公交優(yōu)先從口號落到路上

應琛

上海出行方便嗎？

方便！用數字說話，這里有全國最長的軌道交通——在2015年中國地鐵城市榜單上，上海以617公里運營里程繼續(xù)衛(wèi)冕全國第一寶座，上海中心城區(qū)每隔600米就有一個地鐵站;此外，這里還有多達1450條的地面公交線路，在中心城區(qū)也已基本做到500米半徑內站點的覆蓋。

“上海最美的公交車站”南浦大橋浦西公交車樞紐站。

但上海堵嗎？

堵！文藝點的說法是：詩在遠方等著，我卻茍且地堵在路上。統(tǒng)計數據則顯示，早高峰時，上海8條軌交線路高峰斷面滿載率超過100%，人民廣場、世紀大道等多線換乘的樞紐站高峰客流密度2.5人/平方米，基本上就是人貼著人。2015年，上海市快速路常發(fā)性擁堵區(qū)段達到9個，中心城地面道路常發(fā)性擁堵區(qū)域14個。常發(fā)性擁堵區(qū)域呈現(xiàn)出以中心區(qū)商業(yè)辦公為主的區(qū)域，逐漸向內中環(huán)區(qū)域擴展的特點。

這些年，為緩解城市交通擁堵、減少空氣污染，選乘公共交通工具出行的倡議越來越響亮。實際上，公共交通也的確是絕大多數群眾出行所倚賴的主要交通方式。

上海浦東最大規(guī)模純電動公交停車場啟用，首批64輛純電動公交上路。

“解決上海特大型城市的交通問題，核心是要堅定不移推進落實公交優(yōu)先戰(zhàn)略！”上海市委副書記、市長楊雄今年3月在上海市交通委調研時強調，要按照《上海市交通發(fā)展白皮書》的既定方針，繼續(xù)大力發(fā)展公共交通，著力完善城市綜合交通體系，依法依規(guī)嚴管交通，通過幾年不懈努力，把上海綜合交通面貌、秩序和管理提升到新的水平。

同濟大學科學研究院副院長，交通運輸學院教授陳小鴻在接受《新民周刊》采訪時也指出，“十三五”期間，上海仍處于交通系統(tǒng)發(fā)展的黃金時期，但無法沿用以基礎設施增長為主的解決方案，必須轉變發(fā)展理念與路徑，將公共交通優(yōu)先發(fā)展放在城市發(fā)展首位，實現(xiàn)更綠色、更可持續(xù)的交通發(fā)展。

最適宜公交出行的城市

那還是2006年，剛從學校畢業(yè)的許霆對自己的通勤體驗感到很糟糕：徐家匯、人民廣場這樣的市中心商業(yè)圈，堵車很厲害，地鐵也擠得很，線路少，不方便。于是，在上海工作了一年后，他選擇離開上海，成為了一名“北漂”，沒想到很快又陷入另一個糾結之地。

2010年，當許霆再次回到上海時，對上海交通的變化倍感驚奇。當時，他在靜安區(qū)找了一家酒店，每天外出公務，經過上海最繁忙的市區(qū)，路上車不算多，基本順暢，約個吃飯趕個點兒，也沒碰上特別不靠譜的堵車。地鐵網線更發(fā)達，似乎走不出幾個路口，就看到地鐵站口了。

這一年，許霆多次來上海出差，無論是高峰期和非高峰期，打車或者坐地鐵，除了票價有點貴，許霆整體感覺居然是“還成”，“比2006年好了很多”。

這幾年，許霆每次來上海，幾乎都會看到一條新的地鐵線路開通。上海世博會召開前，上海軌道交通實現(xiàn)了11條線路，420公里運營里程，282座車站數的網絡目標。這樣的建設規(guī)模和速度，被世界地鐵協(xié)會（COMET）稱為“世界城市地鐵建設發(fā)展的奇跡”。

