新型城鎮(zhèn)化背景下咸寧市基本公共服務(wù)均等化研究

張敏，朱俊成，張慶（湖北科技學(xué)院資源環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，湖北咸寧437100；湖北科技學(xué)院現(xiàn)代城市與區(qū)域發(fā)展研究所，湖北咸寧437100）

新型城鎮(zhèn)化背景下咸寧市基本公共服務(wù)均等化研究

張敏，朱俊成*，張慶
（湖北科技學(xué)院資源環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，湖北咸寧437100；湖北科技學(xué)院現(xiàn)代城市與區(qū)域發(fā)展研究所，湖北咸寧437100）

基本公共服務(wù)均等化既是服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，又是新型城鎮(zhèn)化的基本要求，是區(qū)域高效、包容與可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。利用屬性AHM賦權(quán)法，對(duì)咸寧市基本公共服務(wù)均等化進(jìn)行測(cè)度與評(píng)價(jià)，研究發(fā)現(xiàn)咸寧市的基本公共服務(wù)總體水平較低，除了社會(huì)保障和就業(yè)服務(wù)水平高于全國(guó)平均水平之外，其它方面的服務(wù)水平都比全國(guó)平均水平要低，其原因在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后、公共財(cái)政投入乏力、公共服務(wù)供給機(jī)制單一化、考核監(jiān)督問責(zé)機(jī)制不健全?；诖耍瑥耐度?、體制機(jī)制、參與、監(jiān)管與評(píng)價(jià)等方面提出了促進(jìn)咸寧市基本公共服務(wù)均等化的基本思路。

新型城鎮(zhèn)化；基本公共服務(wù)；均等化；AHM賦權(quán)法；咸寧市

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主斯蒂格利茨早在2000年就斷言：“21世紀(jì)的決定性力量是美國(guó)的高科技和中國(guó)的城市化”。中國(guó)的城市化不僅是實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)的關(guān)鍵，也是世界高度關(guān)注的領(lǐng)域。新型城鎮(zhèn)化是堅(jiān)持以人為本，以提升城市的文化、公共服務(wù)等內(nèi)涵為中心的城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城融合、宜居和諧、集約節(jié)約的大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)了社會(huì)的公平與正義，并把基本公共服務(wù)的均等化作為其目標(biāo)約束，體現(xiàn)了新型城鎮(zhèn)化高效、包容與可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)要求。基本公共服務(wù)均等化是全面建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，是維護(hù)人的最基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的重要保障，是維護(hù)社會(huì)公平正義、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的迫切需要，是深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大舉措［1］。

2014年2月，咸寧市政協(xié)會(huì)議“一號(hào)提案”《關(guān)于創(chuàng)新融資方式加快咸寧新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的建議》建議結(jié)合咸寧實(shí)際，采取創(chuàng)新金融產(chǎn)品，深化金融服務(wù)等方式促進(jìn)咸寧新型城鎮(zhèn)化建設(shè)［2］。2014年5月，咸寧市出臺(tái)了全域新型城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)以人為本，在全市域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)等領(lǐng)域的均等化，實(shí)現(xiàn)各種資源的統(tǒng)籌共享［3］。由此可見，公共服務(wù)均等化已經(jīng)上升為咸寧市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主線和基本要求?；诖?，本文對(duì)咸寧市基本公共服務(wù)均等化進(jìn)行測(cè)度與評(píng)價(jià)，分析和診斷公共服務(wù)的現(xiàn)狀、問題與成因，探討提升基本公共服務(wù)均等化的路徑選擇，為咸寧市新型城鎮(zhèn)化高效、包容與持續(xù)發(fā)展提供參考。

1　相關(guān)研究述評(píng)

