增加福利遞送、縮小管理單元：西藏的村莊治理創(chuàng)新
——洛扎縣案例分析

扎洛

（中國社會科學(xué)院近代史研究所 北京 100081）

增加福利遞送、縮小管理單元：西藏的村莊治理創(chuàng)新
——洛扎縣案例分析

扎洛

（中國社會科學(xué)院近代史研究所 北京 100081）

本文根據(jù)2014年在西藏自治區(qū)洛扎縣的田野調(diào)研，就近年來西藏創(chuàng)新村級治理推出的“強基惠民”工程駐村工作組制度及“先進雙聯(lián)戶”創(chuàng)建兩項措施進行了考察，認為政策立意雖多在加強基層管控，但實際操作中，前者體現(xiàn)出一種面向基層的以需求為導(dǎo)向的福利遞送義涵，而后者的實質(zhì)是縮小社會管理單元，實現(xiàn)精細化管理。文中認為堅持和完善上述措施還需要考慮福利遞送中的公平性問題、維護村“兩委”的權(quán)威問題以及增加“雙聯(lián)戶”的激勵問題。

村莊治理；西藏；駐村工作組；“雙聯(lián)戶”

2008年拉薩“3·14事件”及后續(xù)在其他藏區(qū)發(fā)生的自焚等政治性事件，引起國際社會廣泛的關(guān)注，也對藏區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展造成負面影響。如何加強對藏區(qū)基層社會的管控，提升基層社會治理水平，實現(xiàn)社會治理體系的現(xiàn)代化，并進而實現(xiàn)藏區(qū)社會的長治久安，成為藏區(qū)各級政府的重大關(guān)切。各涉藏省區(qū)就此進行了多方面探索，或柔，或剛，或集中整治，或全面覆蓋。值得關(guān)注的是，與此前一個時期官方較少直接介入村莊事務(wù)相比，近幾年特別強調(diào)工作重心向基層下移，資源投放向基層傾斜。村莊治理因為得到各方關(guān)注而重新煥發(fā)生機。盡管各項措施在不同地區(qū)的社會效果不盡相同，人們的評價也殊異有別，但是，深入研究這些新思路、新舉措的內(nèi)涵意蘊、實施過程及客觀效果，對于我們深刻認識當前藏區(qū)鄉(xiāng)村社會、完善基層治理體系具有積極的意義。

2014年7月，筆者隨中國社會科學(xué)院課題組在西藏山南地區(qū)洛扎縣開展了為期3周的調(diào)研活動。洛扎縣是西藏南部一個偏遠的邊境縣（與不丹王國接壤），經(jīng)濟社會發(fā)展總體上滯后，但是社會穩(wěn)定狀況良好。從社會管控角度看，洛扎縣與西藏絕大多數(shù)縣份情形相似，具有相當?shù)牡湫托浴０凑照n題組分工，筆者就村莊治理體系創(chuàng)新在該縣四鄉(xiāng)七村①進行了專門調(diào)查。傳統(tǒng)上，村莊治理的主角是“村兩委”，即村黨支部與村民委員會，包括下屬的村民小組長，但是，筆者在洛扎縣發(fā)現(xiàn)，目前每個村莊的治理者角色多達七八個，即除了村黨支部、村民委員會、村民小組長之外，還有駐村工作組、第一書記、駐村民警、大學(xué)生村官、“雙聯(lián)戶”戶長等，強化基層治理似乎首先表現(xiàn)在擴大管理者隊伍的規(guī)模上。這些新增角色擔負著新的使命，也帶來新的資源，鄉(xiāng)村社會運行因為這些新角色的嵌入而呈現(xiàn)出新的格局。

基于管理學(xué)中責權(quán)明晰的原則，筆者首先試圖梳理多元主體在村莊治理中各自的職責，或者說他們在工作中是如何分工合作、處理彼此關(guān)系的呢？循著這樣的基本思路，筆者采訪了這些“村官”，以及作為他們上級的“鄉(xiāng)官”、“縣官”，也采訪了普通村民。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，西藏村莊治理的新增角色中，具有實質(zhì)性影響的當屬“強基惠民”工程中的駐村工作組和由5-10戶村民組成、實施“聯(lián)戶促增收、聯(lián)戶保平安”的“雙聯(lián)戶”制度，他們分別代表了官方增加面向基層的福利遞送和縮小基層社會管理單元的理念和實踐，是西藏貫徹落實發(fā)展和穩(wěn)定兩大工作主題的最新舉措，堪稱制度創(chuàng)新。而第一書記、大學(xué)生村官等基本屬于鍛煉培養(yǎng)后備干部的范疇，特別是欠缺藏語能力的高校畢業(yè)生、復(fù)轉(zhuǎn)軍人等，缺乏在村莊里獨立開展群眾工作的能力，屬于附屬性的角色。本文中，筆者即重點考察“駐村工作組”和“雙聯(lián)戶”制度，從官方文本和田野觀察兩個維度考察其工作內(nèi)容及與之相配套的制度安排，在評估其效能的基礎(chǔ)上就完善相關(guān)機制進行問題探討。

一、強化村莊治理的新背景

從田野調(diào)查看，西藏自治區(qū)強化村莊治理，“維穩(wěn)”并非其唯一目標。盡管官方文件并未就此給出清晰闡釋，更多地將其歸結(jié)為落實中央會議精神。實際上，這些新舉措的出臺背景是：西藏基層社會發(fā)展進入一個新的階段，基層治理面臨著特殊的內(nèi)外環(huán)境。

（一）村莊公務(wù)“轉(zhuǎn)型升級”

