貫徹落實(shí)慈善法重點(diǎn)關(guān)注的七個(gè)問(wèn)題

北京市民政局研究室

貫徹落實(shí)慈善法重點(diǎn)關(guān)注的七個(gè)問(wèn)題

北京市民政局研究室

2016年9月1日，慈善法正式實(shí)施。民政部門(mén)是慈善事業(yè)主管部門(mén)，落實(shí)慈善法責(zé)無(wú)旁貸。北京慈善事業(yè)基礎(chǔ)好、潛力大，必須高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)地貫徹實(shí)施，發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。為貫徹落實(shí)好慈善法，促進(jìn)首都慈善事業(yè)加快發(fā)展，發(fā)揮好示范引領(lǐng)作用，建議重點(diǎn)關(guān)注和解決以下七大問(wèn)題：

一、制定慈善組織及公募資格的認(rèn)定細(xì)則

慈善組織認(rèn)定是慈善組織享有“慈善”冠名權(quán)、免稅資格和募捐資格等的前提條件。雖然慈善法對(duì)慈善組織進(jìn)行了明確界定，但由于慈善活動(dòng)形式多樣，領(lǐng)域廣泛，內(nèi)涵、外延和邊界復(fù)雜，亟待建立健全慈善組織認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、程序和管理辦法。

一是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。把握好公益性、非營(yíng)利性原則，即所服務(wù)的受益人應(yīng)當(dāng)為不特定的多數(shù)人，并且不以營(yíng)利為目的。重點(diǎn)通過(guò)對(duì)慈善組織申報(bào)的或已開(kāi)展活動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)行甄別。

二是認(rèn)定程序。建議對(duì)慈善法出臺(tái)前成立的社會(huì)組織，通過(guò)財(cái)務(wù)審計(jì)、受益人訪談等途徑進(jìn)行公益性評(píng)定，評(píng)定符合條件的可轉(zhuǎn)登記為慈善組織；對(duì)新申請(qǐng)成立慈善組織的，通過(guò)審查其宗旨、組織章程、組織機(jī)構(gòu)等，符合條件的給予直接登記。

三是后續(xù)管理。完成慈善組織認(rèn)定并依法登記后，應(yīng)及時(shí)在信息平臺(tái)向社會(huì)公示，確保慈善組織依法享有相應(yīng)權(quán)利，接受監(jiān)管。對(duì)于違反法律規(guī)定開(kāi)展活動(dòng)的慈善組織，嚴(yán)格實(shí)施行政處罰，直至吊銷登記證書(shū)取消其主體資格。

慈善法規(guī)定依法登記滿兩年的慈善組織都可申請(qǐng)公開(kāi)募捐資格。建議緊跟國(guó)家民政部制定的公開(kāi)募捐資格申請(qǐng)認(rèn)定程序、募捐方案?jìng)浒讣靶畔⒐_(kāi)辦法、運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)募捐有關(guān)規(guī)定等制度，制定具體實(shí)施細(xì)則，向符合條件的慈善組織發(fā)放公開(kāi)募捐資格證書(shū)。完成公募資格認(rèn)定后，要及時(shí)在信息平臺(tái)上公示，并將相關(guān)證書(shū)信息提供給指定的互聯(lián)網(wǎng)募捐平臺(tái)，確保公募行為規(guī)范有序。

二、開(kāi)展慈善信托試點(diǎn)

慈善法將慈善信托作為專門(mén)一章進(jìn)行規(guī)范，為慈善信托發(fā)展提供了法律依據(jù)。但是慈善信托還處于初探時(shí)期，缺乏足夠的實(shí)踐案例和成型模式，相關(guān)政策制度、操作流程、監(jiān)管體系都不健全，需要從制度和實(shí)踐兩個(gè)層面同時(shí)入手，推進(jìn)慈善信托創(chuàng)新發(fā)展。

