實把責(zé)任扛起來，實現(xiàn)黨的歷史使命。

推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的重要抓手。規(guī)范和強化黨的問責(zé)工作與全面從嚴(yán)治黨具有內(nèi)在聯(lián)系，集中體現(xiàn)在問責(zé)是從嚴(yán)治黨的有力抓手。黨的十八大以來，以習(xí)近平為總書記的黨中央緊緊抓住落實主體責(zé)任這個“牛鼻子”，把問責(zé)作為管黨治黨的利器，先后對山西塌方式腐敗、湖南衡陽破壞選舉案、四川南充拉票賄選案、河南新鄉(xiāng)市委原書記落實黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任不到位、湖北仙桃市委原書記處理群體事件不力等嚴(yán)肅問責(zé)，體現(xiàn)了失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)的鮮明態(tài)度。當(dāng)前，全面從嚴(yán)治黨正處于從治標(biāo)為主走向深化標(biāo)本兼治的重要節(jié)點，落實全面從嚴(yán)治黨責(zé)任正處于由認(rèn)識深化轉(zhuǎn)為履職盡責(zé)的關(guān)鍵時期，亟需將黨的十八大以來管黨治黨的實踐創(chuàng)新成果固化為制度，在明晰全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任的“責(zé)任清單”的同時，進(jìn)一步明確管黨治黨政治責(zé)任的“負(fù)面清單”，并以嚴(yán)肅問責(zé)倒逼責(zé)任擔(dān)當(dāng)。從在實踐中強化問責(zé)到制定《問責(zé)條例》，體現(xiàn)了黨中央以持續(xù)強力推進(jìn)問責(zé)為抓手推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的堅定決心。

解決擔(dān)當(dāng)不力、問責(zé)乏力的一劑“猛藥”。問責(zé)是促進(jìn)責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)挠行毫C制。中央制定《問責(zé)條例》，不僅意在規(guī)范和強化問責(zé)工作，而且重在以強化問責(zé)來促進(jìn)責(zé)任擔(dān)當(dāng)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)“有責(zé)必?fù)?dān)當(dāng)、失責(zé)必問責(zé)”。在全國組織工作會議上，他強調(diào)指出：“擔(dān)當(dāng)就是責(zé)任，好干部必須有責(zé)任重于泰山的意識?！痹谕醒朦h校第一期縣委書記研修班學(xué)員座談時，他又強調(diào)：“干部就要有擔(dān)當(dāng)，有多大擔(dān)當(dāng)才能干多大事業(yè)，盡多大責(zé)任才會有多大成就。不能只想當(dāng)官不想干事，只想攬權(quán)不想擔(dān)責(zé)，只想出彩不想出力?！痹谥泄仓醒胝尉值诙拇渭w學(xué)習(xí)時，他指出：“要健全問責(zé)機制，堅持有責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，把監(jiān)督檢查、目標(biāo)考核、責(zé)任追究有機結(jié)合起來，形成法規(guī)制度執(zhí)行強大推動力。問責(zé)的內(nèi)容、對象、事項、主體、程序、方式都要制度化、程序化。要把法規(guī)制度執(zhí)行情況納入黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制檢查考核和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉范圍，通過嚴(yán)肅追究主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，讓法規(guī)制度的力量在反腐倡廉建設(shè)中得到充分釋放。”習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)，權(quán)力就是責(zé)任，責(zé)任就要擔(dān)當(dāng)，忠誠干凈擔(dān)當(dāng)是黨對領(lǐng)導(dǎo)干部提出的政治要求。而在各種責(zé)任中，總書記對管黨治黨的責(zé)任尤為強調(diào)，并將之定性為政治責(zé)任。應(yīng)該說，經(jīng)過十八大以來的不懈努力，各級黨組織和廣大黨員干部管黨治黨的政治責(zé)任意識明顯增強，但在一些地方、部門和單位，黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力的問題仍較突出，一個重要原因是，部分黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏責(zé)任擔(dān)當(dāng)、問責(zé)乏力。有的地方，干部出問題后，媒體不爆料、輿論不熱炒、上級不批評就“太平無事”，搞選擇性問責(zé)；有的問責(zé)只針對干部違紀(jì)違法行為，干部“不作為”等性質(zhì)輕的問題則不管不問；有的地方問責(zé)處理實行“拖”字訣，久拖不決，最終不了了之。這些現(xiàn)象值得警醒?！秵栘?zé)條例》以問責(zé)倒逼責(zé)任落實，促進(jìn)干部擔(dān)當(dāng)，是推動管黨治黨從寬松軟走向嚴(yán)緊硬的關(guān)鍵一步。