自“新農(nóng)村建設(shè)”開始，中央要求各級政府必須加大對基層社會發(fā)展和民生改善的投資比例。正是在這種背景下，西藏自治區(qū)決定每年將70%的財政收入投入基層發(fā)展，財政對鄉(xiāng)村發(fā)展的支持力度前所未有。根據(jù)目前政府投資的依賴性路徑，多數(shù)投資都是通過“項目”的方式付諸實施。相關(guān)研究顯示，新農(nóng)村建設(shè)“八大工程”包含著94個不同的專項進入村莊。［1］項目制有助于提高資金使用效率，［2］但它同時也表現(xiàn)為一套特殊的運作技術(shù)。首先是書寫技術(shù)，即需要有人編制符合程序規(guī)范、符合政府發(fā)展議程的項目報告書，編制符合國家財政支出要求的預(yù)算；其次表現(xiàn)為社會操作技術(shù)，即協(xié)調(diào)各種社會力量，保證項目按期正常實施，負責質(zhì)量監(jiān)督和支出規(guī)范等等。這些動輒幾十萬上百萬元的項目，不僅需要與政府各部門打交道，還要與市場中的各種角色相聯(lián)系。這對于作為農(nóng)牧民、生活在村莊中的“兩委”來說，無論其知識水平、人身閱歷、社會經(jīng)驗都是個巨大的挑戰(zhàn)，他們完全沒有大額資金項目運作的經(jīng)驗，也缺乏財務(wù)管理、質(zhì)量監(jiān)督等這些關(guān)鍵性環(huán)節(jié)的相關(guān)知識。

此外，隨著城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化進程加速，西藏農(nóng)村與內(nèi)地農(nóng)村同樣，要求最低社會保障制度全覆蓋，大量社會保障項目進入鄉(xiāng)村。同時，國家的各種惠民資金也需要及時、準確地發(fā)放落實。根據(jù)發(fā)放給農(nóng)牧民的《西藏自治區(qū)農(nóng)牧民享受財政補助優(yōu)惠政策明白卡》，2013年各種惠民措施達到80項（并不是說每個農(nóng)戶享受所有項目，一些項目是針對特殊人群的），涉及農(nóng)牧民生產(chǎn)生活的方方面面。其中的一些項目需要在互動中完成，政策落地需要執(zhí)行者具備一定的知識背景，否則就可能出現(xiàn)執(zhí)行偏差。比如，有村長反映，在低保戶動態(tài)管理中，村民就要求輪流領(lǐng)取低保金，說“同樣的生存環(huán)境，有的人家勤勉致富，有的人家懶惰淪落，低保補助就是獎勵懶惰”，面對這樣的質(zhì)疑，村干部也不能很好地解釋社會保障制度背后的理念。有了國家的投資，是否就能帶來預(yù)期的良好效果，關(guān)鍵是如何落實到位。資源分配中的程序不規(guī)范、過程不透明，甚至暗箱操作，是造成基層社會矛盾的重要原因。此外，貫徹落實這些惠民政策，需要付出大量艱辛的勞動，而村干部每年4000-9000元左右的報酬②，不足以支撐他們的家庭經(jīng)濟，他們必須有其他的收入才能維持較為體面的家庭生活，這就意味著很難要求村干部全身心投入村莊公務(wù)?；蛘哒f，僅僅依靠村干部來完成上述工作面臨很大困難。

總之，新的歷史條件下，村莊公務(wù)已經(jīng)不再是單純的組織農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和維持村莊秩序，還要支撐復(fù)雜的社會保障體系的運轉(zhuǎn)，溝通、維護村莊與外部社會包括政府部門的聯(lián)系。村莊公務(wù)面臨轉(zhuǎn)型升級，村“兩委”需要學(xué)習適應(yīng)新的工作內(nèi)容，這個適應(yīng)過程需要得到專門的指導(dǎo)。

（二）基層維穩(wěn)挑戰(zhàn)加劇

隨著中國綜合國力的提升，境外“藏獨”勢力和國際反華勢力加大了對內(nèi)滲透力度。它們通過各種方法施加影響，煽動、制造政治性事端，在國際上進行輿論炒作，試圖抹黑、遏制中國。應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，需要更加勤勉細致的工作作風，需要更加敏銳的政治判斷能力。而村干部迫于生計經(jīng)常外出務(wù)工，“守夜人”脫崗離職在所難免。在現(xiàn)有條件下，投放更多力量，加強基層管控力度，被認為維護基層穩(wěn)定行之有效的措施。

另一方面，西藏與內(nèi)地其他省區(qū)同樣，也面臨著社會轉(zhuǎn)型中必然遭遇的種種矛盾，社會階層分化、社會流動阻滯、利益分配不均引發(fā)社會不滿，管理漏洞和官員腐敗激化了社會矛盾。在這種形勢下維護社會穩(wěn)定，促進經(jīng)濟社會平穩(wěn)較快發(fā)展，就需要具有高度政治敏感性、政治責任感的管理者，需要更加專業(yè)化的管理隊伍。而在村民自治背景下的原有村級管理人員都是農(nóng)牧民，文化水平普遍較低，政治素質(zhì)和管理能力也不足以應(yīng)對上述挑戰(zhàn)，不能滿足國家對新農(nóng)村建設(shè)的需要。

表1：洛扎縣“兩委”班子文化程度情況表③：

（三）防范公務(wù)員隊伍脫離基層社會

當前各級政府中的公務(wù)員絕大多數(shù)是從應(yīng)屆畢業(yè)生中錄用（西藏有少量的村干部被選拔為聘用干部），他們的錄用、提拔、升遷雖已形成一套成熟的制度，但總體上看，缺乏廣大農(nóng)牧民的意見參與，或者說，普通農(nóng)牧民的評價對公務(wù)員的職位升遷并不構(gòu)成強有力的影響，這就有可能出現(xiàn)政府官員忽視基層民眾評價、對百姓“冷漠”、“麻木”的現(xiàn)象，出現(xiàn)政府與基層社會相互脫節(jié)的危險。了解基層民眾的疾苦，反映廣大農(nóng)牧民的意愿，得到廣大民眾的擁護是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的根源。為了解決這個矛盾，從建國初始，中央就不斷通過干部“下鄉(xiāng)”的方式，強制性地要求各級干部直接深入鄉(xiāng)村社會，始終保持與基層民眾的密切聯(lián)系。