一要建立慈善信托備案管理體制。慈善法明確將民政部門(mén)確立為慈善信托的主管部門(mén)，將慈善信托由審批制改為備案制，降低了慈善信托的準(zhǔn)入門(mén)檻。當(dāng)前需要研究出臺(tái)備案管理的實(shí)施細(xì)則和規(guī)范，重點(diǎn)要明確慈善信托委托人、信托人和監(jiān)察人的資質(zhì)條件，規(guī)范內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、制定相關(guān)法律合同文本、對(duì)慈善信托資產(chǎn)收益分配等做出具體規(guī)定。

二要完善稅收優(yōu)惠和扶持政策。在稅收優(yōu)惠方面，建議探索將慈善信托的設(shè)立視同慈善捐贈(zèng)，把慈善信托納入現(xiàn)有的公益性捐贈(zèng)稅收政策范疇，享受現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策。在政策扶持方面，對(duì)慈善信托交易過(guò)程中相關(guān)費(fèi)用給予補(bǔ)貼或者減免。

三要盡快啟動(dòng)慈善信托試點(diǎn)。目前，國(guó)內(nèi)還沒(méi)有比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，建議制定慈善信托試點(diǎn)方案，啟動(dòng)探索試點(diǎn)。重點(diǎn)探索以下四種模式：一是慈善項(xiàng)目信托。依據(jù)慈善需求或委托人意愿設(shè)計(jì)慈善項(xiàng)目，由信托公司根據(jù)慈善項(xiàng)目尋求意向委托人，籌集項(xiàng)目資金和組織實(shí)施信托計(jì)劃。二是大額捐贈(zèng)信托。鼓勵(lì)企業(yè)或個(gè)人將大額資金、固定資產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等委托給信托公司管理，收益用于慈善項(xiàng)目。三是配額商業(yè)信托。鼓勵(lì)信托公司在征得委托人同意的前提下，將商業(yè)信托計(jì)劃的部分收益用于慈善項(xiàng)目。四是基金會(huì)公益資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理。支持和鼓勵(lì)基金會(huì)將沉淀公益資產(chǎn)委托信托公司進(jìn)行管理和運(yùn)營(yíng)，進(jìn)行投資理財(cái)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值。通過(guò)以上四種模式，最終探索慈善組織+信托公司的慈善信托發(fā)展模式，讓慈善組織專注于公益項(xiàng)目設(shè)計(jì)與管理，信托公司專注于公益資產(chǎn)管理與運(yùn)營(yíng)，獲得收益定向用于慈善組織開(kāi)展慈善項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)慈善由“輸血”到“造血”轉(zhuǎn)變。

四要健全慈善信托監(jiān)督體制。慈善信托本質(zhì)是信托，監(jiān)管需要專業(yè)的金融知識(shí)和技術(shù)。在監(jiān)管體制上，要明確規(guī)定金融機(jī)構(gòu)和民政部門(mén)的不同監(jiān)管職責(zé)和重點(diǎn)，雙方合作建立監(jiān)管體系。在資產(chǎn)管理上，要制定具體規(guī)則，明確資產(chǎn)投資收益處置、受托人和監(jiān)察人費(fèi)用管理、關(guān)聯(lián)交易的處理等。在事后監(jiān)管上，需要建立責(zé)任追究和應(yīng)急補(bǔ)救機(jī)制，對(duì)信托公司資產(chǎn)運(yùn)作和慈善組織在項(xiàng)目管理中出現(xiàn)的問(wèn)題要及時(shí)處理，確保信托財(cái)產(chǎn)安全和慈善信托的公益性。

三、為多樣化捐贈(zèng)和慈善模式創(chuàng)新提供政策支持

目前，北京市慈善事業(yè)發(fā)展還很不充分，捐贈(zèng)還是以現(xiàn)金和實(shí)物捐贈(zèng)為主，新的捐贈(zèng)方式和運(yùn)作模式還不發(fā)達(dá)，亟需鼓勵(lì)多種形式的慈善創(chuàng)新。

