增減掛鉤中房屋拆遷法律性質(zhì)辨析：實然與應(yīng)然

金晶（武漢大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，湖北武漢430079）

增減掛鉤中房屋拆遷法律性質(zhì)辨析：實然與應(yīng)然

金晶
（武漢大學(xué)資源與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，湖北武漢430079）

在梳理拆舊區(qū)房屋拆遷政策依據(jù)和實踐現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，比較嘉興姚莊鎮(zhèn)、重慶市和成都市郫縣三地增減掛鉤和房屋拆遷模式異同；指出實然層面，目前的拆舊區(qū)房屋拆遷表現(xiàn)出行政行為與民事行為交織的特點，不同模式房屋拆遷性質(zhì)處于“民事拆遷—行政征收”光譜的不同位置；應(yīng)然層面，增減掛鉤政策體現(xiàn)政府規(guī)劃權(quán)，拆舊區(qū)房屋拆遷是規(guī)劃權(quán)行使造成的農(nóng)民私有財產(chǎn)減損，應(yīng)將其界定為“管制性征收”并進行相應(yīng)的制度與政策完善。

增減掛鉤；房屋拆遷；規(guī)劃權(quán)；管制性征收

1　引言

“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增建掛鉤”政策的出臺為平衡城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求、建設(shè)用地高效利用提供了新思路，增減掛鉤項目區(qū)由“拆舊區(qū)”和“建新區(qū)”構(gòu)成，通過“拆舊區(qū)”房屋拆遷、整理復(fù)墾結(jié)余的建設(shè)用地指標可置換為“建新區(qū)”新增建設(shè)用地指標。拆舊區(qū)的房屋拆遷與安置補償關(guān)系到當?shù)鼐用竦拈L遠生存與發(fā)展，是增減掛鉤項目中一項重要的工作；明晰這一類型房屋拆遷的法律性質(zhì)是對其進行規(guī)范化管理，保護拆舊區(qū)居民土地權(quán)益的必要前提。

學(xué)界對拆舊區(qū)房屋拆遷的法律性質(zhì)并未達成共識，拆舊區(qū)拆遷是公權(quán)力的行使還是農(nóng)戶財產(chǎn)權(quán)利的自主行使存在爭議。部分學(xué)者認為拆舊區(qū)拆遷是政府公權(quán)力的實施，類似于土地征收拆遷［1］或一種新型土地征收關(guān)系［2］；也有學(xué)者指出拆舊區(qū)拆遷是農(nóng)戶和集體土地權(quán)利的自主行使，屬于閑置宅基地退出［3］或“集體自行拆遷”［4］；此外，拆舊區(qū)拆遷提出新的法學(xué)解析，包括土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移［5，6］等理論。觀點的分歧體現(xiàn)出拆舊區(qū)房屋拆遷法律性質(zhì)的模糊性。

本文在對拆舊區(qū)房屋拆遷政策依據(jù)進行梳理的基礎(chǔ)上，比較重慶、嘉興姚莊鎮(zhèn)和成都市郫縣三地增減掛鉤和房屋拆遷模式的共性與差異，對拆舊區(qū)房屋拆遷行為的法律性質(zhì)作出實然判斷和應(yīng)然分析。

2　拆舊區(qū)房屋拆遷現(xiàn)狀

2.1政策依據(jù)

目前增減掛鉤政策在全國以試點形式開展，尚無由全國人大及其常委會制定的法律法規(guī)對其進行規(guī)范，主要政策依據(jù)來自部門和地方規(guī)范性文件。

