土地整治項目績效評價研究
——以江西省為例

左騰云，郭大千（江西省土地開發(fā)整理中心，南昌330025）

土地整治項目績效評價研究
——以江西省為例

左騰云，郭大千
（江西省土地開發(fā)整理中心，南昌330025）

本文在分析土地整治項目績效評價內(nèi)涵及評價內(nèi)容的基礎(chǔ)上，用模糊層次分析法和多因素分值加和法，構(gòu)建了江西省土地整治項目績效評價指標(biāo)體系，并對評價指標(biāo)體系設(shè)定評分標(biāo)準(zhǔn)，更具有操作性。作者以江西省2010和2011年度土地整治示范建設(shè)147個子項目績效評價為例，從項目績效目標(biāo)、項目資金情況、項目管理情況、項目產(chǎn)出情況和項目效益情況5個維度進(jìn)行評價，并另附一票否決項作為附加指標(biāo)，為土地整治項目績效評價提供新的思路與方法，以期為完善土地整治項目效益評價體系，提高項目決策和管理工作水平提供科學(xué)依據(jù)。結(jié)果表明，江西省2010和2011年度土地整治示范建設(shè)項目績效等級良好26個，占18％，其余為合格，無優(yōu)差等級。

土地整治；績效評價；江西省

1　引言

土地整治是解決好“三農(nóng)”問題，保障國家糧食安全，促進(jìn)農(nóng)民增收，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，堅守耕地紅線，提高耕地質(zhì)量，增強農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要手段，是促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序合理流動的重要渠道，是當(dāng)前擴內(nèi)需保增長惠民生的重要舉措［1］。土地綜合整治效益評價是土地綜合整治的一個重要組成部分，客觀、準(zhǔn)確的評價土地綜合整治取得的效益可以判斷項目的可行或成功與否，從而促進(jìn)土地綜合整治的良性發(fā)展。進(jìn)行土地綜合整治效益評價研究，對豐富土地綜合整治理論，規(guī)范與指導(dǎo)土地綜合整治的實踐活動具有重要意義［2］。

當(dāng)前，不論是土地整理行政管理部門還是學(xué)界對土地整理項目評價研究都主要集中于效益評價和項目后評價。效益評價又主要側(cè)重于土地整理的生態(tài)環(huán)境效益評價和綜合效益評價方面，而對土地整理的社會效益（社會影響）評價方面則相對不足［3］。而土地整治項目績效則是評價土地整理項目的有效性，不僅包括土地整治項目所取得的收益，還包括土地整治項目在立項、施工、后期維護等所取得的成績，其是對土地整治項目全過程的評價。因此通過對已實施的土地整治項目進(jìn)行績效評價研究，對完善我國土地整治項目績效評價理論體系，提高項目投資決策和管理水平具有重要的理論和實踐意義。

江西省整體推進(jìn)農(nóng)村土地整治示范建設(shè)分三年（2010年到2012年）進(jìn)行，總規(guī)模為229.59萬畝，涉及20個縣（市、區(qū)），總投資約為48.40億元，資金由中央投資，及省市縣配套組成，本文以示范建設(shè)中2010 和2011年146個子項目為評價對象，建設(shè)規(guī)模163.01萬畝，預(yù)計新增耕地5.19萬畝，建設(shè)基本農(nóng)田面積131.41萬畝，項目總投資31.83億元（其中中央資金15.92億元，地方資金15.91億元），提高糧食產(chǎn)能3.9億斤。

2　土地整治項目績效評價的內(nèi)涵

績效評價是指根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運用特定的指標(biāo)體系、統(tǒng)一評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，從項目的實施管理、資金管理和實施效果等，客觀、公正評價項目的經(jīng)濟性、效率性和效益性［4-6］。本研究從項目資金情況、項目管理情況、項目產(chǎn)出情況和項目效益情況5個維度進(jìn)行評價，并另附一票否決項作為附加指標(biāo)，對項目實施評價。評價指標(biāo)相輔相成，相互影響制約構(gòu)成土地整治項目績效評價內(nèi)容。

3　土地整治項目績效評價指標(biāo)選取及評價

3.1評價指標(biāo)體系的建立

土地整治項目績效評價的實質(zhì)就是對項目全面情況優(yōu)劣進(jìn)行劃分，劃分優(yōu)劣等級則要求尋找其影響因素，即評價指標(biāo)。本文遵循系統(tǒng)性、代表性、可操作性、穩(wěn)定性原則的基礎(chǔ)上，建立了土地整治績效評價指標(biāo)體系，該體系由三級指標(biāo)構(gòu)成。運用模糊層次分析法確定各項指標(biāo)權(quán)重。權(quán)重即為各指標(biāo)的分值，為百分制，二級、三級依據(jù)對應(yīng)層的權(quán)重，分別根據(jù)權(quán)重計算分值。一級指標(biāo)5個，二級指標(biāo)28個，二級指標(biāo)中資金使用與管理和財務(wù)決算各分了4個三級指標(biāo)。另附一票否決項，只要不符合此項指標(biāo)，定義為差。詳見表1。