一是推進(jìn)慈善捐贈(zèng)的多元化。慈善捐贈(zèng)除了資金和實(shí)物捐贈(zèng)之外，還包括技術(shù)專利、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、股票、有價(jià)證券等多種形式。北京是全國(guó)的科技中心，技術(shù)發(fā)明、信息軟件、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等資源豐富，要研究制定捐贈(zèng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、發(fā)明專利等的操作指引，對(duì)捐贈(zèng)以后的版權(quán)保護(hù)和使用等進(jìn)行規(guī)范，推動(dòng)更多技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)運(yùn)用于慈善公益領(lǐng)域。目前已有很多企業(yè)家開(kāi)始選擇捐贈(zèng)股權(quán)和有價(jià)證券，需要研究給予股權(quán)捐贈(zèng)的免稅激勵(lì)，同時(shí)要解決《公司法》、工商管理以及慈善組織管理等相關(guān)法律和管理制度的銜接問(wèn)題，消除股權(quán)捐贈(zèng)中制度障礙。比如慈善組織接受股權(quán)捐贈(zèng)后能否成為公司的股東，如何在工商管理方面辦理股權(quán)變更事宜等。

二是探索多樣化的慈善運(yùn)營(yíng)模式。結(jié)合北京市的特點(diǎn)優(yōu)勢(shì)，可重點(diǎn)探索發(fā)展公益創(chuàng)投、微公益等。公益創(chuàng)投是公益性質(zhì)的創(chuàng)業(yè)投資，其特征是投資主體為創(chuàng)業(yè)過(guò)程中的公益組織注資，幫助其成功創(chuàng)業(yè)，并通過(guò)投資間接地幫助解決社會(huì)問(wèn)題，它既可以解決公益組織初創(chuàng)階段資金缺乏的問(wèn)題，又能滿足投資主體的公益需要。微公益就是從微不足道的公益事情著手、強(qiáng)調(diào)積少成多，要鼓勵(lì)和支持慈善組織開(kāi)發(fā)大眾化、平民化的慈善項(xiàng)目，培養(yǎng)公眾的公益意識(shí)。

三是扶持發(fā)展互聯(lián)網(wǎng)+慈善。互聯(lián)網(wǎng)捐贈(zèng)具有便利、快捷、互動(dòng)與體驗(yàn)性強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，支付寶、騰訊財(cái)付通等第三方支付平臺(tái)，已經(jīng)進(jìn)入公益慈善領(lǐng)域，改變了慈善只能依賴銀行匯款和募捐的傳統(tǒng)模式，降低了籌款門(mén)檻，便利了民眾捐贈(zèng)。2014年，新浪微公益、騰訊公益、支付寶E公益三大平臺(tái)和淘寶公益店鋪募集到的善款達(dá)4.28億元。建議扶持發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+慈善”，建構(gòu)安全、便捷的網(wǎng)絡(luò)慈善平臺(tái)，用互聯(lián)網(wǎng)思維優(yōu)化慈善項(xiàng)目設(shè)計(jì)，同時(shí)要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)慈善規(guī)范和引導(dǎo)，為慈善發(fā)展提供持續(xù)動(dòng)力。

四、落實(shí)稅收優(yōu)惠和建立金融支持政策

世界上很多國(guó)家都通過(guò)優(yōu)惠的稅收和金融政策促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展，慈善法對(duì)此作了相關(guān)規(guī)定，但表述還不夠具體，需要完善相關(guān)政策，讓稅收和金融優(yōu)惠政策成為助推慈善事業(yè)發(fā)展的加速器。

在稅收優(yōu)惠方面，重點(diǎn)是讓捐贈(zèng)者和接收者都能夠便捷享受稅收優(yōu)惠。一是讓自然人、法人和其他組織用于慈善活動(dòng)的捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，依法便捷享受稅收優(yōu)惠。企業(yè)慈善捐贈(zèng)支出超過(guò)法律規(guī)定的準(zhǔn)予在計(jì)算企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額時(shí)當(dāng)年扣除的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。境外捐贈(zèng)用于慈善活動(dòng)的物資，依法減征或者免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅。二是讓慈善組織及其受益人在接受慈善捐贈(zèng)獲得的收入依法享受稅收優(yōu)惠。