1.1新型城鎮(zhèn)化與公共服務(wù)均等化的關(guān)系

1.1.1基本概念

新型城鎮(zhèn)化就是指以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想，以工業(yè)化、信息化為動(dòng)力，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、環(huán)境友好、資源節(jié)約、經(jīng)濟(jì)高效、社會(huì)和諧、生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)宜居為基本特征，以人為核心和本質(zhì)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)四化的良性互動(dòng)、城鄉(xiāng)一體化以及大中小城市和小城鎮(zhèn)的合理布局與協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路［4］。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以人為本，不僅要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口社會(huì)屬性和社會(huì)身份的轉(zhuǎn)變，而且更加注重改善居民的生產(chǎn)生活環(huán)境，提升人們的生活質(zhì)量，注重人的全面發(fā)展［5］。

基本公共服務(wù)就是指為了維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定與公平正義，保障個(gè)人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，政府需要為社會(huì)成員提供的在一定經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活條件下必需的、可以滿足最低需求的基礎(chǔ)性公共服務(wù)［6］。《十二五規(guī)劃綱要》確定為九個(gè)方面：公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、公共文化、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)。關(guān)于“均等化”可以作如下解讀：一是覆蓋全體社會(huì)成員的機(jī)會(huì)均等，即全體公民，不管何種地域、民族、職業(yè)，能力如何，都能享受到基本公共服務(wù)；二是公民享有基本公共服務(wù)的結(jié)果大體相等，包括數(shù)量和水平的大致均等；三是提供大體均等的基本公共服務(wù)還要充分考慮主體的需求，尊重公民的自由選擇權(quán)［7］。

1.1.2相互關(guān)系

新型城鎮(zhèn)化和基本公共服務(wù)均等化在價(jià)值理念上具有契合性，即出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是堅(jiān)持以人為本［8］，兩者是相互影響、相互促進(jìn)的關(guān)系。在新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程中，產(chǎn)業(yè)得以集聚，工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化得到結(jié)合和提升，這些都會(huì)促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的提高，使資產(chǎn)投資擴(kuò)大、社會(huì)財(cái)富增加，從而為基本公共服務(wù)均等化的有效供給提高財(cái)政資金方面的保障，有利于擴(kuò)大公共服務(wù)的輻射范圍，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。同時(shí)，基本公共服務(wù)均等化保障了居民平等地享受公共服務(wù)的權(quán)力和享受城鎮(zhèn)化紅利的權(quán)力，對(duì)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)揮著重要作用，它能為新型城鎮(zhèn)化提供發(fā)展動(dòng)力，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展?；竟卜?wù)均等化的有效供給有利于推動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，縮小貧富差距，緩解城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡狀況，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

1.2國(guó)內(nèi)外研究述評(píng)

基本公共服務(wù)最早由德國(guó)社會(huì)政治政策學(xué)派代表瓦格納于19世紀(jì)后半葉提出，他指出基本公共服務(wù)是政府財(cái)政支出的重要部分。國(guó)外關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的研究主要集中于三個(gè)方面：一是關(guān)于基本公共服務(wù)供給導(dǎo)向的研究。如McMillan、Tuffour（1991）等認(rèn)為（農(nóng)村）基本公共服務(wù)應(yīng)與需求導(dǎo)向結(jié)合，并考慮不同地區(qū)的特點(diǎn)達(dá)到帕累托最優(yōu)［9］；二是關(guān)于基本公共服務(wù)均等化供給主體、供給方式和供給機(jī)制的研究。供給主體方面如Musgrave（1959）等主流公共產(chǎn)品理論認(rèn)為基本公共服務(wù)應(yīng)該由政府進(jìn)行提供［10］。Savas （1987）則認(rèn)為應(yīng)該將部分生產(chǎn)基本公共服務(wù)的責(zé)任交給第三部門和私營(yíng)部門［11］。供給方式方面Salamon （1987）提出應(yīng)建立政府與第三部門功能互補(bǔ)的供給模式［12］；E.C.薩瓦斯（2002）等大部分學(xué)者認(rèn)為可以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的多元供給方式。供給機(jī)制方面James Andreoni（2004）探討了私人供給激勵(lì)機(jī)制［13］；三是關(guān)于基本公共服務(wù)均等化績(jī)效評(píng)估體系研究。公眾感知服務(wù)質(zhì)量測(cè)量方面RobertC.Levis、BernardH. Boorns認(rèn)為服務(wù)質(zhì)量包含了實(shí)際績(jī)效與預(yù)期的比較［14］。公民滿意度測(cè)評(píng)方面美國(guó)密歇根大學(xué)商學(xué)院質(zhì)量研究中心總結(jié)出的CSI指數(shù)（顧客滿意度指數(shù)）在世界各領(lǐng)域測(cè)評(píng)方面得到廣泛應(yīng)用。

