困境兒童也需要精準服務

江蘇·張家港篇

困境兒童也需要精準服務

這個7月，南京特殊教育學院的社工教師馮元很忙，他陪著南京大學彭華民教授在鹽城、海門、張家港、昆山——江蘇省四個民政部適度普惠型兒童福利制度試點做評估調研工作。

在張家港，有一幕讓他念念不忘。在錦豐鎮(zhèn)悅來社區(qū)，7000多平米建筑用地，其中3000多平米是留給孩子的，鋼琴房、圖書室等各種功能房間坐落其間。他向記者感嘆：“兒童優(yōu)先的理念，已成為張家港從上到下的共識。”

一個項目帶來的蛻變

理念的轉變，對于張家港的兒童福利事業(yè)發(fā)展來說顯得尤其重要。作為全國經濟最發(fā)達的縣級市，張家港對于兒童福利的探索實踐早在2011年就開始了。

當時，張家港成為民政部社會救助司介入社會救助服務3個試點之一，設計開發(fā)了“低保家庭應退盡退”“貧困生生涯發(fā)展”“困難家庭兒童托管”，3個項目中兩個是以兒童為切入點的。但正像張家港市民政局副局長徐志斌說的，“以前，我們把兒童作為社會救助體系中的一個特定群體加以關注，比如說我們比較早出臺了張家港市少兒大重病醫(yī)療救助制度，但也是從社會救助的角度出發(fā)?！庇捎诶砟钸€是老的，事情一直在做但不成體系。

2014年，成了兒童福利工作的一個分水嶺。那年5月，張家港和兒童樂益會（中國）啟動了兒童保護試點項目，嘗試建立兒童暴力和忽視的預防和回應機制。兒童樂益會（中國）兒童保護項目負責人曹越告訴記者：“第一年，我們主要是探索框架：第一，誰負責，要有主管機構；第二，社區(qū)、學校、醫(yī)院發(fā)現兒童暴力要報告；第三，當個案出現以后，要有行政、法律處理流程跟進；第四，一旦監(jiān)護人無法履行義務，要有兒童庇護中心負責替代性養(yǎng)護?！?/p>

兒童樂益會（中國）負責設計框架、提供培訓，民政等相關部門則要一步步地去探索實踐。雙方的合作，讓張家港的民政人對如何開展兒童福利有了更深的體會，一是要有系統(tǒng)性，二是要有專業(yè)性。

隨著工作的推進，張家港兒童福利事業(yè)的框架開始顯現出來。市兒童保護工作領導小組成立，由分管副市長任組長，民政、教育、財政、公安、衛(wèi)生等相關部門參加；在10個鎮(zhèn)（區(qū)）設立兒童福利工作站；在260個村（社區(qū)）設兒童救助和未成年人保護督導員，形成了市-鎮(zhèn)-村（居）委會的三級網絡。依托兒童福利院成立兒童福利指導中心、庇護中心，開通2條兒童保護熱線，制作各種評估表格、篩查工具對暴力傷害進行評級；為各相關部門領導辦講座，對學校老師、醫(yī)務人員、公安干警、社工組織以及一些監(jiān)護人進行培訓，通過各種活動向普通民眾普及兒童保護理念。

如今，張家港已建立起兒童暴力傷害事件預防、發(fā)現、報告、干預和跟進機制。兒童保護熱線共計接到報案29條，兒童福利指導中心入戶走訪9人，社區(qū)督導員走訪20人，提供庇護9人，轉介個案4個。

雖然兒童保護試點項目的初衷是保護受侵害兒童，但這項工作的成效卻有著更大的格局——不但構建了橫向溝通各部門、縱向三級網絡、打通行政和社會資源的服務體系，而且讓兒童保護、兒童優(yōu)先、兒童福利這些概念更深入人心。

也是在2014年，張家港被列為民政部適度普惠型兒童福利制度建設試點，狹義的兒童保護變成了普惠型兒童福利制度和未成年人保護。此前的兒童保護工作領導小組擴展為兒童福利和未成年人保護領導小組，參與的部門更多；2015年1月《張家港市適度普惠型兒童福利制度建設試點工作方案》出臺。

徐志斌將張家港的兒童福利事業(yè)分為三個層次，“一是確保兒童基本生活；二是從狹義的人身安全保護擴展為安全保護、醫(yī)療保護、康復扶持、教育幫扶、住房保障、就業(yè)扶持六位一體的社會救助保護機制；三是進一步健全和完善對于困境兒童的社會支持網絡?！?/p>

2016年7月，張家港市錦豐鎮(zhèn)悅來社區(qū)的兒童夏令營，孩子們通過安全拼圖學習自我保護。

強大的社工支持網絡

“在我們看來，兒童在成長過程中遇到的、以他的心智年齡能力不能解決的問題——學習能力、心理困擾、家庭情況復雜，都是困境。這可能會把困境泛化，但從兒童角度進行梳理，不同年齡段、不同的需求、不同接受能力，針對孩子的個性化需求提供幫助才是精準的。對小孩子，我們有課后托管的項目；對大一點的孩子，我們的‘左手有愛’項目就是針對未來職業(yè)發(fā)展的。有些適合做個案的，我們有志愿導師團，會根據孩子的性別、年齡，給他鏈接不同資源。比如年齡比較小一點孩子，可能會找一些媽媽志愿者給她?！庇浾呙媲暗臈瞰n溫柔沉靜，說話來絲絲入理，她是張家港暨陽青少年發(fā)展事務所負責人，也是張家港首批17名本土社會工作督導之一，有著十多年的社工經驗。