進入新世紀，西藏農(nóng)牧區(qū)正在經(jīng)歷深刻的發(fā)展變化，參與并引導(dǎo)這一歷史性進程，不僅對國家的發(fā)展至關(guān)重要；同時也是培養(yǎng)干部隊伍的重要方式。西藏自治區(qū)向基層投放力量，即包含有這方面的意圖。比如，每個駐村工作組必須由科級以上的領(lǐng)導(dǎo)干部帶隊，就是要加強決策層對基層的了解。工作組成員選擇優(yōu)秀的青年干部、有培養(yǎng)前途的后備人才?！芭囵B(yǎng)鍛煉干部”也是向村黨支部選派第一書記的兩個工作目標之一。正是通過這種方式，一定程度上彌補了現(xiàn)行干部考核機制的缺陷，確保在各級政府管理層中始終有一批深諳基層社會的干部，這對于提高、保持各級政府的執(zhí)政能力，激發(fā)執(zhí)政活力具有重要的意義。

二、村莊治理新舉措

根據(jù)國家宏觀政策的要求和西藏自治區(qū)農(nóng)牧區(qū)發(fā)展的特殊需要，西藏自治區(qū)以“強基礎(chǔ)惠民生”和“社會網(wǎng)格化管理”為統(tǒng)領(lǐng)，推出了“駐村工作組”、“優(yōu)秀雙聯(lián)戶”創(chuàng)建、第一書記、駐村民警等創(chuàng)新性措施。其中，“強基惠民”工程駐村工作組、“優(yōu)秀雙聯(lián)戶”創(chuàng)建是獨具西藏特色的創(chuàng)新性措施。

（一）增加福利遞送：“強基礎(chǔ)惠民生”工程駐村工作組

2011年，西藏自治區(qū)黨委實施了加強基層建設(shè)年活動，其中包括了駐村工作組項目，得到良好的社會反響。隨后，西藏自治區(qū)黨委政府總結(jié)該活動的經(jīng)驗，形成了系統(tǒng)的“強基礎(chǔ)惠民生”（簡稱“強基惠民”）工程思路，即從2011年10月起，區(qū)、地、縣、鄉(xiāng)四級聯(lián)動，每年選派2萬多名干部組成工作組，進駐全區(qū)5464個行政村（居委會），每個工作組一般由3-4人組成，一年一換，至2014年已經(jīng)是第三批工作組，先后派出近七萬名干部駐村。

根據(jù)官方的統(tǒng)一要求，駐村工作組的重點任務(wù)包括5個方面：

1、建強基層組織——切實改善村（居）“兩委”的工作作風，提高政治素質(zhì)，健全規(guī)章制度，培養(yǎng)選拔優(yōu)秀后備干部，使村級組織真正成為堅強堡壘和群眾領(lǐng)路人。

2、維護社會穩(wěn)定——加強反分裂思想教育，及時掌握維穩(wěn)信息，排查和化解各類社會糾紛、矛盾，確保社會穩(wěn)定。

3、拓寬致富門路——利用工作組人員及派出單位在信息、人才方面的優(yōu)勢，幫助確立符合村莊特點的發(fā)展思路，組織開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，設(shè)計和實施一批“短平快”項目，切實增加農(nóng)牧民收入。

4、開展感黨恩教育——深入宣傳黨的惠民政策，講清惠在何處、惠從何來；通過新舊社會對比等方法，揭露舊西藏封建農(nóng)奴制的殘暴黑暗，新西藏的光明美好；深入開展反分裂教育及普法教育。

5、辦好實事好事——統(tǒng)籌解決民生方面的突出問題，優(yōu)先解決群眾急需解決的困難，推進基本公共服務(wù)均等化，加快農(nóng)牧區(qū)社會保障體系建設(shè)。

山南地區(qū)在貫徹落實的過程中，又增加了兩條“自選動作”，即：強化創(chuàng)業(yè)意識，建設(shè)“十星模范村”。

顯然，根據(jù)官方的設(shè)計，駐村工作組的工作以“強基礎(chǔ)”、“惠民生”為統(tǒng)領(lǐng)，仍然承擔著綜合任務(wù)?！皬娀菝瘛惫こ滔屡傻鸟v村工作組與以往工作組的顯著區(qū)別還在于其有配套的、面向村莊的項目投資安排。

2014年7月課題組在洛扎縣調(diào)研時，當?shù)伛v村的已經(jīng)是第三批選派干部。田野訪談發(fā)現(xiàn)，雖然絕大多工作組能夠按照紀律要求，堅守崗位，但是，具體工作很難面面俱到，事實上，在經(jīng)過3年的駐村實踐后，“工作組”已經(jīng)形成了一些特別的行為模式。

案例：駐村干部評說駐村工作

我們這個工作組都是兩個單位組建的。我們的工作內(nèi)容簡單說就是“強基礎(chǔ)”、“惠民生”兩個方面。“強基礎(chǔ)”主要做黨組織建設(shè)，比如健全制度，完善臺賬，發(fā)展黨員，在村民中開展感黨恩教育等，這些工作原先的村黨支部做起來比較困難。“惠民生”工作，一是要提出比較系統(tǒng)的村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃；二是針對村莊、村民急需解決的實事難事，去申請各類項目，我們稱之為“短平快”項目。工作方法上有硬性要求，就是必須首先完成對村內(nèi)100%家庭的走訪，了解他們的思想狀況、面臨的困難等，在此基礎(chǔ)上與村兩委商量，提出項目申報意向，爭取項目，然后付諸實施?？傮w來說，“強基礎(chǔ)”工作，比較務(wù)虛，思想工作很難說短期就取得了明顯效果，考核時能夠拿到臺面上的“干貨”比較少。會開多了，老百姓還有意見。因此，這項工作力度偏弱。而“惠民生”工作是為村民辦實事解難事，村民很歡迎?！岸唐娇臁表椖靠吹靡?、摸得著，考核時也好說。因此，這塊工作一般都抓得緊，甚至有的工作組跑來項目后就不干其他事了。如果不能爭取到項目，村民意見很大，說你不負責任等。

（資料來源：2014年7月14日米瑪（男、化名）訪談記錄）

調(diào)查普遍反映，雖然強化組織建設(shè)、消除維穩(wěn)隱患才是“強基惠民”工程的優(yōu)先考慮，但是，洛扎縣這樣地處偏遠的地方，基層社情民意總體穩(wěn)定，“強基礎(chǔ)”工作缺乏明確的問題針對性。因此，申報、實施“短平快”項目，改善村民福利就成為工作組的核心工作。④