3.2指標(biāo)內(nèi)容及評分標(biāo)準(zhǔn)

本次評價采用自上而下，自下而上相結(jié)合的方式進(jìn)行，即縣級績效自評價、省級績效評價，然后進(jìn)行成果反饋與督促。為便于縣級主管部門的自我評價，本次績效評價方法采用多因素分值加和法。評分人員在查看資料等基礎(chǔ)上，對項目完成情況和效益進(jìn)行客觀評價打分，最后加和求得整個項目的績效評價總分。

由于江西省2010-2011年農(nóng)村土地綜合整治147個項目至評價時間所處狀態(tài)不一樣（有省級驗收、市級初驗、完工項目和未完工項目）。經(jīng)充分論證，先將不同狀態(tài)項目的總分值調(diào)整（尚未牽涉的不進(jìn)行評價），再折算到100分，增強可比性。具體評分標(biāo)準(zhǔn)如下表2。

表1　土地整治項目評價指標(biāo)體系

3.3評價結(jié)果分析

全省2010-2011年農(nóng)村土地整治147個項目績效評價平均分為75.76分，其中2010年52個項目績效評價平均分為74.69分，2011年95個項目績效評價平均分為76.82分。2011年項目的績效評價結(jié)果普遍要好于2010年項目。

按照評價標(biāo)準(zhǔn)，147個項目中評定為合格的項目有121個，評定為良好的項目有26個，未評定出“優(yōu)”和“差”項目。

根據(jù)績效評價結(jié)果，對照績效評價的相關(guān)要求，2010-2011年農(nóng)村土地整治項目存在四個方面的主要問題。

3.3.1項目實施整體進(jìn)度偏慢，個別項目外業(yè)工程仍未完工。個別項目由于受災(zāi)、變更和阻工等情況，未按時完成項目建設(shè)任務(wù)，影響了全省整體完工進(jìn)度。個別項目的尾工工程受季節(jié)和耕作條件等因素限制，要等到晚稻收割結(jié)束后才能全面完工。

3.3.2項目竣工驗收進(jìn)度偏慢，內(nèi)業(yè)資料普遍不規(guī)范，影響驗收進(jìn)度。一是大部分示范建設(shè)項目竣工后，施工、監(jiān)理資料不健全，財務(wù)資料不規(guī)范，項目財務(wù)決算和審計的時間過長，出具的材料不規(guī)范，影響了項目驗收內(nèi)業(yè)資料整理的進(jìn)度。二是項目竣工后整改完善的時間較長，部分地區(qū)的縣級自驗和市級初驗把關(guān)不嚴(yán)、質(zhì)量不高，造成省級驗收后整改的工作量很大。三是項目在省級驗收后，內(nèi)外業(yè)需整改和補充完善的內(nèi)容較多，有些確認(rèn)工程量要進(jìn)行多次復(fù)核，特別是對項目縣級財政配套資金的到位和使用情況的認(rèn)定需補充的證明材料較復(fù)雜，影響了最終確認(rèn)驗收的進(jìn)度。

3.3.3部分項目的質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，后期管護不到位，示范效應(yīng)難發(fā)揮。2010和2011年度大部分項目工程由于建設(shè)時間過長，交付后沒有落實管護資金和具體的保障措施，造成項目工程破損、淤塞情況存在。部分項目單項工程未按設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)施工，質(zhì)量監(jiān)督不嚴(yán)，致使項目的部分溝渠、道路有不同程度的損毀。項目竣工后，土地權(quán)屬調(diào)整工作落實不到位，加之規(guī)劃設(shè)計存在的缺陷沒有及時變更，致使項目區(qū)灌排等功能無法正常運轉(zhuǎn)，都制約了整體示范效應(yīng)的發(fā)揮。

3.3.4項目普遍存在不同程度的結(jié)余資金，用途不明確。大部分項目的工程中標(biāo)價與批復(fù)的工程施工費有一定比例的差額，加上實際實施的工程量與招標(biāo)工程量又有一定的差距或變更情況，造成工程量確認(rèn)后有大量資金結(jié)余。有些縣（市、區(qū)）沒有合理使用不可預(yù)見費，也存在結(jié)余資金。少數(shù)項目未按省財政廳批復(fù)的預(yù)算進(jìn)行招投標(biāo)，存在虛假配套，配套項目與配套資金相互交叉，工程量與資金量的認(rèn)定材料混亂等現(xiàn)象。部分項目存在會計核算不規(guī)范，資金撥付程序和手續(xù)不完備，不能清晰反映整個項目資金到位與使用情況。還有項目財務(wù)決算和審計報告對配套資金和結(jié)余資金情況說明不清晰，無法全面準(zhǔn)確反映項目資金總體執(zhí)行情況的現(xiàn)象。