有個案例讓楊玭印象深刻，“有個家庭我們跟了兩年多了。家里有兩個女兒，大女兒患有瑞特綜合征，奶奶有眼疾，爸爸身體不好無法工作，只有媽媽掙錢養(yǎng)家。但因為媽媽是外地戶口，家里不夠低保標準。我們找了一些突破口，幫他家申請了低保，因為大女兒患病整天需要帶尿不濕，我們又幫她找愛心企業(yè)提供尿不濕。記得第一次去他家，爸爸是很有怨氣的。但這么長時間下來，看到我們跟社區(qū)溝通，為他尋找資源解決困難，慢慢平復了，現在這個家庭已經有了很大的改變。”解決困境兒童問題不能僅針對兒童自身，還要通過提供服務改變他所在家庭的狀況，為家庭增能，這也是張家港的一個工作特色。

在張家港，像楊玭這樣的社工并不少。當地對社工培養(yǎng)非常重視，近年實施“社會工作人才工程”，全市35個市級機關部門、10個區(qū)鎮(zhèn)、58個企業(yè)和社會組織有1621人通過考試，每萬人擁有持證社工數達12.9人，接近西方發(fā)達國家社工占比。從楊玭的經歷，也可以管窺張家港社工力量的發(fā)展。2003年，30歲的她從學校辭職，成為一名志愿者，2009年成為專職公益人。2011年策劃了民政部試點項目困難家庭兒童托管“暖巢5+2”，獲得好評。

強大的社工力量，為張家港兒童福利提供了強有力的社會支撐。徐志斌告訴記者：“每個家庭、每個孩子的需求是各種各樣的，只能通過整合各種資源來為他們服務。所以，我們的主要思路，一是政府出錢購買服務。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要拿地方出來，建設兒童福利工作站，在社區(qū)里，或者是學校200米以內，主要是解決困境兒童和困境家庭兒童學業(yè)輔導、學業(yè)幫教。”僅市級層面，2012—2013年開始招標，總金額160萬，20個項目。2014—2015年開始創(chuàng)投，共400萬元，70個項目，其中31個項目是22家機構針對青少年兒童的社工服務，占比第一。全市有35個兒童福利工作站，市里給每家補助2萬元。

政府的這種重視和投入不但促進了社工組織的發(fā)展，也讓張家港的兒童福利在短時間內突飛猛進。2012年成立的暨陽青少年發(fā)展事務所，從只有楊玭一人到擁有十幾名社工，策劃了“左手有愛”“最少年”“悅讀圈”等數十個服務項目?，F在，該所已成為張家港青少年健康發(fā)展的全新服務平臺，志愿者人數達200多人，累計服務過近6萬人次。

最重要的不是給錢，而是提供服務

“要想改變兒童的困境狀態(tài)，最重要的不是給錢，而是提供服務?！边@是徐志斌掛在口頭的一句話。

張家港未滿18周歲兒童有12萬余人，其中困境兒童約900人，各類困境兒童數據實行動態(tài)監(jiān)測、實時更新。機構供養(yǎng)孤兒、散居孤兒、監(jiān)護人缺失兒童分別按每月2080元、1460元、1460元發(fā)放生活補助金，且實行自然增長機制。除了市鎮(zhèn)兩級政府購買服務以外，張家港每年安排200萬元兒童福利經費，主要用于兒童福利服務項目，從資金分配上也可以看出張家港兒童福利重服務的導向。

張家港對兒童福利未來的發(fā)展，也將著力于提高兒童優(yōu)先意識，推進服務的精準化。他們計劃成立社區(qū)發(fā)展基金會，“這兩年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在對于社會服務的重視程度，確實存在不平衡，多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)拿出來100萬來購買服務，少的可能只有3萬。當然也要考慮到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)體量不一樣，大的如楊舍鎮(zhèn)常住居民50萬，小的只有兩三萬?；饡闪⒑螅覀兇蛩憬⒁环N機制，村鎮(zhèn)出的經費越多，我們給的經費就越多，反之亦然?！?/p>

對于記者“會不會有村鎮(zhèn)出不起這么多錢”的疑問，徐志斌覺得這不是問題?！拔覀€人認為，對于張家港市所有村鎮(zhèn)來講，社區(qū)服務的錢哪怕是千萬，也不是大事。這主要是看當地領導對于公共財政資金投向的取向，還有村社區(qū)負責人對于民生的關懷和關愛?！?/p>

“我們還準備和楊玭老師合作，成立張家港市困境兒童關愛中心，提供更精準的困境兒童服務。”徐志斌認為，中心可以在三方面有所作為，令服務更加精準。一是為困境兒童家庭提供一對一的服務，“走訪所有困境兒童，對他和他的家庭進行評估以后，給出一個類似于套餐的服務內容，這將是一種長期、系統(tǒng)的個人或家庭的生態(tài)支持系統(tǒng)的修復，然后由政府購買服務?！倍鞘股鐣Y源不出現錯配，避免福利一股腦兒投到一個人身上、另一個人卻得不到幫助的尷尬。三是希望培育或者扶持一批兒童服務類社會組織。

馮元也在張家港調研兩天后，對當地工作特色做了總結：需要導向型的兒童福利輸送制度和機制，服務導向型的資源配置和激勵機制，服務提供多元可及型的社校公共福利整合構建機制。

徐志斌也一早預計到實現這些構想會遭遇不少困難，他給出的時間表是三到五年，“用行政力量做一些事情還是比較簡單的，社會性的工作想要落地很難，真的是長期的工程。”