國(guó)內(nèi)關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的研究主要集中于5個(gè)方面：一是關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的概念、范圍和內(nèi)涵。樓繼偉（2006）等認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化是指公民都有平等享受基本公共服務(wù)的權(quán)利［15］。劉尚希（2007）等認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化的本質(zhì)和內(nèi)涵應(yīng)包括全體公民享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等；賈康（2006）等強(qiáng)調(diào)公民享受的基本公共服務(wù)水平的結(jié)果平等［16］?；竟卜?wù)均等化的范圍界定主要有三種視角：一種視角是基于基本公共服務(wù)的分類；一種視角是基于公民應(yīng)享有的權(quán)利；一種視角是基于社會(huì)事業(yè)與民生問題的角度［17］。劉德吉（2008）認(rèn)為基本公共服務(wù)均等化應(yīng)從均等的主體、客體及內(nèi)涵方面來理解［18］。二是關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。供給導(dǎo)向方面如江明融（2006）認(rèn)為公共產(chǎn)品的供給在于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化［19］；汪錦軍（2012）從利益和目標(biāo)兩個(gè)變量出發(fā)建構(gòu)基本公共服務(wù)的協(xié)同體系［20］。供給主體方面徐祖榮（2009）認(rèn)為基本公共服務(wù)供給主體應(yīng)是社會(huì)多元化的［21］。供給機(jī)制方面國(guó)內(nèi)學(xué)者主要從財(cái)政保障、綜合配套、多元主體協(xié)同機(jī)制等方面進(jìn)行了研究［22-25］。三是關(guān)于我國(guó)基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀、問題、影響因素和路徑及對(duì)策的研究。目前我國(guó)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程中存在的問題主要體現(xiàn)在供給需求不均等、區(qū)域間不均等、城鄉(xiāng)間不均等、群體間不均等四個(gè)方面［26，27］?；竟卜?wù)不能均衡發(fā)展的原因主要涉及政府缺位、制度缺失等因素［28，29］?；竟卜?wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑主要包括進(jìn)一步深化公共財(cái)政體制改革［30］、構(gòu)建協(xié)同基本公共服務(wù)的政策系統(tǒng)等［31］；四是關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的績(jī)效評(píng)估研究。白長(zhǎng)虹、陳曄（2005）認(rèn)為公用服務(wù)質(zhì)量包括供給質(zhì)量和服務(wù)過程質(zhì)量?jī)蓚€(gè)維度［32］；張亞明等（2008）提出的公眾感知質(zhì)量包含了五個(gè)宏觀感知指標(biāo)［33］。何華兵（2012）從模型構(gòu)建和調(diào)查問卷的角度提出了基本公共服務(wù)的滿意度的一個(gè)測(cè)評(píng)框架［34］。薛潔（2014）通過回收有效問卷為2641份發(fā)現(xiàn)從總體上看人們對(duì)政府的作為有著基本的認(rèn)同［35］。五是關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的水平測(cè)評(píng)。如李振海（2011）對(duì)西部12省區(qū)市進(jìn)行了基本公共服務(wù)均等化測(cè)評(píng)，發(fā)現(xiàn)西部地區(qū)與中東部發(fā)達(dá)地區(qū)、全國(guó)不僅在各個(gè)方面存在較大的差距，而且這種差距還在快速逐年拉大［36］。劉細(xì)良（2011）通過測(cè)算東中西部的樣本省的均衡指數(shù)，結(jié)果表明社會(huì)保障指標(biāo)均等化不夠［37］。范柏乃（2015）構(gòu)建了浙江省基本公共服務(wù)水平測(cè)度指標(biāo)體系，研究發(fā)現(xiàn)區(qū)域間差異比重呈擴(kuò)大趨勢(shì)、區(qū)域內(nèi)部差異演變呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)［38］。