雖然稅收政策的調(diào)整事權(quán)在中央，但是地方要積極與稅務(wù)部門(mén)溝通，既要加快出臺(tái)相關(guān)具體實(shí)施細(xì)則，讓已有稅收優(yōu)惠政策的享受更便捷。也要落實(shí)慈善法在事權(quán)范圍內(nèi)爭(zhēng)取和推動(dòng)出臺(tái)新的優(yōu)惠政策。

在金融扶持方面，建議盡快制定北京市對(duì)慈善事業(yè)的金融支持政策，鼓勵(lì)銀行、信托公司、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)為慈善組織、慈善信托提供融資、結(jié)算等金融服務(wù)，為慈善事業(yè)提供政策性金融支持。

五、建立統(tǒng)一規(guī)范的慈善信息公開(kāi)平臺(tái)

慈善信息公開(kāi)是提升慈善組織公信力的根本途徑。慈善法明確規(guī)定，民政部門(mén)應(yīng)在統(tǒng)一的信息平臺(tái)向社會(huì)公開(kāi)慈善組織登記事項(xiàng)、慈善信托備案事項(xiàng)等九個(gè)方面信息。

北京市目前已建成首都慈善信息平臺(tái)，但對(duì)比慈善法規(guī)定，還須新增以下內(nèi)容：（1）慈善信托備案事項(xiàng)；（2）具有公開(kāi)募捐資格的慈善組織名單；（3）具有出具公益性捐贈(zèng)稅前扣除票據(jù)資格的慈善組織名單。須充實(shí)以下內(nèi)容：（1）全市所有慈善組織登記事項(xiàng)；（2）向慈善組織購(gòu)買服務(wù)的信息。須整合以下內(nèi)容：（1）對(duì)慈善活動(dòng)的稅收優(yōu)惠、資助補(bǔ)貼等促進(jìn)措施；（2）對(duì)慈善組織、慈善信托開(kāi)展檢查、評(píng)估的結(jié)果；（3）對(duì)慈善組織和其他組織以及個(gè)人的表彰、處罰結(jié)果。

同時(shí)，為推動(dòng)慈善信息公開(kāi)制度的落實(shí)，還應(yīng)加快制定慈善信息公開(kāi)實(shí)施辦法，按照慈善法規(guī)定的內(nèi)容和時(shí)間要求，督促慈善組織、慈善信托的受托人公開(kāi)有關(guān)慈善信息，對(duì)不按規(guī)定進(jìn)行信息公開(kāi)的行為，明確相應(yīng)處罰措施；建立完善慈善組織及其負(fù)責(zé)人信用記錄制度，深入實(shí)施慈善組織第三方評(píng)估，將信息公開(kāi)制度執(zhí)行情況與年檢、信用記錄、等級(jí)評(píng)估、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、政府購(gòu)買服務(wù)等掛鉤。

六、規(guī)范管理網(wǎng)絡(luò)募捐活動(dòng)

近年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)募捐活動(dòng)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，但也出現(xiàn)不少騙捐事件，給監(jiān)督管理帶來(lái)了壓力。建議按照“疏堵結(jié)合”的思路，加強(qiáng)事前、事中、事后各個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)范管理。

規(guī)范“入口關(guān)”，要建好信息發(fā)布平臺(tái)。慈善法規(guī)定，慈善組織開(kāi)展互聯(lián)網(wǎng)募捐共有三個(gè)信息發(fā)布渠道：民政部門(mén)統(tǒng)一平臺(tái)、民政部門(mén)指定平臺(tái)與慈善組織網(wǎng)站。結(jié)合北京市實(shí)際情況，這三種渠道可同時(shí)采用，重點(diǎn)加強(qiáng)指定平臺(tái)的規(guī)范管理。目前阿里巴巴、騰訊、新浪等網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商都建有公益平臺(tái)，建議在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，選定幾家資質(zhì)優(yōu)秀、管理規(guī)范、有成熟運(yùn)作模式的平臺(tái)，授予其發(fā)布網(wǎng)絡(luò)募捐信息的資格，并加快建立完善互聯(lián)網(wǎng)募捐平臺(tái)管理制度，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)募捐活動(dòng)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。