中央政策層面，2008年出臺的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）是增減掛鉤政策實施的最主要依據(jù)。該管理辦法強調(diào)拆舊區(qū)房屋拆遷以“尊重群眾意愿，維護集體和農(nóng)戶土地合法權(quán)益”為原則；掛鉤試點實行市縣和項目區(qū)雙層管理制度，掛鉤試點縣應(yīng)編制專項規(guī)劃，規(guī)劃內(nèi)容包括拆舊區(qū)整理復(fù)墾和安置補償方案、資金預(yù)算與籌措?？梢娭醒胝咴O(shè)計中，拆舊區(qū)拆遷由政府主導(dǎo)項目立項、規(guī)劃和審批等各項工作，同時強調(diào)農(nóng)戶的自愿參與。

2.2實踐狀況

增減掛鉤在各地實踐模式不一，其中重慶、嘉興和成都三地都形成了各自的掛鉤模式，以三地的典型試點為例，說明三地掛鉤模式在拆遷中的共性和差異。

嘉興市姚莊鎮(zhèn)“兩分兩換”模式、重慶“地票模式”以及成都郫縣增減掛鉤模式均引起了學(xué)界關(guān)注。重慶市“地票”模式中，農(nóng)村建設(shè)用地經(jīng)土地整理復(fù)墾后新增的建設(shè)用地指標成為“地票”，企業(yè)夠得地票后可增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地，并可跨區(qū)流轉(zhuǎn)。嘉興市姚莊鎮(zhèn)“兩分兩換”模式中，拆舊區(qū)農(nóng)戶以“宅基地換住房，土地承包經(jīng)營權(quán)換社會保障”，農(nóng)戶在自愿放棄原有住房后，可以以政府規(guī)定的價格購買由政府統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的住房；參與置換的農(nóng)戶同時可享受“兩補一獎”（舊房補助、臨時安置補助和集聚獎勵）。成都市自2005年開始推行增減掛鉤政策，成都郫縣是成都市第一個增減掛鉤試點區(qū)［7］，逐漸形成與土地整治結(jié)合緊密，村集體自主性突出的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標交易模式。

三地推行增減掛鉤的基本程序相近，均經(jīng)歷從立項申報到到安置補償?shù)?個主要環(huán)節(jié)；三地在不同環(huán)節(jié)的主要差異如表1所示。

表1　三地拆舊區(qū)房屋拆遷各環(huán)節(jié)差異

從地方的實踐可以看出，各地增減掛鉤模式表現(xiàn)出以下特點。

2.2.1主體角度，拆舊區(qū)房屋拆遷由政府主導(dǎo)，農(nóng)戶自主程度不一：政府包攬了拆舊區(qū)的組織、規(guī)劃、審批、驗收、資金籌集等多項工作；但不同試點中農(nóng)民的地位和自主性呈較大差別。

2.2.2規(guī)劃先行：根據(jù)中央政策規(guī)定，項目專項規(guī)劃要與當?shù)氐耐恋乩每傮w規(guī)劃、年度計劃銜接；專項規(guī)劃對拆遷安置的各個環(huán)節(jié)均進行規(guī)定。

2.2.3“指標”是核心：與傳統(tǒng)的征地房屋拆遷不同，拆舊區(qū)房屋拆遷復(fù)墾的最主要政策激勵是獲得建設(shè)用地指標。

2.2.4以“置換”代替“拆遷”：嘉興市“兩分兩換”模式、天津“宅基地換房”為代表的多地實踐中，地方政府使用“置換”概念，而非傳統(tǒng)的“安置補償”概念，從而將拆舊區(qū)拆遷區(qū)別于傳統(tǒng)的土地征收拆遷。

3　公私交織—拆舊區(qū)房屋拆遷的實然狀況

拆舊區(qū)房屋拆遷的政策依據(jù)和地方實踐體現(xiàn)出其法律性質(zhì)的復(fù)雜性和模糊性，實然角度而言，拆舊區(qū)房屋拆遷呈現(xiàn)出公私交織的特點，既存在公權(quán)力的行使，又具有民事行為的特點。