目前，關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的研究區(qū)域多集中于國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)于中部地區(qū)的研究不多，本文以湖北省咸寧市為例進(jìn)行實(shí)證測(cè)度與評(píng)價(jià)，以期為咸寧市新型城鎮(zhèn)化高效、包容與可持續(xù)發(fā)展提供依據(jù)。

2　咸寧市基本公共服務(wù)評(píng)價(jià)

2.1評(píng)價(jià)方法

2.1.1評(píng)價(jià)體系

目前，學(xué)術(shù)界和政府對(duì)基本公共服務(wù)均等化還沒有公認(rèn)的評(píng)估指標(biāo)。本文在理解基本公共服務(wù)均等化內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，依據(jù)國(guó)家“十二五”規(guī)劃對(duì)基本公共服務(wù)范圍和重點(diǎn)的劃定，選取了直接與公民最基本的生存和發(fā)展相關(guān)的義務(wù)教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化四個(gè)方面建立評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。每個(gè)方面又從資源配置、財(cái)政投入、受益范圍等角度設(shè)置具體評(píng)價(jià)指標(biāo)，如表1。

2.1.2評(píng)價(jià)方法

確定指標(biāo)權(quán)重。采用屬性AHM賦權(quán)法，即對(duì)于m個(gè)指標(biāo)Ij（j=1，2…m），比較它們的相對(duì)重要性從而確定每個(gè)指標(biāo)的權(quán)重。一般通過構(gòu)造相對(duì)屬性測(cè)度評(píng)判矩陣來實(shí)現(xiàn)，令aij表示第i個(gè)指標(biāo)相對(duì)于第j個(gè)指標(biāo)的重要性，aji表示第j個(gè)指標(biāo)相對(duì)第i個(gè)指標(biāo)的重要性，規(guī)定aii=0，aij+aji=1，構(gòu)造矩陣（aij）m×m。當(dāng)x＞0.5，g（x）=1，當(dāng)x≤0.5，g（x）=0。令Qi=｛j:g（aij）=1，1≤j≤n｝，若對(duì)任何i，當(dāng)Qi非空時(shí)有：g（aik）-g|∑g（ajk）|≥0，1≤k≤n，則矩陣滿足一致性，再按下列公式求相對(duì)屬性權(quán)重：w （i）=2/n（n-1）∑aij［39］。

劃分指標(biāo)等級(jí)。主要是依據(jù)全國(guó)水平、發(fā)達(dá)省市水平、中等發(fā)達(dá)省市水平、落后省市水平將每項(xiàng)指標(biāo)劃分為優(yōu)、良、中、差四個(gè)等級(jí)。選取了三個(gè)具有代表性的省市，即北京、湖北、西藏。

設(shè)置每個(gè)等級(jí)的分?jǐn)?shù)。設(shè)置“優(yōu)”為90分，“良”為80分，“中”為65分，“差”為50分。

計(jì)算指標(biāo)分值與大類指標(biāo)綜合得分。

單項(xiàng)指標(biāo)分?jǐn)?shù)=該項(xiàng)指標(biāo)的等級(jí)分?jǐn)?shù)×該項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重

大類指標(biāo)綜合得分=單項(xiàng)指標(biāo)分?jǐn)?shù)之和

2.2結(jié)果分析

為了更好地分析咸寧市基本公共服務(wù)均等化在全國(guó)的水平，本文以湖北省、北京市和西藏自治區(qū)為比較樣本進(jìn)行對(duì)比分析。根據(jù)前面的模型，計(jì)算結(jié)果見表2，表3及圖1。