表2　土地整治項目評價指標(biāo)評分標(biāo)準(zhǔn)

續(xù)表2

4　結(jié)論討論

4.1結(jié)論

本研究針對當(dāng)前績效評價的情況，從土地管理的角度著手，進(jìn)行土地整治項目績效評價研究。從實用性和操作性的原則，建立了“目標(biāo)+管理過程+結(jié)果評價”的指標(biāo)體系，并結(jié)合工作，進(jìn)行了實例評價，對以后土地整治項目績效評價具有一定的理論意義和實踐意義。

4.2討論

4.2.1在指標(biāo)體系的建立上，很多都是參考其他的評價指標(biāo)體系，針對績效指標(biāo)體系仍處于探索階段，可能存在欠缺和遺漏，同時，在指標(biāo)的分級體系中，仍有一部分主觀意識的成分，需要進(jìn)一步完善。

4.2.2在指標(biāo)權(quán)重的確定上，有較多的主觀成分，因此，關(guān)于方法論的研究還待進(jìn)一步加強。

4.2.3結(jié)果績效中的項目效益、耕地質(zhì)量等級評價的評價時點為項目完成后的2-3年，數(shù)據(jù)也應(yīng)該采用項目完成2-3年以后的實際調(diào)查數(shù)據(jù)，由于所選取的項目完成時間不長，可能會造成評價結(jié)果的偏差。

［1］王靜.農(nóng)村土地整治項目對國民經(jīng)濟的拉動效應(yīng)分析—以湖南省長沙縣福臨鎮(zhèn)土地整治項目為例［D］.南京：南京大學(xué)，2012.

［2］樊榮.土地綜合整治效益評價研究—以阜寧縣萬頃良田建設(shè)工程為例［D］.南京：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，2011.

［3］馮應(yīng)斌，等.西南丘陵區(qū)土地整理項目績效評價指標(biāo)體系研究［J］.土地經(jīng)濟，2008（10）：38-41.

［4］薛思學(xué)，等.土地整治項目績效評價研究—以黑龍江省為例［J］.國土與自然資源研究，2012（1）：28-30.

［5］金曉斌，黃瑋，等.土地整理項目績效評價初探［J］.中國土地科學(xué)，2008，22（6）：57-62.

［6］王璦鈴，趙庚星，等.土地整理效益模糊綜合評價研究—以寧陽縣伏山土地整理項目為例［J］.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（自然科學(xué)版），2008，39（1）：143-147.

［7］趙蕾.土地整治項目績效評價研究—以蒙自市草壩大洛就土地整治項目為例［D］.昆明理工大學(xué)，2013.

［8］陳春.基于典型項目的土地整治規(guī)劃績效研究—以福建省為例［D］.福建農(nóng)林大學(xué)，2012.

（2016-01-12收稿劉曉佳編輯）

Study on Performance Appraisal of Land Consolidation Project——A Case Study in Jiangxi Province

ZUO Teng-yun et al
（JiangXi land consolidation and rehabilitation center，Nanchang 330025，China）

On the analysis of the connotation and evaluation content for performance evaluation of land consolidation projects，by using fuzzy analytic hierarchy process（AHP）and the method of multiple factor scores，this dissertation has built evaluation index system of land consolidation project in Jiangxi province，and set criteria of evaluation index system，which makes the evaluation method more operational.The author takes 2010 and 2011 annual performance evaluation of 147 land consolidation construction demonstration projects as an example.From five dimensions of objective of project performance，the situation of project fund，project management，project output and an project benefit，we carry out the evaluation and attach one ticket veto as additional indicators，which provides new thinking line and method for the performance evaluation for land consolidation project；we hope to provide scientific basis for perfecting the land consolidation project benefit evaluation system and improving the level of project decision-making and management.According to performance evaluation of land consolidation construction demonstration projects，the results show that there are 26 excellent projects which accounts for 18 percent.Furthermore，the rest of projects are qualified and there is no good and poor grades.

Land consolidation；The performance evaluation；Jiangxi province

F301.23

A

1003-7853（2016）01-0049-05

左騰云（1980-），男，漢族，江西永新人，工程師，碩士，主要從事土地整治研究。