因為業(yè)務的關系，許霆需要多次從市區(qū)趕到嘉定區(qū)。這條漫長的路程，以前只能坐汽車，雖說是城市公交，也和長途汽車無異，搖搖晃晃，擁堵難行。直到2009年12月31日軌道交通11號線江蘇路——嘉定北站通車，嘉定告別了零地鐵的歷史。之后，選擇搭乘11號線出行的人越來越多。曾經市民出行主要選擇的公交車，比如滬宜公路上的北嘉線、滬唐線和上嘉線，也因此得到了緩解。

這些年，隨著上海軌道交通的高速推進，線網越發(fā)密集，許霆越發(fā)喜歡來上海出差，“到哪兒，都可以通過公共交通來實現(xiàn)?！?/p>

許霆說，有的時候，他可以一個下午拜訪三個客戶，13點在楊浦區(qū)，15點到徐家匯，17點還能準時出現(xiàn)在靜安寺附近，“這在其他很多城市是鐵定會遲到的。”

此外，許霆多次在站臺看到，一些腿腳不便的人，坐著輪椅，或拄著拐杖，都能獨立進出地鐵，這得益于無障礙設施的完備。而每個站點，都有若干個出口，通往所在地附近重要的樓宇機構，避免乘客上上下下的麻煩。一些很小的細節(jié)也被考慮到，比如凡有樓梯處必有斜坡通道。這一點，對于外地來滬手拎大包小箱的人來說，非常體貼。

7月19日，高德地圖發(fā)布了《2016上半年中國主要城市公共交通報告》（以下簡稱《報告》）。在綜合了城市站點覆蓋率、城市出行成本、城市線路數量以及城市公交線網密度四個方面后，《報告》顯示，在城市公交系統(tǒng)的發(fā)達程度以及民眾乘坐公交出行的便利程度上，上海和廈門并列榜首，領先國內其他主要城市，成為最適宜公交出行的城市。

“上海是我國最早有公共交通的城市，早在1908年就有了公交線路。”陳小鴻告訴記者，目前上海擁有近1.7萬輛公交車，加上軌道交通，“以同等面積和同等人口的規(guī)模來看，上海公交運量可能比北京還多，上海每人每天坐0.75次公交，這個水平不說是絕對第一，但也是名列前茅的。上海交通的管理能力和服務同樣是名列前茅的，線路比較多，也比較便利。”

《報告》亦對城市公共出行成本進行了計算。結果顯示，北上廣深的公共出行成本普遍較高，主要原因是城市較大，公交乘坐價格稍高，而且郊區(qū)出行成本高。其中，上海的綜合出行成本排在第二。

在陳小鴻看來，上海的公交費用雖然不便宜，但也不貴。有一點值得注意，上海的公交票價仍然是1999年之前制定的。在人工、燃料成本都翻倍的今天，票價一直沒有變動過?！耙粋€好的公交企業(yè)不可能不盈利。香港的公交其實挺貴，但是低收入人群可以申請交通補貼，香港鼓勵民眾乘坐公交，政府、企業(yè)、民眾是一個合作共贏的關系?！?/p>

2016上海國際車聯(lián)網與智慧交通展覽會在上海新國際博覽中心開幕，讓參展者更接近“智慧交通”。

陳小鴻表示，城市的公共交通成線成網后，一定是基于換乘的系統(tǒng)，“在換乘上已經給民眾添麻煩了，如果不能在票價上有所優(yōu)惠是行不通的?！?/p>

上海是比較早采取換乘優(yōu)惠政策的城市。記者從市交通委了解到，公交換乘優(yōu)惠措施主要是為了減少市民出行成本、有利于線網優(yōu)化的推進，以及提高公交卡的使用效率。