堅持問題導(dǎo)向、突出精準(zhǔn)管用的制度安排

《問責(zé)條例》聚焦全面從嚴(yán)治黨，突出管黨治黨政治責(zé)任，著力解決突出問題，整合問責(zé)制度，健全問責(zé)機制，把監(jiān)督檢查、目標(biāo)考核、責(zé)任追究有機結(jié)合起來，實現(xiàn)了問責(zé)內(nèi)容、對象、事項、主體、程序、方式的制度化和程序化，為各級黨組織強化問責(zé)提供了基本遵循。

堅持問題導(dǎo)向，整合問責(zé)制度。良法是善治的前提。關(guān)于問責(zé)制度，除了2009年中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》外，與“問責(zé)”有關(guān)的規(guī)定還分散在諸多法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)中，如《行政監(jiān)察法》、《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》等。據(jù)統(tǒng)計，在現(xiàn)行的500余部黨內(nèi)法規(guī)制度中，與問責(zé)相關(guān)的共有119部，其中專門規(guī)定有12部，包含問責(zé)內(nèi)容的有107部。但從實施的情況來看，雖然這些規(guī)定在推動問責(zé)工作方面發(fā)揮了重要作用，但仍然存在一些亟待解決的問題，突出表現(xiàn)為碎片化現(xiàn)象比較嚴(yán)重，相關(guān)問責(zé)條款分散；問責(zé)內(nèi)容不夠聚焦，沒有突出堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，沒有緊扣全面從嚴(yán)治黨；責(zé)任概念不夠準(zhǔn)確、界定不夠清晰，沒有體現(xiàn)權(quán)責(zé)對等；問責(zé)主體不明確、方式不統(tǒng)一，而且很多條款只是原則性規(guī)定，具體操作起來存在彈性解讀的空間等。隨著全面從嚴(yán)治黨的不斷深入，迫切需要本著于法周延、于事簡便的原則，整合規(guī)范問責(zé)制度，不斷增強制度的針對性、實效性、可操作性?！秵栘?zé)條例》正是堅持以問題為導(dǎo)向，直面管黨治黨突出問題作出的制度安排，尤其是圍繞各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況，明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力、維護(hù)黨的政治紀(jì)律不力、推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作不堅決、不扎實等6種問責(zé)情形，解決了以往黨內(nèi)法規(guī)制度中事項過于原則、籠統(tǒng)、操作性不強等問題，為黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部落實主體責(zé)任提供了任務(wù)清單，實現(xiàn)了責(zé)任落實對單銷號，釋放出失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)的強烈信號。

突出精準(zhǔn)管用，便于實踐操作?！秵栘?zé)條例》共13條，篇幅雖不長，但高度凝練，簡明實用，從制度上解決了“問誰責(zé)、誰來問、問什么、怎么問”等問責(zé)實踐和操作問題。其精髓要義可概括為：一個問責(zé)目的，全面從嚴(yán)治黨，規(guī)范和強化黨的問責(zé)工作；兩大問責(zé)主體，行為主體和對象主體；三類問責(zé)責(zé)任，主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；四條問責(zé)原則，依規(guī)依紀(jì)、實事求是，失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，懲前毖后、治病救人，分級負(fù)責(zé)、層層落實責(zé)任；五項問責(zé)內(nèi)容和六種問責(zé)情形，黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任監(jiān)督責(zé)任落實不到位、維護(hù)黨的紀(jì)律不力、推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作不堅決不扎實、其他應(yīng)當(dāng)問責(zé)的失職失責(zé)情形；七種問責(zé)方式，對黨組織的檢查、通報、改組和對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的通報、誡勉、組織調(diào)整或者組織處理、紀(jì)律處分。