案例：駐村工作組組長評說駐村工作

我是洛扎縣政協(xié)副主席，是2013年11月26日到拉康鎮(zhèn)第一居委會的，是第三批工作組的負責人。山南地區(qū)要求第三批負責人必須是正科級以上，五分之一要縣級干部帶隊，所以全縣有5個縣級干部帶隊下鄉(xiāng)駐村，縣組織部統(tǒng)一安排。我前幾個月的工作主要是跑項目。本居委會第一批工作組做了發(fā)展庭院經(jīng)濟項目，爭取到資金40萬元，其中20萬元購買了奶牛、藏雞、豬、菜種等免費發(fā)放給農(nóng)民；第二批工作組主要是修筑農(nóng)用道路，因為果園在山上，過去水果成熟后，運輸都是人背馬馱，損耗大，修路后可以用車子運輸。他們還修水渠、設(shè)置環(huán)保垃圾箱等，也爭取了40萬元。我們是第三批，老百姓都看著你能帶來多少項目，我不能落后啊。一般來說，縣財政5-6月份要正式下發(fā)當年的項目清單，這就意味著跑項目工作必須得在5月之前做完。我剛到時，身體不好，膽汁渾濁，需要去住院。但是，跑項目（包括確定項目、申請立項）時間很緊啊。我是上午接受治療，下午就去跑項目。雖然，領(lǐng)導(dǎo)強調(diào)項目并非第一目的，了解基層情況，建立完善的基層管理制度，搞好社會穩(wěn)定，穩(wěn)定與發(fā)展兩不誤才是目的。但是，項目看得見，能為老百姓解決實際困難，考核容易衡量。政治思想工作成績是隱形的。因此，工作組常見的傾向是重視項目。經(jīng)過努力，我們爭取到了三個項目：1、修建畜圈暖棚，全村有1200頭牛，冬天山上天氣寒冷，于是申請建兩個暖圈，預(yù)算9萬元；2、改善果園建設(shè)，修筑水渠1300米，構(gòu)筑圍墻，購買果苗等，預(yù)算20萬元；3、在亭（mthin）村上面陡坡上修灌溉引水渠購買鋼管，總長470米，花12萬元，我們親自到拉薩選購，前幾天剛安裝，老百姓都說生平第一次看到這么好的鋼管。

（資料來源：2014年7月17日索南央金<女，41歲>訪談記錄）

為了做好“惠民生”工作，西藏自治區(qū)專門就經(jīng)費做出制度安排。概括而言包括三個部分：1、辦實事經(jīng)費，小村（500人以下）每年10萬，大村每年15萬，由工作組掌握支配，除了必要的工作開支外，余款轉(zhuǎn)化成為項目經(jīng)費或扶貧慰問金；2、工作組提出的項目申請，部分列入自治區(qū)“強基惠民”工程總預(yù)算，由各級政府“強基辦”撥付。據(jù)自治區(qū)財政廳資料顯示，自2011年起每年安排14億元左右的專項資金用于“強基惠民”工程，其中的部分用于駐村工作組成員生活補貼及表彰獎勵經(jīng)費，部分作為辦實事經(jīng)費、“短平快”項目補助；⑤3、還有一些項目列入地、縣各職能局（處、科）年度規(guī)劃或5年規(guī)劃，從各“口子”撥付經(jīng)費，或者協(xié)調(diào)援藏省市從援藏資金中安排。

“強基惠民”工程中“短平快”項目的運作在面向基層的福利遞送中具有鮮明的特色，一是項目的提出都是在廣泛走訪農(nóng)戶、與村“兩委”充分協(xié)商的基礎(chǔ)上形成的，真正體現(xiàn)了自下而上的民主特色，村民普遍對此給予高度評價。二是所有項目都與村民的生產(chǎn)生活密切相關(guān)，避免了項目制在實踐中表現(xiàn)出瞄準“示范村”和“薄弱村”等典型村以突出宣傳績效的偏好［1］，而是表現(xiàn)出了普惠的特點。洛扎縣政府領(lǐng)導(dǎo)指出，過去列入縣級財政規(guī)劃的項目都比較大，不容易照顧到小群體的困難?！岸唐娇臁表椖繌浹a了過去項目規(guī)劃的空白點，照顧了村民實實在在的需求?，F(xiàn)在縣級規(guī)劃項目中針對村莊發(fā)展的比例越來越高。

案例：村黨總支書記看工作組

我是曲措村黨總支書記，我們村有4個村民小組，4個黨支部，村里就設(shè)黨總支，整個洛扎縣都是這樣的設(shè)置。工作組對村里的工作有很大的推動作用，關(guān)鍵是能夠帶來惠民項目。我們村第一批工作組修建了垃圾池和三個暖棚畜圈（村里的牲畜是集中放養(yǎng)的），經(jīng)費達到80萬元。第二批建了水塘、田間道路、防洪壩等，花費100萬元。第三批正在建水壩、鋼架橋、拉自來水等。所有項目都是根據(jù)各小組提出的意見，然后討論決定的。同時，村民不出遠門就能掙到錢。項目施工，除了技術(shù)人員外聘，其他小工都是本村村民完成的。今年外面打工，每天的工資是130-150元，在本村干活的工資是每天100元。大家還是愿意在村里干活，能夠照顧老人、小孩。工作組在黨建方面也有辦法，比如每年3月28日，要召開村民大會，宣講國家政策，做新舊社會比較，提醒大家要有反對分裂主義的意識。講現(xiàn)在的政策這么好，如果還出事，好的政策就沒有了。這些道理講清了，大家的思想也就明確了。我的想法是工作組政策應(yīng)該延續(xù)，因為對我們確實有幫助。