3.1拆舊區(qū)房屋拆遷中的公權(quán)力行使

3.1.1增減掛鉤政策的規(guī)劃權(quán)特征

政府對土地的公權(quán)力包括兩項主要權(quán)力—土地征收權(quán)和土地規(guī)劃權(quán)［8］；增減掛鉤及拆舊區(qū)拆遷中體現(xiàn)的公權(quán)力，不是土地征收權(quán)，而是土地規(guī)劃權(quán)。

規(guī)劃權(quán)的基本含義是利用規(guī)劃的手段對規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地和空間利用實施控制和管理的權(quán)力［9］，是政府優(yōu)化空間資源配置，實施土地利用與空間管制的基本手段。增減掛鉤政策的規(guī)劃權(quán)特征體現(xiàn)在以下層面。

首先，增減掛鉤政策是原有土地規(guī)劃制度的補充。我國的土地規(guī)劃制度由土地利用規(guī)劃制度、土地用途管制制度以及土地利用年度計劃等制度構(gòu)成；保護耕地、嚴格控制建設(shè)用地總量是現(xiàn)階段規(guī)劃制度最重要的政策目標。但在我國城市化迅速推進的背景下，原有土地規(guī)劃制度不能適應(yīng)城市迅速增長的建設(shè)用地需求，增減掛鉤政策在這一背景下應(yīng)運而生，農(nóng)村土地復(fù)墾結(jié)余的建設(shè)用地指標等量置換給城市，同時實現(xiàn)了耕地保護和城市發(fā)展的政策目標；成為原有土地規(guī)劃制度體系的有效補充。

其次，增減掛鉤政策的核心概念“指標”是我國規(guī)劃權(quán)實施的特色手段。獲得建設(shè)用地指標是各政府積極實施增減掛鉤的最大激勵，而指標是我國政府規(guī)劃權(quán)行使和土地利用管理的重要工具；增減掛鉤政策下指標的經(jīng)濟價值得以顯化，2015年重慶地票模式的建設(shè)用地指標價格達到每畝18.7萬元；掛鉤政策為傳統(tǒng)的“指標”概念注入新活力。拆舊區(qū)房屋拆遷是增減掛鉤試點工作的一部分，是政府行使規(guī)劃權(quán)的結(jié)果。

3.1.2政府主導(dǎo)拆遷的現(xiàn)實局面

拆遷工作中政府主導(dǎo)拆遷的現(xiàn)實局面，是拆舊區(qū)房屋拆遷中公權(quán)力的另一體現(xiàn)。

拆遷中，規(guī)劃在前、農(nóng)民選擇在后，“置換”的標準、新社區(qū)的設(shè)計與建造、農(nóng)民房屋及其他附屬物的估價由政府負責，農(nóng)民只有選擇“參與”或“不參與”的自由，而很少參與置換標準的制定。盡管目前沒有政策規(guī)定其他組織如企業(yè)等，不能參與拆舊區(qū)房屋拆遷或“置換”，但從目前的實踐來看，各地中負責拆遷、置換的主體依然是政府。

此外，盡管嘉興市等地在對農(nóng)民房屋進行拆遷時并不直接采取“拆遷補償”或“補償安置”的說法，而是采用的“獎勵”、“補貼”的概念，以顯示出這種房屋拆遷并不是一種行政征收；但“獎勵”與“補貼”這些概念通常也不會出現(xiàn)在民事交易之中，“獎勵”和“補貼”是政府鼓勵農(nóng)民參與掛鉤試點、同意拆遷的一種經(jīng)濟手段，體現(xiàn)的仍然是政府的公權(quán)力。