《問責(zé)條例》要義明確，便于執(zhí)行，呈現(xiàn)出以下鮮明亮點：一是覆蓋各級黨組織，突出“關(guān)鍵少數(shù)”。問責(zé)主體為有管理權(quán)限的上級黨組織，對象則是各級黨委（黨組）、黨的工作部門及其領(lǐng)導(dǎo)成員，各級紀(jì)委（紀(jì)檢組）及其領(lǐng)導(dǎo)成員，重點是主要負(fù)責(zé)人，突出了“關(guān)鍵少數(shù)”。特別是對于一把手這個“關(guān)鍵少數(shù)中的關(guān)鍵少數(shù)”，更是問責(zé)的重中之重。二是堅持依規(guī)治黨，體現(xiàn)紀(jì)法分開。6種問責(zé)情形緊扣全面從嚴(yán)治黨的方方面面，同時也與行政問責(zé)事項區(qū)分開來，對引咎辭職、涉嫌犯罪移送司法機關(guān)等已有明確規(guī)定的方式和程序不再重復(fù)規(guī)定；不套用問責(zé)啟動、問責(zé)調(diào)查等法律性流程，體現(xiàn)了黨規(guī)特色和紀(jì)法分開、紀(jì)在法前的原則。三是規(guī)定問責(zé)時限，實行“終身問責(zé)”。條例第十條規(guī)定，對失職失責(zé)性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重的，不論其責(zé)任人是否調(diào)離轉(zhuǎn)崗、提拔或退休，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅問責(zé)。此外，根據(jù)第六條規(guī)定，對不履責(zé)或不正確履行職責(zé)的也要進(jìn)行問責(zé)，這充分體現(xiàn)了我們黨強化責(zé)任追究的堅定意志，絕不搞下不為例、網(wǎng)開一面，使問責(zé)的利劍生銹，形成“破窗效應(yīng)”。

強化條例執(zhí)行，讓失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)成為常態(tài)

黨內(nèi)法規(guī)制度的生命力在于落實，約束力在于執(zhí)行，威懾力在于從嚴(yán)。制定出務(wù)實管用的《問責(zé)條例》只是做好問責(zé)工作這篇大文章的上篇，能否落地生根、執(zhí)行到位則是更為重要、更加關(guān)鍵的下篇。因此，當(dāng)務(wù)之急是要在認(rèn)真學(xué)習(xí)和宣傳的基礎(chǔ)上，強化《問責(zé)條例》的執(zhí)行，堅決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，做到制度面前人人平等，執(zhí)行制度沒有例外，真正使制度成為硬約束而不是“橡皮筋”。貫徹落實好《問責(zé)條例》，一方面要求各級黨組織以對黨和人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，把管黨治黨的責(zé)任扛在肩上、抓在手中、落到實處，切實履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，敢于較真碰硬，層層傳導(dǎo)壓力，以強化問責(zé)倒逼責(zé)任落實；另一方面要求廣大黨員干部強化政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，切實增強貫徹落實《問責(zé)條例》的思想自覺和行動自覺，以上率下、層層示范，用擔(dān)當(dāng)?shù)男袆釉忈寣h和人民的忠誠。

《問責(zé)條例》的頒布施行，標(biāo)志著問責(zé)的號角已經(jīng)吹響。只要各級黨組織和廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部心系使命、扛起責(zé)任，強化制度執(zhí)行，堅決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，真正讓《問責(zé)條例》從“紙面”落到“地面”，全面從嚴(yán)治黨的制度利器就會鐵紀(jì)發(fā)力、禁令得行、規(guī)矩生威，為實現(xiàn)黨的歷史使命發(fā)揮重要保障作用。

（作者系江蘇省委黨校副校長、江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心特聘研究員）

責(zé)任編輯：李佳婧