（資料來源：7月20日扎日鄉(xiāng)曲措村黨總支書記維色<男、42歲>訪談記錄）

案例：村委會主任看工作組

我們拉隆村的工作組是縣農(nóng)牧局選派的，副局長帶隊。工作組和我們一起工作，我對他們也很了解。他們的工作總的來說是兩個方面，一是黨建方面，開會宣傳黨的群眾路線，教育群眾要遵紀守法，懂得感恩等。二是發(fā)展經(jīng)濟，這個方面工作比較多：1、引進了新的青稞品種，教會大家用農(nóng)藥、殺蟲劑等；2、教會大家給牲畜打針，改良家畜品種等。他們管縣里的農(nóng)牧工作，有方便條件。短平快項目對我們幫助很大，第一批工作組給我們修了蓄水池，第二批工作組給村里拉了自來水，目前的第三批正在施工進行田間道路的硬化和灌溉水渠的硬化，這些項目改善了村民的生產(chǎn)、生活條件。我希望工作組制度能夠延續(xù)，因為他們能夠帶來項目，很多工作靠我們自己是做不了的。未來我們還想在牧場上修畜圈，有的村已經(jīng)修了，修建水渠還需要大量投資。在黨建方面，過去我們不知道怎么做黨建工作，除了開會傳達文件外，一般就是黨員聚會表揚好人好事，然后喝酒唱歌。怎么樣宣傳政策，怎么樣教育群眾，這些我們不是很懂。工作組都是國家干部，有文化，懂政策，在黨建方面有帶動能力。

（資料來源：7月20日上午扎日鄉(xiāng)拉隆村村委會主任次仁<男、49歲>訪談記錄）

從田野調(diào)查看，無論項目內(nèi)容設(shè)計，還是實施過程，駐村工作組的“短平快”項目較好地避免“形象工程”偏好，以及援藏項目中屢見不鮮的實用性偏差問題，⑥而是充分尊重村民的意愿、要求和參與，體現(xiàn)了“從群眾中來到群眾中去”的理念，可以概括為“面向基層、以村民需求為導(dǎo)向的福利遞送機制”，這是“強基惠民”工程的一大亮點。此外，工作組積極主動的意識形態(tài)輸送，有助于強化村民對黨和政府的認同；廣泛而深入的調(diào)查研究，增強了政府對基層社情民意的準確掌握；耐心細致的指導(dǎo)示范，幫助村干部盡快適應(yīng)新型村務(wù)工作。在工作組的幫助之下，全區(qū)所有行政村基本完成產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，對于村莊未來的經(jīng)濟發(fā)展具有指導(dǎo)意義。

（二）縮小管理單元——“先進雙聯(lián)戶”創(chuàng)建活動

社會轉(zhuǎn)型期各類矛盾多發(fā)及大規(guī)模人口流動為城市社區(qū)管控增加了難度，北京市東城區(qū)最先實行網(wǎng)格化管理探索，2005年“城市網(wǎng)格化管理”作為先進經(jīng)驗向全國推廣。西藏拉薩“3·14事件”后，為加強基層管控，也開始在拉薩等城市引進網(wǎng)格化管理措施。然而，將這一經(jīng)驗推廣到廣大農(nóng)牧區(qū)，存在巨大的困難。西藏農(nóng)牧區(qū)人員居住分散，牧區(qū)的戶與戶之間、農(nóng)區(qū)的村與村之間相距甚遠，一個行政村下轄數(shù)個村民小組（自然村），行政村的管理半徑有時遠達幾十公里甚至上百公里，當面臨安全隱患時，幾名村干部事實上很難對全村實施有效管控。距離遙遠，交通不變，意味著情況不明，反應(yīng)遲滯，處置難免失當。針對這一特點，西藏自治區(qū)將網(wǎng)格化管理中縮小管理單元的思路，與中國歷史上的比閭制度、保甲制度中鄰里相互監(jiān)管的做法相結(jié)合，推出了以“聯(lián)戶保平安、聯(lián)戶促增收”為宗旨的“先進雙聯(lián)戶”創(chuàng)建活動?；鶎用?-10戶根據(jù)“住戶相鄰、鄰里守望”即以居住就近原則編成一個聯(lián)戶單位，每個聯(lián)戶單位民主推選一名聯(lián)戶長，協(xié)助配合村干部對聯(lián)戶單位內(nèi)部各戶進行管理，每年給予2000元補貼（區(qū)、地、縣三級按照5：3：2的比例分級承擔）。⑦聯(lián)戶長由聯(lián)戶內(nèi)民主選舉產(chǎn)生，要求是“致富帶頭人”、“文化人”、“事務(wù)明白人”、“熱心人”、老黨員或退休老干部?！奥?lián)戶”內(nèi)部各戶之間相互監(jiān)督、相互服務(wù)。截至2014年7月，全區(qū)共建成聯(lián)戶單位91369個，覆蓋85萬余戶、328萬城鄉(xiāng)居民。在洛扎縣，全部6000多戶（20460人）城鄉(xiāng)居民，共組建了753個聯(lián)戶單位。

“雙聯(lián)戶”制度是一種預(yù)防性的維穩(wěn)措施，所以管理上歸口“綜合治理辦公室”，但是，在多數(shù)農(nóng)牧區(qū)社會穩(wěn)定問題并不特別突出，因此把推動發(fā)展的內(nèi)容添加進來。通過構(gòu)建利益共同體的方式在安全問題上彼此制約，在發(fā)展問題上相互促進。其實質(zhì)是進一步縮小社會管理單位，真正實現(xiàn)有效管理，將正規(guī)渠道的管控延伸到每一個家庭。

“雙聯(lián)戶”制度是以競爭性的“先進雙聯(lián)戶”創(chuàng)建活動的方式具體實施。根據(jù)官方文件，所謂“先進雙聯(lián)戶”的競爭主要包括10個方面的內(nèi)容：矛盾糾紛聯(lián)排聯(lián)調(diào)、安全隱患聯(lián)防聯(lián)治、重點人員聯(lián)管聯(lián)教、困難家庭聯(lián)幫聯(lián)扶、環(huán)境衛(wèi)生聯(lián)管聯(lián)治、精神文化聯(lián)娛聯(lián)揚、科技知識聯(lián)學(xué)聯(lián)教、小額信貸聯(lián)保聯(lián)擔、致富項目聯(lián)建聯(lián)營、發(fā)展成果聯(lián)創(chuàng)聯(lián)享。核心在于利益共享、責任共擔。為此，出臺了配套的激勵措施。

表2：“先進雙聯(lián)戶”獎勵辦法

在具體操作層面實施聯(lián)戶長責任制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與聯(lián)戶長簽訂責任書，對聯(lián)戶長的工作內(nèi)容做了明確規(guī)定。