2006年11月6日，公交換乘優(yōu)惠率先在市中心延安路沿線的43條公交線路上試點，當時僅針對空調車，乘客每次乘行距上一次乘行時間間隔在90分鐘以內的，實行0.5元/次的票價優(yōu)惠。2006年底，換乘優(yōu)惠擴大至市中心的73條公交線路。至2007年6月25日，根據當年市政府實事任務的要求，換乘優(yōu)惠又擴大至內環(huán)線以內所有公交號碼線路，合計409條，約6900輛空調車。2007年10月27日起，軌道交通線路（磁懸浮除外）也納入公交優(yōu)惠換乘范圍之內，同時優(yōu)惠幅度由每次0.5元提高至1元。2009年4月1日起在市中心400多條線路實施優(yōu)惠換乘的基礎上，推出了擴大換乘優(yōu)惠措施，全市所有線路、所有公共交通車輛實施優(yōu)惠換乘，優(yōu)惠時間從90分鐘延長到120分鐘。

事實上，上海早在上世紀80年代末第一次做交通規(guī)劃起，就提出“公交優(yōu)先”?！肮粌?yōu)先發(fā)展，首先需要對其內涵有明確認識。”陳小鴻表示，公交優(yōu)先的目標絕對不僅是解決交通擁堵問題，通過公共交通優(yōu)先發(fā)展能夠使得能源和土地的利用效率提高， “上海作為特大型城市就更不用說了，要成為全球最重要的經濟中心，要靠一定的開發(fā)密度和強度，最終只有用公共交通才能支撐?！?/p>

超速長大城市的考驗

盡管上海的公共交通發(fā)展在全國處于領先地位，但如果從空中俯瞰，每個工作日的早晨和傍晚，擁有2400萬常住人口的上海，都在進行一場壯觀的、全城范圍內的市民大流動。這種流動的突出特征之一，就是“擁擠”。這既是這個城市的活力，也是這個城市的煩惱。

有地鐵乘客在接受采訪時就說：“堵，早上的時間基本上是帶著餅干上去，拿著面粉下來。”

對此，上海申通地鐵集團規(guī)劃技術部副部長、高級工程師陳燁表示，客流預測是當初線路建設規(guī)模的重要依據，而城市人口的預測指標則是客流預測的基礎?！爱敃r做規(guī)劃的時候，我們預測到2020年，上海的常住人口為1600萬，但現(xiàn)在城市的規(guī)模和人口增長遠遠超過了原來的預期。”

陳小鴻也承認，當初交通規(guī)劃的預見能力不足，尤其在人口問題上?！斑^去的三十年里，中國城市包括上海都是超常規(guī)發(fā)展的。規(guī)劃永遠是選擇題，因為資源是受到制約的，是在限定條件下做決定。但是，在發(fā)展過程中，我們的經濟的能力和實力也是同步發(fā)展的?！?/p>

另一方面，從20年來的客流增長看，上海已度過了客流培育期進入快速增長期，越來越多的人出行時首先會選擇軌道交通。

“其實從整個軌道交通網絡來說，客流分布并不均衡，很多線路一半長度在市中心區(qū)域內，一半在外面，往往是市中心區(qū)域客流密度很大，而出了市中心，客流大幅降低?！标悷钫f，“同時，上海仍是一個向心型特點的城市，居住可以不在市中心，但工作、辦事都要到市中心，這使得潮汐式的交通流非常明顯，早上是往市中心方向很擁擠，下班后則相反，這需要在城市發(fā)展模式上予以重視?！?/p>

據統(tǒng)計，今年上半年上海地鐵累計運送客流16.4億人次，同比增長12%;上半年單日最高客流1152萬人次，日均客流905萬人次?？土髁康牟粩嘣鲩L，使地鐵運營面臨了新的矛盾。為此，今年雖然沒有新地鐵線路建成，但是，地鐵運營部門繼續(xù)“挖潛增效”，通過增購列車、增能、車站改造等措施“補短板”，提升地鐵運營水平的安全系數。

申通集團運管中心總經理助理朱利敏向記者介紹，在調度指揮上，首先是優(yōu)化運營圖的編制，“根據不同的客流特點，更加細化工作日以及節(jié)假日的運營圖。而在一些有展覽、比賽的站點設置定制化的保障運營圖?！?/p>