規(guī)范“通道關(guān)”，要嚴(yán)格驗(yàn)證募捐資格。慈善法已然明確，公開(kāi)募捐只能由具有公募資格的慈善組織開(kāi)展，各募捐平臺(tái)應(yīng)當(dāng)履行驗(yàn)證義務(wù)。在這一環(huán)節(jié)，政府部門(mén)除向社會(huì)公示具有公開(kāi)募捐資格的慈善組織名單外，還須通過(guò)信息共享、查詢申請(qǐng)等形式，及時(shí)向各平臺(tái)提供相關(guān)慈善組織登記、公募資格認(rèn)定等信息，為實(shí)現(xiàn)有效驗(yàn)證創(chuàng)造條件。

規(guī)范“退出關(guān)”，要厲行查處違法違規(guī)行為。由于網(wǎng)絡(luò)募捐活動(dòng)數(shù)量大、形式多、靈活性強(qiáng)，政府難以實(shí)行監(jiān)管全覆蓋，建議對(duì)象選擇上重點(diǎn)監(jiān)管指定的互聯(lián)網(wǎng)募捐平臺(tái)，監(jiān)管方式上綜合采用委托第三方評(píng)估、抽查、接到舉報(bào)后調(diào)查等手段，確保網(wǎng)絡(luò)募捐活動(dòng)依法依規(guī)。對(duì)于不具有公募資格而發(fā)布公開(kāi)募捐信息的慈善組織、個(gè)人，以及未有效履行驗(yàn)證義務(wù)的募捐平臺(tái)，嚴(yán)格按照有關(guān)政策法規(guī)給予處罰。

七、明確部門(mén)之間和民政部門(mén)內(nèi)部的職責(zé)分工

慈善法明確民政部門(mén)是慈善事業(yè)主管部門(mén)。這意味著慈善事業(yè)監(jiān)督管理需要民政部門(mén)發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。

一是設(shè)立慈善工作委員會(huì)。為確保部門(mén)間分工明確、溝通順暢，建議在市政府層面成立高級(jí)別的慈善工作委員會(huì)，作為慈善事務(wù)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將各相關(guān)委辦局列入成員單位，形成管理合力。民政作為牽頭部門(mén)，負(fù)責(zé)制定慈善法配套政策、組織協(xié)調(diào)部門(mén)間業(yè)務(wù)分工合作、建立慈善信息共享和綜合監(jiān)管機(jī)制等，整體設(shè)計(jì)安排全市慈善事業(yè)發(fā)展。各有關(guān)部門(mén)須依法履職，在金融支持、稅收減免、聯(lián)合執(zhí)法、審計(jì)監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督等方面發(fā)揮職能作用，提供專業(yè)支持。

二是明確民政各相關(guān)部門(mén)職責(zé)分工。目前慈善處、行政審批處、民政執(zhí)法大隊(duì)、市社團(tuán)辦等多個(gè)部門(mén)與慈善工作直接相關(guān)，需要理順這些部門(mén)之間的關(guān)系，明確責(zé)任，通力合作，形成慈善事業(yè)監(jiān)督管理的完整鏈條。建議慈善處統(tǒng)籌負(fù)責(zé)慈善政策制定、慈善活動(dòng)組織指導(dǎo)、慈善宣傳、慈善信息平臺(tái)建設(shè)等；行政審批處具體負(fù)責(zé)慈善組織登記、公募資格認(rèn)定等；社團(tuán)辦具體負(fù)責(zé)慈善組織培育扶持、年檢、等級(jí)評(píng)估等；民政執(zhí)法大隊(duì)具體負(fù)責(zé)執(zhí)法監(jiān)督。全局層面建立慈善事業(yè)聯(lián)席會(huì)議制度，定期研究解決綜合性的重大事項(xiàng)。

（參與撰寫(xiě)人員：楊寶山 萬(wàn)婷婷 任國(guó)鋒高小龍 梁朔 王偉）