案例：拉康鎮(zhèn)“雙聯(lián)戶”服務(wù)管理工作聯(lián)戶戶長責任書（2014年1月）

為進一步抓好“雙聯(lián)戶”工作，明確聯(lián)戶戶長職責，筑牢維穩(wěn)防線，切實做到“四無”和“四個嚴防”。簽訂如下目標責任書：

1、聯(lián)戶戶長要及時了解掌握小組內(nèi)家庭的狀況，通過日常走訪、鄰里往來，及時排查化解小組家庭戶反映的強烈的熱點、難點問題和苗頭性、傾向性問題，及時排查了解聯(lián)戶內(nèi)家庭的生產(chǎn)矛盾、家庭糾紛，及時進行調(diào)節(jié)、勸阻、制止，并向上級部門報告，防止矛盾糾紛擴大和激化。

2、聯(lián)戶戶長要加強與其他聯(lián)戶長溝通，取長補短，結(jié)合實際將好的做法運用到自己的聯(lián)戶單位內(nèi)。

3、聯(lián)戶戶長每周要向片區(qū)片長匯報小組內(nèi)家庭成員狀況、動態(tài)（包括矛盾糾紛、存在困難等問題）。

4、聯(lián)戶戶長要經(jīng)常組織小組內(nèi)家庭成員進行學(xué)習教育，確保國家黨的政策及時傳達到每家每戶。

5、聯(lián)戶戶長要對小組內(nèi)家庭的刑事解教人員、矯正人員、閑散青少年等11類59種涉穩(wěn)重點人員底數(shù)清、情況明，做好幫扶幫教工作，要生活上關(guān)心、經(jīng)濟上扶持。

6、聯(lián)戶戶長要抓好小組內(nèi)平安建設(shè)工作（包括家庭平安建設(shè)、聯(lián)戶小組戶戶之間的平安建設(shè)）。

7、聯(lián)戶戶長要經(jīng)常性檢查督促對小組內(nèi)家庭戶和區(qū)域內(nèi)的環(huán)境衛(wèi)生的保持。

8、聯(lián)戶戶長要對小組內(nèi)孤寡老人、老弱病殘等弱勢群體，建立幫扶對子，相互關(guān)心，共同經(jīng)營，并給予精神和物質(zhì)上的幫助。

9、聯(lián)戶戶長要聯(lián)創(chuàng)聯(lián)營，通過舉辦各種活動，組建合作經(jīng)濟組織，共同創(chuàng)業(yè)，共同經(jīng)營，以利益為紐帶，增進聯(lián)戶家庭和人員之間的團結(jié)協(xié)作意識。

10、聯(lián)戶戶長要狠抓家庭戶籍區(qū)域內(nèi)流動人口的排查，做到底數(shù)清、去向明。

盡管責任書文本顯示，聯(lián)戶長的工作也是綜合性的，但是，在實際操作中，實行維穩(wěn)責任一票否決制，即如果聯(lián)戶內(nèi)出現(xiàn)穩(wěn)定問題，則取消聯(lián)戶內(nèi)所有的獎勵。而其他的條款多是引導(dǎo)性、鼓勵性的。

案例：聯(lián)戶長談聯(lián)戶工作

我是S村聯(lián)戶長。S村有70戶，分為8個聯(lián)戶，其中7個聯(lián)戶是本村村民，一個聯(lián)戶是外來商戶，根據(jù)屬地管理原則，外來商戶也要編在本村的聯(lián)戶中，加以管理。最初是50戶為一個聯(lián)戶，2013年4月變成了10戶左右為一個聯(lián)戶。聯(lián)戶根據(jù)就近原則組織，本聯(lián)戶10戶人家，5戶條件好些，5戶條件差些。S村沒有絕對貧困戶，沒有吃不飽飯的家戶。聯(lián)戶長是每戶一票選舉出來的。我理解，聯(lián)戶長的職責主要有幾個方面：1、幫助困難家庭。我們聯(lián)戶有的人家缺勞力，耕地、灌溉、收割時我就組織其他戶幫忙；2、帶領(lǐng)聯(lián)戶成員參加義務(wù)勞動。現(xiàn)在村里提倡要搞好環(huán)境衛(wèi)生等，這些活動我要帶領(lǐng)大家做好；3、參加村里的各種會議，及時把上面的政策、精神傳達給其他家庭。如果我不在村里，就由妻子替我去開會；4、敏感日巡邏。這幾年西藏有的地方不太穩(wěn)定，到敏感日聯(lián)戶長要負責在村里巡邏，不要出問題。

（資料來源：2014年7月15日達瓦<化名，男、33歲>訪談記錄）

“雙聯(lián)戶”工作始終堅持穩(wěn)定優(yōu)先的原則，發(fā)展問題（“聯(lián)戶促增收”）雖屬導(dǎo)向、鼓勵性質(zhì)，但是，“聯(lián)戶長”多為村莊精英，鄰里的信任和“聯(lián)戶長”的職責激發(fā)了他們參與村莊公務(wù)的積極性，許多“聯(lián)戶長”都有幫扶、濟困等慈善行為。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在洛扎縣有一批私營企業(yè)主開始投身慈善活動，顯示出村莊氛圍向好的一面。

案例：鄉(xiāng)干部評論聯(lián)戶長工作

“雙聯(lián)戶”是基層維穩(wěn)工作的重要舉措，但是對聯(lián)戶長的工作也不能期望過高。現(xiàn)在的情況是聯(lián)戶內(nèi)安全責任比如化解糾紛等比較重視，這有一票否決制，一家出了事，其他家庭也受影響，上面給的獎勵拿不到，有的聯(lián)戶內(nèi)還因此而產(chǎn)生鄰里矛盾。但是，處罰也就是把政府給的獎勵這個增量部分去掉，你不可能做其他的連帶處罰，法律上不允許。村莊清潔衛(wèi)生鄉(xiāng)里有要求，一般都能定期組織聯(lián)戶人員打掃衛(wèi)生。幫助困難戶種田、收割，也能做到，過去村里就有這樣的傳統(tǒng)。至于其他的項目比如“聯(lián)戶擔保貸款”等，媒體宣傳過這樣的事跡，但是普遍推廣有難度，誰愿意給別人擔保啊，還不了貸款怎么辦？給你擔保了，我自己想貸款怎么辦？