第二，則是備車的固化開行，以及高峰時期備車的靈活調整。如世紀大道站的早高峰、陸家嘴站的晚高峰，這些時段，地鐵備車都是規(guī)定好時間加開。而像暑假期間，人民廣場晚上10點過后，遇到周邊商場同時下班，突然出現(xiàn)的大客流，通過站調聯(lián)動，就會執(zhí)行備車的臨時加開來緩解客流。

“現(xiàn)在，主要車站高峰時期，行車間隔都在2分鐘左右，有時雙向車輛同時到站，站臺的疏散能力不能應付。”朱利敏補充道，這時，通過調度的人工干預，不讓兩邊車輛同時到站，以此來減少站臺疏散的壓力。

同時，地鐵運營部門也從硬件上對這些重要車站進行了結構性改造，以提升這些車站的垂直能力及疏散能力?！傲硗饩褪桥R時交路的調整。上海列車運行的模式有很多種，有大小交路，有單一交路，有主支線段，有共線運行。以1號線為例，一種是到富錦路的，一種是到火車站的。如果富錦路附近的客流增加了，就可能會將原本在火車站折返的車，直接開到富錦路。”朱利敏強調，上海地鐵采用的是國際上通用的信號系統(tǒng)，任何調度的前提都是保障通行。

專用道要真正專用

相比地鐵，人們對地面公交的滿意度沒有多少提高。

調查顯示，2014年上海市公共交通日均客運總量為1521萬人次，較2009年上升34.8%。其中，軌道交通日均客運量達到775萬人次，公共汽（電）車日均客運量為730萬人次，軌道交通日均客運量全面超過地面公交。

乘客不愿意坐公交車的最大原因是——時間不能確保?！皩τ诘孛婀欢?，需要解決的是準時和便利的問題。再怎么擠，大家還是愿意選擇地鐵，因為它在準時性上是非?？煽康摹！标愋▲櫡治龅?。

2012年12月29日，國務院正式發(fā)布《關于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導意見》，將“公交優(yōu)先”提升至前所未有的國家戰(zhàn)略高度。

“指導意見出來后，2013年，上海向交通部申報要創(chuàng)建公交都市，并希望最終能夠建成一個具有國際示范效應的公交示范城市?！鄙虾Ｊ薪煌ㄎ缆愤\輸處副處長王建軍說，公交都市的創(chuàng)建就是落實公交優(yōu)先的抓手，所以第一步就是要通過建設公交專用道來提升速度，“我們提出了中心城公交平均速度12-15公里/小時，但是在專用道上要達到15-20公里/小時的車速，這個目標如果實現(xiàn)就會提高對市民的吸引力?！?/p>

有人說，上海道路較窄，設立專用車道有難度。但陳小鴻認為，并不是說車道不足三條就無法規(guī)劃公交車專用道，越道路擁堵的地方，只要有客流量，就越要開設公交車專用道?！斑@其實就是‘公交優(yōu)先’的本意和體現(xiàn)。公交客流走廊上要有成網的專用道系統(tǒng)、與公交線網掛鉤，這樣專用道的效益才能大大提高?！?/p>

目前，上海有公交車專用道310公里左右。針對其使用效率不高，王建軍分析稱，第一，存在私家車、非機動車占用專用道的情況;第二，上海的專用道幾乎設置在道路最右邊，就會受到右轉車輛的干擾。

公交車專用道無法保證專用，造成的后果就是信號優(yōu)先也無法實施，因為信號優(yōu)先是針對專用道的，前提是確保公交車專用道上行駛的是公交車。

通過年初開始的交通整治行動，上海公交專用道使用效率提高了很多。今年交警部門在公交專用車道上已經安裝了大量的電子警察，王建軍表示，以后對專用道的管理、處罰也會越來越嚴格，“為公共交通的便利，私家車勢必要受到一些限制?！?/p>