2.2.1義務(wù)教育服務(wù)水平偏低

截至2013年年底，咸寧市每千名學(xué)生擁有學(xué)校數(shù)為1.61所，比全國(guó)平均水平低0.56所。每千名學(xué)生擁有專任教師數(shù)為56.30人，比全國(guó)平均水平低10.05個(gè)。教育財(cái)政支出達(dá)25.62億元，平均每名學(xué)生獲得的教育經(jīng)費(fèi)為4989.41元，比全國(guó)平均水平低3969.29元。初中升學(xué)率達(dá)85.3％，比全國(guó)平均水平低5.9個(gè)百分點(diǎn)。

結(jié)果表明，咸寧市的義務(wù)教育服務(wù)水平總體偏低，不僅和北京、湖北省、西藏自治區(qū)等省市相比落后，而且綜合得分比全國(guó)平均水平低2.9695。差距主要表現(xiàn)在教育資源不足且分布不均，財(cái)政投入嚴(yán)重不足，軟硬件相對(duì)較差：每千名學(xué)生擁有學(xué)校數(shù)、每千名學(xué)生專任教師數(shù)、生均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、初中升學(xué)率均與全國(guó)平均水平存在較大差距。

2.2.2社會(huì)保障和就業(yè)服務(wù)水平總體較高

社會(huì)保障方面，咸寧市已經(jīng)建立了以醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷、失業(yè)、生育五大社會(huì)保險(xiǎn)為主體的制度體系。結(jié)果表明，咸寧市的社會(huì)保障和就業(yè)服務(wù)水平總體較高，綜合得分高于全國(guó)3.799，比湖北省平均水平略低0.021。就各分項(xiàng)數(shù)據(jù)而言，第5項(xiàng)指標(biāo)在崗職工平均工資偏低，比全國(guó)平均水平低0.8775分。

2.2.3醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平一般

2013年，咸寧市每千人口擁有的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)為0.45個(gè)，比全國(guó)平均水平低0.27個(gè)；每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)為3.83張，低于全國(guó)平均水平0.71張；每千人口擁有的衛(wèi)生技術(shù)人員為4.97人，比全國(guó)平均水平少0.3人。醫(yī)療衛(wèi)生支出達(dá)13.82億元，占財(cái)政支出的比重為8.8％，超過全國(guó)平均水平2.9個(gè)百分點(diǎn)。

結(jié)果表明，咸寧市的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平總體偏低，綜合分?jǐn)?shù)比全國(guó)、北京、湖北都要低，比全國(guó)平均水平低了1.7595，比最高地區(qū)湖北省的平均水平低2.646分。

2.2.4公共文化服務(wù)水平嚴(yán)重滯后

截至2013年年底，咸寧市人均擁有公共圖書館藏書量為0.28冊(cè)，在樣本中排名最低，僅為北京市的28.58％。廣播覆蓋率為95.41％，比全國(guó)平均水平低2.38％。電視覆蓋率達(dá)97.31％，均低于對(duì)比區(qū)域的平均水平。咸寧市的公共文化服務(wù)水平與全國(guó)平均水平以及北京市、湖北省的平均水平都存在較大的差距，總體服務(wù)水平較差。綜合得分比全國(guó)低了3.5175分，比湖北省低2.6385分。

2.2.5基本公共服務(wù)均等化總體水平較低

咸寧市基本公共服務(wù)均等化總體水平較低。除了社會(huì)保障和就業(yè)服務(wù)水平超過全國(guó)平均水平之外，義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化服務(wù)水平不僅與北京市、湖北省的平均水平差距甚大，而且低于全國(guó)平均水平。基本公共服務(wù)綜合得分僅67.631，比全國(guó)平均水平72.0785低4.4475分，比湖北省平均水平低7.0875分，在樣本地區(qū)中僅略高于西藏自治區(qū)。