（資料來源：2014年7月19日小黃（化名，男）訪談記錄）

“雙聯(lián)戶”制度就是通過適當?shù)募顧C制，充分發(fā)揮村民對村莊事務(wù)信息靈通的特點，通過“責任聯(lián)擔”的機制，相互約束，激發(fā)所有人對維護社會穩(wěn)定的積極性?！半p聯(lián)戶”與村兩委相比，因為大多比鄰而居，信息更為準確，管理更為精細。正是因為這些特點，“雙聯(lián)戶”制度在基層維穩(wěn)工作中被賦予重要使命。據(jù)官方統(tǒng)計，自開展“先進雙聯(lián)戶”創(chuàng)建活動以來，全自治區(qū)已排查化解矛盾糾紛近9萬余起，消除安全事故隱患1.3萬余起。2013年，全區(qū)各類刑事案件發(fā)案率下降33.54%，治安案件下降11.46%，危害安全案件發(fā)案率下降61%。西藏鄉(xiāng)村未發(fā)生一起自焚事件。［3］

三、問題討論

“強基惠民”工程與“先進雙聯(lián)戶”創(chuàng)建工作是西藏自治區(qū)為強化基層管理推出的創(chuàng)新性舉措，在推動鄉(xiāng)村發(fā)展、維護基層穩(wěn)定方面確有許多新意，取得了良好的效果。但是，新形勢下的基層社會治理尚處在探索階段，社會治理現(xiàn)代化需要在實踐中逐步完善。在調(diào)研過程中課題組也聽到一些不同意見，基層干部、群眾從各自角度就如何完善相關(guān)政策提出了政策建議，在此筆者就此做初步的討論。

（一）福利遞送中的公平性問題

“強基惠民”工程強調(diào)向基層的福利遞送，具體體現(xiàn)在各種項目進村。這些項目除了10-15萬元的辦實事經(jīng)費外，其他則依靠工作組的申報和爭取，通常稱為“跑項目”。而在實際運作中，工作組人員的選派機構(gòu)對于工作組獲得的項目經(jīng)費額度有直接的影響。來自實權(quán)部門、掌握較多資源分配權(quán)的部門的工作組比較容易獲得資源，而來自文化機構(gòu)、特別是國有企業(yè)（西藏的國有企業(yè)經(jīng)濟效益大多不佳）的工作組則較少獲得資源。以洛扎縣為例，自治區(qū)教育廳負責洛扎縣三個村（生格鄉(xiāng)的古局村、木村，色鄉(xiāng)的桑玉村），三個工作組依靠本部門掌握的資源，都獲得了較多的項目資金，投資最多的申格鄉(xiāng)木村三年累計投資已經(jīng)超過1000萬元，用于建學(xué)校、幼兒園，幫助扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。與其形成鮮明對比的是，自治區(qū)國有企業(yè)高爭建材集團負責的扎日鄉(xiāng)扎日村，三年來基本沒有任何項目投資，引發(fā)村民不滿。根據(jù)自治區(qū)某機構(gòu)提供的材料，他們承擔了林芝、那曲6個村的駐村工作組任務(wù)，第一批到第四批工作組累計6個村實施了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目170多個，總投資6700多萬元，平均每村1117萬元。⑧這種由于工作組選派機構(gòu)資源分配權(quán)差異造成的項目經(jīng)費差別，實際上造成了村民的福利不公平問題。盡管完全的公平是不可能的，特別是在西藏農(nóng)牧區(qū)這樣投資不足的地區(qū)，大規(guī)模投資不可能齊頭并進，只能選擇有先有后的策略。但是，問題在于：1、福利差距的幅度。項目能否進村不能完全取決于干部個人的社會資源狀況及努力程度，而應(yīng)該統(tǒng)籌兼顧，比如以人均額度計算或以村莊發(fā)展程度分類，確定較高比例的存量額度，以確保一定程度的公平性。否則，很難避免有的村莊獲益太少而引發(fā)不滿，這就與政策初衷背道而馳了。2、造成不平等的原因。工作項目經(jīng)費額度與選派機構(gòu)的資源分配權(quán)的強關(guān)聯(lián)性，影響著工作組開展工作的社會條件，比如獲得資源較多的村莊工作組開展其他工作就可能容易些，獲得資源少的村莊村民對開展思想教育等工作就可能抵觸，這又會影響后期對干部的評價。總之，目前的“跑項目”機制一方面能夠照顧“因村制宜”的問題，針對性較強，而另一方面，有可能體現(xiàn)甚至助長了部門特權(quán)，造成政府工作的某種失序。

（二）維護村“兩委”的權(quán)威問題

從理論上說，村“兩委”是村莊事務(wù)管理的合法責任者，西藏自治區(qū)的相關(guān)文件也清楚規(guī)定駐村工作組、第一書記都是協(xié)助村兩委開展工作。但是，由于駐村工作組成員都是國家干部，組長是科級以上領(lǐng)導(dǎo)干部，甚至是處級、廳級干部，加之，他們對于國家政策的了解遠勝于村干部，又掌握一定的資源。因此，在實際工作中，一些工作組變成了村莊工作的最高決策者，而村“兩委”淪為配合者角色。有村長指出，“過去村民有事就來找村干部，現(xiàn)在則更愿意直接找工作組，可能他們更懂政策。他們手里有錢也有權(quán)，可以直接安排村民參加施工隊或者發(fā)放困難補助款，我們沒有這些條件。工作組來了也好，我們輕松些”。這種狀況多少對村民自治制度造成了一定的沖擊。因此，在未來的工作中還需要探索如何在堅持村民自治制度不動搖的前提下，開展對村兩委工作的指導(dǎo)，目的在于培養(yǎng)、提高村兩委的素質(zhì)，建立健全工作機制，使他們盡快適應(yīng)新形勢下的村莊管理工作，而不是替代村兩委的工作。