3.2拆舊區(qū)房屋拆遷的民事色彩

拆舊區(qū)房屋拆遷一方面存在政府公權(quán)力的行使，另一方面又體現(xiàn)出一定的民事行為色彩。

首先，中央政策設(shè)計和地方實踐中，都強調(diào)農(nóng)戶的“自愿性”。房屋拆遷是在雙方協(xié)商、簽訂合同之后的法律行為；在簽訂協(xié)議后的房屋拆遷應(yīng)當屬于一種民事行為，此時的拆遷權(quán)具有明顯的私權(quán)利性質(zhì)，此時的拆遷權(quán)是簽訂協(xié)議后由拆遷方獲得的“權(quán)利”，而非“權(quán)力”。其次，拆遷權(quán)利主體的非限定性。中央政策規(guī)定了增減掛鉤項目的管理主體，但未指定拆舊區(qū)拆遷的權(quán)利主體。實踐中，嘉興、天津等地由政府注冊的公司承擔房屋置換、拆遷任務(wù)；市場主體的參與體現(xiàn)了拆遷的民事特點。此外，在概念的使用上，“置換”等概念將拆舊區(qū)拆遷與征收拆遷相區(qū)分。在地方政府看來，“置換”指的是以農(nóng)民原有住房及宅基地置換貨幣補償、新的公寓住房或擁有國有土地使用權(quán)的城市房產(chǎn)，政府作為另一方擁有土地或房屋的主體，與農(nóng)民進行平等交易的行為，在“置換”之后，拆遷權(quán)利主體獲得了農(nóng)民原有宅基地的所有權(quán)，可以在合法范圍內(nèi)對其進行隨意處置，包括原有房屋拆遷，是私有財產(chǎn)權(quán)利的行使。

因此，從中央政策和地方政策的概念使用、部分地區(qū)農(nóng)民自主申請拆遷等來看，拆舊區(qū)房屋拆遷具有明顯的民事行為特點。

3.3不同模式下拆舊區(qū)房屋拆遷性質(zhì)差異

由于各試點增減掛鉤模式不一，政府角色、職權(quán)的不一致，政府在增減掛鉤中所實行的權(quán)力的實然法律性質(zhì)存在差異，不同模式下拆舊區(qū)房屋拆遷呈現(xiàn)出不同的法律性質(zhì)，如圖1所示，不同地區(qū)的拆遷行為位于“購買—征收”這一“民事行為—行政行為”光譜之上，政府主導(dǎo)性越弱，農(nóng)民自主性越強，房屋拆遷越接近于民事行為，反之，越接近于完全的行政行為。

宏觀上，政府推進增減掛鉤的政策目標、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、地方建設(shè)用地需求各有特點；微觀層面，縣級指導(dǎo)政策的差異、具體試點地區(qū)自然經(jīng)濟狀況［10］等，都可能導(dǎo)致不同掛鉤模式和拆遷行為，拆遷行為的法律性質(zhì)也就隨之變化。正因如此，學(xué)者們對拆舊區(qū)房屋拆遷法律性質(zhì)的判斷差異較大，這些結(jié)論都對房屋拆遷某一側(cè)面的性質(zhì)進行了刻畫，但面對我國多樣的增減掛鉤模式和拆遷模式，這些理論都難以解釋所有的拆遷行為。

4　管制性征收—拆舊區(qū)房屋拆遷的應(yīng)然分析

在目前的實踐狀況下，將拆舊區(qū)房屋拆遷定義為一種民事行為或完全的行政征收都不盡合理，“管制性征收”為拆舊區(qū)房屋拆遷法律性質(zhì)定義提供了新的路徑；這一路徑的切入點，正是增減掛鉤政策中政府規(guī)劃權(quán)的行使。

4.1規(guī)劃權(quán)與管制性征收

規(guī)劃權(quán)是國家公權(quán)力的體現(xiàn)，通過對規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地和空間利用實施控制和管理，實現(xiàn)土地利用管理和空間資源優(yōu)化配置。土地規(guī)劃權(quán)的法理基礎(chǔ)是以保護公共利益為宗旨的警察權(quán)的行使［9］。