3　問題分析

根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果，并結(jié)合咸寧市近十年來基本公共服務(wù)供給情況，我們認(rèn)為，咸寧市基本公共服務(wù)均等化雖然有了大的進(jìn)步，但由于資源配給不均、城鄉(xiāng)差異明顯、投入不足、人力相對(duì)不足、信息化程度偏低等原因?qū)е鲁青l(xiāng)居民在享受基本公共服務(wù)方面存在差異，發(fā)展紅利惠及等仍然存在問題。

3.1經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后

2013年咸寧市在崗職工平均工資為29029元，分別僅占全國(guó)平均水平、西藏自治區(qū)和湖北省平均水平、北京市的55.41％、45.07％、65.07％、30.88％，咸寧市人均GDP為35166元，僅占全國(guó)平均水平的83.91％，反映出咸寧市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接影響著對(duì)公共產(chǎn)品的供給的投入強(qiáng)度，因此決定著基本公共服務(wù)均等化水平提升速度。

表1　咸寧市基本公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

表2　基本公共服務(wù)指標(biāo)賦值表

表3　咸寧市及其它地區(qū)基本公共服務(wù)綜合得分

3.2公共財(cái)政投入乏力

咸寧市義務(wù)教育服務(wù)水平偏低，每千名學(xué)生擁有學(xué)校數(shù)僅為全國(guó)平均水平的74.19％，生均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)分別僅占全國(guó)平均水平、西藏自治區(qū)和湖北省平均水平、北京市的55.69％、24.48％、54.86％和15.09％，對(duì)義務(wù)教育投入不足。咸寧市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平一般，不能滿足居民的需求，每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)分別僅占全國(guó)平均水平和湖北省的62.50％和73.77％，每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)分別僅占全國(guó)平均水平和湖北省的84.36％和77.06％。咸寧市公共文化服務(wù)水平嚴(yán)重滯后，人均擁有公共圖書館藏書量?jī)H為全國(guó)平均水平的50.91％，政府對(duì)公共文化投入不足而影響公共文化服務(wù)質(zhì)量。

圖1　基本公共服務(wù)比較圖

3.3公共投入產(chǎn)出率低下，資金使用不力

2013年咸寧市與全國(guó)教育、社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育與傳媒各項(xiàng)財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比重如表4。

表4　2013年咸寧市與全國(guó)各類公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比重情況

與全國(guó)平均水平比較，除了文化傳媒支出比重略低于全國(guó)平均水平0.4％外，咸寧市其它各項(xiàng)公共服務(wù)支出占財(cái)政支出的比重均高于全國(guó)平均水平，且各項(xiàng)產(chǎn)出指標(biāo)如每千名學(xué)生擁有學(xué)校數(shù)、生均財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)等均低于全國(guó)平均水平，反映出咸寧市公共投入產(chǎn)出效率偏低，資金使用效率不高，公共服務(wù)惠民性不強(qiáng)。

3.4公共服務(wù)供給機(jī)制單一化

長(zhǎng)期以來，咸寧市的基本公共服務(wù)供給模式主要是單一政府供給主體，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低而導(dǎo)致投入不足，嚴(yán)重制約了咸寧市基本公共服務(wù)發(fā)展。同時(shí)，單一供給機(jī)制決定了產(chǎn)品的單一性，缺乏對(duì)居民需求多樣性和差異性的考慮，從而導(dǎo)致居民對(duì)基本公共服務(wù)需求滿意度不高，因而對(duì)政府的信用度偏低。

3.5考核監(jiān)督問責(zé)機(jī)制不健全

在現(xiàn)行的考核與問題機(jī)制下，各地方政府為了追求經(jīng)濟(jì)效益而對(duì)生態(tài)效益和社會(huì)效益的重視不夠，對(duì)基本公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、考核與保障不足。同時(shí)，政府作為基本公共服務(wù)供給提供者與效益考核者雙重身份的特殊性，自我監(jiān)管不到位、考核制度不健全，從而成為重要的制約因素。另外，公眾的知曉度、參與度偏低而缺少社會(huì)監(jiān)督，而導(dǎo)致政府不作為或少作為。因此，基本公共服務(wù)的監(jiān)督、參考與考核機(jī)制亟待加強(qiáng)。