王建軍指出，現(xiàn)在還存在專用道網絡不連續(xù)的現(xiàn)象，但“十三五”期間500公里公交車專用道的實現(xiàn)，將會解決這一問題。

在公交服務比較好的國外城市，幾乎每條公交線路都有詳盡準確的時刻表，車輛準點到站率很高。這樣一來，哪怕車輛間隔時間較長，乘客也可根據時刻表安排自己到站候車的時間。

“這方面我們也在努力，前幾年我們做了上海與東京公共交通對標的研究，其中一項就是關于公交線路時刻表在站點公告?！蓖踅ㄜ娞寡?，上海的難點在于道路擁堵很難保證準時，“希望專用道建設以后，時間方面能夠得到保證，時刻表就會愈加精確。”

近幾年，隨著信息化程度提高，對于中心城區(qū)所有的公交線路，兩大公交集團都已經形成了集群調度系統(tǒng)。

“所有的車輛都安裝了GPS，一個人可以同時調度三到四條線路，對有效控制車距和時間是有利的?！蓖踅ㄜ姼嬖V記者，現(xiàn)在除了部分站點的顯示屏之外，市民還可以通過上海公交的APP查詢公交線路的動態(tài)信息，“目前中心城區(qū)的所有線路都可以查詢到，郊區(qū)的線路到2017年年底也要全部進來了。”

“但我們的終極目標是實現(xiàn)靜態(tài)時刻表?！蓖踅ㄜ娡嘎?，根據交通委的要求，今年年底之前所有“最后一公里”線路都要做到時刻表公示，因為這些線路基本上是從地鐵到小區(qū)3-5公里的距離，相對可以控制。

在王建軍看來，低票價并不能更好地吸引客源，目前上海公交票價與廣州、深圳差不多?！氨本┰泴嵭械牡推眱r對上海的影響很大，但是我們最后認為不能效仿北京低票價的模式?！蓖踅ㄜ姳硎?，解決城市交通問題需要解決主要矛盾，上海公共交通的主要矛盾是結構上的問題，例如城郊接合部公共交通還是不方便，公交的品質有待提高等，“今后，我們可能會推出更多種類的車票，有一定的優(yōu)惠，給不同出行需求的市民。”

王建軍說，接下來上海公共交通的重點工作，即結合軌道交通和樞紐建設、大型居住社區(qū)（保障房基地）開發(fā)、邊遠小區(qū)配套、城鄉(xiāng)一體化建設等，及時優(yōu)化調整公交線路，“中心城區(qū)以提高主干道營運效率為重點推進重復線路的優(yōu)化歸并，城郊接合部及郊區(qū)新城則以提高服務水平為重點加強區(qū)域公交線網的布設?！敝?017年，公交站點內環(huán)內300米服務半徑全覆蓋，內外環(huán)之間、郊區(qū)新城內部和新市鎮(zhèn)500米服務半徑全覆蓋，全面形成以軌道交通為骨干、地面公交為基礎的公共交通網絡。

向精細化管理轉變

記者了解到，上海市創(chuàng)建國家公交都市的目標是：構建以軌道交通為骨干、公共汽電車為基礎、水上輪渡為補充、慢行交通為延伸，通過綜合交通樞紐緊密銜接的，安全可靠、經濟適用、便捷高效、低碳智能的城鄉(xiāng)一體化的公共交通綜合體系。到2017年，全市公共交通日均客運量達2000萬乘次（不含出租），中心城市民群眾選擇公共交通出行方式的比重達到50%（不含步行），其中軌道交通占公共交通客運量比重達55%;公共交通占機動化出行比例達到67%。

近日，上海市城市總體規(guī)劃（2015—2040）提出，要強化“一張網、多模式、廣覆蓋、高集約”的規(guī)劃理念，建立由區(qū)域城際鐵路、軌道快線、城市軌道、中低運量軌道等構成的軌道交通系統(tǒng)。