規(guī)劃權(quán)的行使對財產(chǎn)的使用進行了限制，當這種限制到達一定的程度之時，將造成財產(chǎn)價值的大幅度減少，甚至是財產(chǎn)價值的完全滅世，對于財產(chǎn)所有者來說，規(guī)劃造成的管制雖然沒有使其喪失對財產(chǎn)的所有權(quán)，卻使其財產(chǎn)喪失了大部分經(jīng)濟價值，此時規(guī)劃權(quán)產(chǎn)生了類似于征收權(quán)的效果，產(chǎn)生了“管制性征收”或“準征收”［8］。

4.2拆舊區(qū)房屋拆遷的管制性征收特征

“管制性”征收對規(guī)劃權(quán)與征收權(quán)兩種公權(quán)力的中間地帶進行了有效描述，其中心概念是對財產(chǎn)的過分限制和管制造成財產(chǎn)價值的大幅滅失?！肮苤菩哉魇铡痹诿绹葒沂褂玫幂^為廣泛，形成了較為完整的相關(guān)案例和判斷標準［11，12］，在我國的法律體系中并不存在這一概念；但拆舊區(qū)房屋拆遷行為可以通過“管制性拆遷”得以解釋。

圖1　不同模式下拆舊區(qū)房屋拆遷法律性質(zhì)示意圖

首先，在中國獨特的土地制度下，農(nóng)民對房屋之下的宅基地僅擁有使用權(quán)，對房屋則擁有較完整的所有權(quán)，房地構(gòu)成一個不可分割的整體，而這一整體中，房屋的價值占了較大比重。對農(nóng)戶而言，增減掛鉤中規(guī)劃權(quán)的行使雖然沒有改變集體對土地的所有權(quán)，復(fù)墾后的土地使用權(quán)依然屬原農(nóng)戶所有，但房屋被拆遷卻使得農(nóng)民原有不動產(chǎn)價值中的房屋價值滅失。房屋價值是農(nóng)民私有財產(chǎn)遭受的第一部分減損。

其次，拆遷復(fù)墾后建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為耕地，所代表的建設(shè)用地指標轉(zhuǎn)移給城鎮(zhèn)地區(qū)，實際上是土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移［5］，這是農(nóng)民財產(chǎn)價值的第二部分減損。

因此，拆舊區(qū)的房屋拆遷是政府規(guī)劃權(quán)行使的結(jié)果，造成了農(nóng)民私有財產(chǎn)價值的過度減損，屬于“管制性征收”，從應(yīng)然角度將拆舊區(qū)房屋拆遷界定為“管制性征收”符合現(xiàn)實。

4.3“管制性征收”的意義

管制性征收的引入，不僅符合現(xiàn)實狀況，對于拆舊區(qū)房屋拆遷和增減掛鉤工作還也有重要的意義。

首先，這種界定使政府在掛鉤中權(quán)力性質(zhì)統(tǒng)一清晰：管制性征收的第一層含義是房屋拆遷行為是政府規(guī)劃權(quán)的行使，這種界定排除了政府征收權(quán)的行使，避免征地爭議再起。

其次，這種界定承認了政府行為的征收效果：管制性征收的第二層含義是承認政府這種規(guī)劃權(quán)的行使對農(nóng)民財產(chǎn)造成了類似征收的效果，進而賦予了農(nóng)民求償?shù)臋?quán)利。

第三，管制性征收制度的特殊意義：與傳統(tǒng)征收制度不同，管制性征收制度中主張征收的主體一般是財產(chǎn)受到損失的當事人，當事人主動提請國家進行補償，即當事人擁有提請補償?shù)闹鲃拥匚唬?3］，這與增減掛鉤中對農(nóng)民自愿和主動的強調(diào)是相符的；此外，準征收制度中補償方式多樣，如政府買斷、財政轉(zhuǎn)移支付、土地置換等方式都可能用于補償，這與目前增減掛鉤中對拆舊區(qū)房屋進行多種方式補償?shù)默F(xiàn)實相契合。