（三）增加“雙聯(lián)戶”的激勵問題

“雙聯(lián)戶”在組織架構(gòu)上屬于村民小組之下的一級管理單元，其工作發(fā)揮效能的特殊性在于，既需要“聯(lián)戶長”負起管理職責，還需要聯(lián)戶內(nèi)村民相互監(jiān)督、相互幫助，實際上需要所有家戶的參與。從責、權(quán)、利相應(yīng)的角度看，全體人員都應(yīng)獲得激勵報酬。目前的制度設(shè)計中只有少部分家庭獲得激勵。1、“聯(lián)戶長”每年有2000元的“工資”；2、“先進雙聯(lián)戶”獲得現(xiàn)金及包括直系子女考試加分等獎勵。但是，這些激勵措施是否足以調(diào)動村民的積極性，獲得制度設(shè)計者所期望的效果，仍值得觀察。第一、“聯(lián)戶長”作為“明白人”，多數(shù)都是村莊精英，一般都具有較好的生產(chǎn)經(jīng)營能力，在整個施工季節(jié)（主要是夏季）外出務(wù)工及從事其他經(jīng)營性活動極為常見，因為所獲報酬遠高于“聯(lián)戶長”工資，也因此出現(xiàn)了聯(lián)戶長會議經(jīng)常由妻子代勞的現(xiàn)象。不在村莊中的聯(lián)戶長如何監(jiān)督其他村民。此外，夏季村民外出務(wù)工比例很高，對不在村莊里的村民如何實施監(jiān)督；第二，“先進雙聯(lián)戶”的獎勵比例偏低意味著多數(shù)村民不能獲得激勵。根據(jù)“先進雙聯(lián)戶”評選辦法，村級“先進雙聯(lián)戶”比例為20%，逐級向上都是在獲獎“雙聯(lián)戶”中擇優(yōu)。這就意味著80%的村民不能獲得最少100元的激勵。自治區(qū)級“先進雙聯(lián)戶”每戶獎勵4000元，對村民來說有一定的實際意義，但是獲獎比例極低。比如，2013年自治區(qū)級“先進雙聯(lián)戶”全區(qū)100個，占“雙聯(lián)戶”總數(shù)的1%；2014年120個，占總數(shù)的1.3%；2015年200個，占總數(shù)的2%。2014年、2015年，洛扎縣均只有一個聯(lián)戶獲得自治區(qū)級先進獎勵。相關(guān)資料顯示，2014年西藏自治區(qū)高校畢業(yè)生總共14435人，而當年高校畢業(yè)生招錄考試中有資格加分的（包括加15分、10分、5分三個檔次）總共300人，即第一批264人，第二批36人⑨，占比為2%。總之，在“先進雙聯(lián)戶”創(chuàng)建活動中，80%的“雙聯(lián)戶”成員不會獲得激勵。而對于村民來說，相互監(jiān)督是有情感成本的。責權(quán)利不匹配，可能造成村民無論對“促增收”還是“保平安”都熱情不足，或者選擇性地在某些利益相關(guān)年份比如有孩子高校畢業(yè)時盡職盡責。如何激勵全體村民的參與熱情，如何激發(fā)內(nèi)在動力是此項政策可持續(xù)的關(guān)鍵。

［注 釋］

①四鄉(xiāng)七村為：色鄉(xiāng)曲吉麥村、色村；拉康鎮(zhèn)拉康居委會；邊巴鄉(xiāng)雪瑪村、柏日村；扎日鄉(xiāng)拉隆村、曲措村。

②根據(jù)《西藏自治區(qū)農(nóng)牧民享受財政補助優(yōu)惠政策明白卡》，村黨支部、村委會主任基本報酬為7099元，業(yè)績考核獎勵標準位2027元，兩項合計9126元；其他村干部基本報酬為3537元，業(yè)績考核獎勵標準為1031元，兩項合計4568元。洛扎縣作為邊境縣，村黨支部書記、村委會主任比其他地區(qū)高318元，其他村干部高262元。

③根據(jù)洛扎縣民政局《洛扎先村“居”兩委班子基本情況統(tǒng)計表》（2014年4月20日）編制，村兩委總數(shù)中未包括下派的村支部第一書記。

④鄭洲、劉曉鷹《西藏農(nóng)牧區(qū)強基惠民活動與村級組織建設(shè)研究——以扎囊縣德吉新村為例》（《西藏大學(xué)學(xué)報》2013年第1期）也指出“強基惠民”活動逐漸演變成為一場“帶項目”的活動，與政策初衷相偏離。

⑤2014年8月22日，《西藏自治區(qū)財政廳關(guān)于社會治理創(chuàng)新工作情況匯報》。

⑥靳薇在《西藏：援助于發(fā)展》中充分展示了援藏建設(shè)中一些項目實用性不足，效益低下的狀況，指出一些項目陷入“建設(shè)-閑置-虧損-再建設(shè)-愈虧損”怪圈。西藏人民出版社，2010年版。

⑦根據(jù)《西藏自治區(qū)“雙聯(lián)戶”戶長補助辦法》（綜治辦、財政廳，2014年4月15日），通常所說的2000元工資，構(gòu)成為：誤工補貼1040元，通信費360元，交通費240元，雜費360元。

⑧西藏自治區(qū)發(fā)改委《向中國社會科學(xué)院調(diào)研組的匯報材料》，2014年8月22日。

⑨相關(guān)數(shù)據(jù)見“國家公務(wù)員考試網(wǎng)”2014年5月26日、2014 年9月15日。

［1］折曉葉，陳嬰嬰.項目制的分級運作機制和治理邏輯——對項目進村案例的社會學(xué)研究［J］.中國社會科學(xué)，2004（4）.

［2］渠敬東.項目制：一種新的國家治理體制［J］.中國社會科學(xué)，2012（5）.

［3］西藏自治區(qū)黨委政研室.創(chuàng)新社會治理模式 夯實發(fā)展穩(wěn)定根基［Z］.2014-08-12.

［責任編輯周毓華］

［校對康桂芳］

D422.6

A

1003-8388（2016）03-0079-09

2016-04-19

扎洛（1966-），男，藏族，青海興海人，現(xiàn)為中國社會科學(xué)院近代史研究所研究員，主要研究方向為西藏歷史及藏區(qū)基層治理研究。