6月25日，延安路中運量公交系統(tǒng)工程正式開工建設，2017年1月有望貫通。

所謂中運量公交系統(tǒng)，其運量介于軌道交通的大運量和跟普通公交之間，每天運輸人次在一萬人以上，速度較快并擁有專有路權。

“建設公交都市，可以通過很多方式來實現(xiàn)。第一種是有軌電車，目前松江有兩條在建設。由于地鐵成本比較高，不能指望郊區(qū)完全依靠地鐵，因此中運量系統(tǒng)對于郊區(qū)新城的交通需求來說是比較合適的。”王建軍解釋道，“第二種是BRT，即快速公交，現(xiàn)在在奉賢南橋到東方體育中心規(guī)劃了這樣一條中運量系統(tǒng)，采用的是路中式專用道;第三種就是延安路中運量系統(tǒng)，也是一種路中式的專用道?！?/p>

據王建軍介紹，延安路上原本的公交車專用道都在最右側，現(xiàn)在要改到路中。在選車方面，主要選用了18米長和12米車長的雙源無軌電車。延安路中運量公交線路設有25個站點，站點間距大約是500米，自西向東橫貫閔行、長寧、靜安、黃浦四個區(qū)，首末站分別位于外灘和申昆路，平均站間距730米。

“中運量系統(tǒng)要實現(xiàn)快速出行的效果，路權要得到保證，經過交叉口的時候信號要得到優(yōu)先?，F(xiàn)在延安路上有62條公交線路，其中28條線路需要撤銷或者修改線路，合并等等?！蓖踅ㄜ姳硎?，調整將分為三批進行，第一批有10條線路為了配合施工已經在做了;還有一批復線程度比較高的線路，則要中運量開通當天同步來做這件事，例如71路重復路線將被撤銷，然后沿著原71路就開一條短駁線與它接軌，“價格1塊錢，然后換乘中運量，不增加出行成本?！?/p>

另一方面，規(guī)劃還提出要有效解決“最后一公里”交通接駁問題。對此，陳小鴻表示：“現(xiàn)在，大家都在忙著開通‘最后一公里’接駁，但這接駁究竟該怎么接？又接駁到哪兒去？都需要事先詳細調研，這樣開出來的線路才有人乘坐，才能真正解決百姓的出行需求?！?/p>

上海主干道上公交密度比較高，但是支小路網的密度還不夠。如果沒有末端網絡，道路連通不僅不可能便捷地做到“門對門”，公共交通線路要依賴道路，更是做不到“點對點”。因此，陳小鴻建議，“最后一公里”的銜接問題，首先要先解決斷頭路、道路寬窄不一等問題，同時完善支小道路的路網結構、密度，及支小道路的路況質量等問題。

其次，建立在支小道路基礎上的“微循環(huán)”公交服務，必須兼顧聯(lián)通、便利、路網串聯(lián)，這都需要精細化的設計和管理。

像小陸家嘴區(qū)域的“微循環(huán)”公交——金融城一線、金融城二線，設計的目的就是將從2號線出來的白領送至各個寫字樓。這些公交線路，每個站點間隔不長，一般200米-300米左右，上下班高峰白領都會自覺排隊等候。在陳小鴻看來，“微循環(huán)”服務需要有精細化的設計，既要考慮百姓的出行需求，也要考慮運營成本，并不是簡單開一條線路即可。

在上海，地鐵主要發(fā)揮長距離的效益，而中短距離，尤其是短距離的出行，則應交給公交。王建軍說，交通委將進一步優(yōu)化公共汽電車與軌道交通的緊密銜接，原則上公交中途站距離軌道交通站點出入口距離不超過50米。在軌道交通外圍換乘樞紐和終點站，因地制宜地適度建設P+R停車場，統(tǒng)籌考慮出租汽車停泊點。積極發(fā)展靈活便捷的小型公交接駁方式和公共自行車租賃網絡，形成服務于大型居住社區(qū)、商務區(qū)、商業(yè)街區(qū)的，多層次、多樣化的“最后一公里”接駁方式。

同時，上海市交通委也在敦促公交企業(yè)開始進行精細化管理，“發(fā)班、調度都需要有時刻表意識，我們交通委會對它們有一定考核?！蓖踅ㄜ娬f。