5　結(jié)論和討論

本文通過分析目前增減掛鉤中房屋拆遷的政策依據(jù)，對成都郫縣、嘉興姚莊鎮(zhèn)和重慶市新田坡村三地增減掛鉤和房屋拆遷模式進行比較研究，對目前拆舊區(qū)房屋拆遷的法律性質(zhì)從實然、應(yīng)然兩層面進行了判斷，得出以下結(jié)論。

目前的拆舊區(qū)房屋拆遷無論從政策層面和實踐層面都表現(xiàn)出公權(quán)力與私權(quán)利交織的特點。行政征收的性質(zhì)表現(xiàn)在增減掛鉤中規(guī)劃與拆遷的交織和實踐中政府主導(dǎo)拆遷的現(xiàn)實狀況。私權(quán)利性質(zhì)表現(xiàn)在增減掛鉤政策依據(jù)強調(diào)農(nóng)民的自愿，同時實踐中房屋拆遷通常以“置換”等名義進行。

不同模式房屋拆遷性質(zhì)處于“民事拆遷—行政征收”光譜的不同位置，其實然法律性質(zhì)是復(fù)雜的、多面的，根據(jù)不同模式下政府地位、職權(quán)大小、強力推進的程度和農(nóng)民自主自愿大小等的不同，法律性質(zhì)也隨之變化。

將拆舊區(qū)房屋拆遷界定為一種管制性征收更具有合理性，符合政策發(fā)展趨勢，符合政府規(guī)劃權(quán)行使的事實，有利于明晰政府在拆遷區(qū)的權(quán)力性質(zhì)。這要求創(chuàng)設(shè)管制性征收制度，完善立法和相關(guān)制度建設(shè)，同時規(guī)劃政府規(guī)劃權(quán)的行使，賦予農(nóng)民自主請求賠償?shù)臋?quán)利。

我國目前的法律體系中并不存在“管制性征收”的概念，將拆舊區(qū)房屋拆遷定義為一種管制性征收意味著需要在我國的法律體系中引入管制性征收的概念并進行相關(guān)的制度建設(shè)，這一過程并不能一蹴而就；需要逐步完成引入“管制性征收”概念、規(guī)范增減掛鉤試點的設(shè)立、完善試點區(qū)規(guī)劃制定和審批程序以及賦予農(nóng)民法定補償請求權(quán)等制度建設(shè)工作。

在增減掛鉤政策施行范圍擴大的背景下，管制性征收概念的引入將為增減掛鉤政策的制度化奠定穩(wěn)固的法理基礎(chǔ)，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展注入新的制度力量。

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（2016-04-20收稿劉曉佳編輯）

Legal Nature Analysis of House Demolition in“Linkage between Urban-land Taking and Rural-land Giving”

JIN Jing
（School of Resource and Environmental Sciences，Wuhan University，Wuhan 430079，China）

House demolition in the rural demolition area is one of the important tasks in the process of carrying out“Linkage between Urban-land Taking and Rural-land Giving”.The legal nature of house demolition now in the pilot area is not clear，which results in the vagueness of legal status，rights and obligations and relationships of related groups such as governments and farmers.House demolition now is of no implementation standard. The study analyze the current policy about house demolition in the rural demolition area and compare three kinds of modes of carryingouthousedemolition.Thepaperproposesthatthe current demolition in these plots is with the features of civil conducts and the characteristics of administrative expropriation from the perspective of related policies and the current practice. Besides，the legal nature of house demolition in different modes is different with each other，distributing in the different positions in the spectrum of“civil conducts-administrative expropriation”.The article suggests that defining the house demolition as regulatory takings is of rationality.

linkage between urban-land taking and rural-land giving；house demolition；administrative expropriation；regulatory takings

D920.4

A

1003-7853（2016）03-0056-04

金晶（1992-），女，湖北恩施人，碩士研究生，主要研究方向是農(nóng)村土地政策、土地利用與可持續(xù)發(fā)展。