4　對(duì)策思考

4.1轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

咸寧市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與全國(guó)平均水平存在較大差距，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不佳是其基本公共服務(wù)財(cái)政投入偏低并導(dǎo)致服務(wù)水平總體低下的重要原因，因此必須考慮進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大投資和消費(fèi)需求，推動(dòng)咸寧市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和質(zhì)量的提升。

4.2構(gòu)建基本公共服務(wù)資金使用考核指標(biāo)體系

咸寧市基本公共服務(wù)財(cái)政投入有限，必須提高資金使用效率。有必要在公共財(cái)政投入使用前構(gòu)建細(xì)致的可以量化的基本公共服務(wù)水平均等化指標(biāo)體系，用以規(guī)范并監(jiān)督有限的資金使用。

4.3尊重公民主體意識(shí)，建立多元參與機(jī)制

逐步實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、社會(huì)組織的協(xié)調(diào)合作，提高基本公共服務(wù)供給效率。以政府為主導(dǎo)，將那些市場(chǎng)提供能夠更有效率、具有部分競(jìng)爭(zhēng)性或部分非排他性特征的公共服務(wù)，通過招標(biāo)、使用者付費(fèi)、政府與企業(yè)合作等形式交由市場(chǎng)提供；將那些具有公益性、服務(wù)性等特征的公共服務(wù)，轉(zhuǎn)交給非營(yíng)利性組織或第三部門。此外，有必要充分發(fā)揮社區(qū)在基本公共服務(wù)供給中的重要作用，讓社區(qū)成為當(dāng)前提供公共服務(wù)的重要力量之一。

4.4健全績(jī)效評(píng)估機(jī)制，完善監(jiān)督問責(zé)機(jī)制

咸寧市應(yīng)在建設(shè)服務(wù)型政府的基礎(chǔ)上，完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的評(píng)價(jià)體系，對(duì)各級(jí)政府的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。要以公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)為主要依據(jù)，制定出合適的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，更好地完善公共服務(wù)供給的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。由于公共服務(wù)的對(duì)象是廣大的社會(huì)公眾，有必要建立公民參與評(píng)估的有效渠道和機(jī)制，讓政府能及時(shí)了解民眾的需求，聽取民眾的意見，接受民眾的監(jiān)督。

5　討論

本文在已有研究成果的基礎(chǔ)上，立足以人為本的新型城鎮(zhèn)化的大背景，對(duì)咸寧市基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展問題給予了研究，由于一些數(shù)據(jù)的獲取很困難，也存在一些不足之處。在分析咸寧市城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間基本公共服務(wù)均等化存在的差異方面有待進(jìn)一步研究。

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（2016-01-09收稿劉曉佳編輯）

On Equalization of Basic Public Services of Xianning City Under the Background of New Urbanization

ZHANG Min et al
（School of Resource Environmental Science and Engineering Xianning 437100，China）

The equalization of basic public services is not only the inner requirement of service oriented government，but also the basic requirement of the new urbanization，which is an important content of regional development on efficient，inclusive and sustainable.Applied AHM method to measure the equalization of basic public service in Xianning.The results show that the level of the equalization of basic public service is lower，except for social security and employment.The reason is weak of economic development and public financial investment，and public service supply mechanism is single，and the system of assessment and supervision is lack.Based on the evaluated results，the paper puts forward some measures for promoting the equalization of basic public services on investment，institutional mechanisms，participation，supervision and evaluation.

New urbanization；Basic public services；Equalization；AHM；Xianning City

G122

A

朱俊成（1972-），男，湖北利川市人，苗族，博士，副教授，主要研究方向：城市與區(qū)域發(fā)展、公共管理與公共服務(wù)。