威廉姆森分析范式下農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款問(wèn)題研究
——以山東棗莊市為例

趙金穎，雷軒，王文露（.暨南大學(xué)，廣東廣州50000；.廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院中山大學(xué)，廣東廣州5000；.棗莊市農(nóng)業(yè)局，山東棗莊77000）

威廉姆森分析范式下農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款問(wèn)題研究
——以山東棗莊市為例

趙金穎1，雷軒2，王文露3
（1.暨南大學(xué)，廣東廣州510000；2.廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院中山大學(xué)，廣東廣州51000；3.棗莊市農(nóng)業(yè)局，山東棗莊277000）

山東棗莊是我國(guó)較早開(kāi)展土地產(chǎn)權(quán)制度改革的試點(diǎn)城市，其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的改革尤為突出。在實(shí)踐過(guò)程中，通過(guò)剝離農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)、創(chuàng)建擔(dān)保公司等改革手段，為農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)提供融資保障。但在實(shí)踐過(guò)程中，混合治理結(jié)構(gòu)帶來(lái)的交易成本過(guò)高問(wèn)題也漸漸顯露。本文引入威廉姆森范式理論，對(duì)棗莊市農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款中的治理結(jié)構(gòu)、交易性質(zhì)以及交易頻率等進(jìn)行了分析，得出一體化的治理結(jié)構(gòu)可有效降低交易成本，最后從一體化組織構(gòu)建、行政關(guān)系、合作方式與原則以及風(fēng)險(xiǎn)防范等角度提出一體化治理結(jié)構(gòu)的政策建議。關(guān)鍵詞：土地資源管理；威廉姆森范式；

治理結(jié)構(gòu)交易性質(zhì)；農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款

1　引言

“交易費(fèi)用”起始于科斯的《企業(yè)的性質(zhì)》，包括發(fā)現(xiàn)相對(duì)價(jià)格的一系列工作所產(chǎn)生的成本，交易發(fā)生時(shí)的談判與簽約費(fèi)用以及交易中不確定性與風(fēng)險(xiǎn)所引致的成本。威廉姆森對(duì)交易費(fèi)用進(jìn)行了更為系統(tǒng)化的研究，把交易費(fèi)用產(chǎn)生過(guò)程劃分為事前、事后，把導(dǎo)致交易費(fèi)用產(chǎn)生的因素劃分為主觀與客觀，把交易的性質(zhì)劃分為三個(gè)分析維度，對(duì)不同維度所適用的契約類型與治理結(jié)構(gòu)對(duì)應(yīng)起來(lái)。

早在威廉姆森之前法學(xué)家麥克尼爾已將契約劃分為古典的、新古典的、關(guān)系的三大類，并特別地將“關(guān)系”概念引入到契約法，認(rèn)為契約是對(duì)將來(lái)交換過(guò)程的當(dāng)事人之間關(guān)系的規(guī)劃，這種能夠體現(xiàn)社會(huì)學(xué)意義的交易包括了命令、身份、社會(huì)功能、血緣關(guān)系、官僚體系、宗教義務(wù)、習(xí)慣等多種因素。但這種契約理論沒(méi)有創(chuàng)造出一個(gè)一般性的關(guān)系契約法，無(wú)法在契約實(shí)務(wù)中得以運(yùn)用［1］。威廉姆森創(chuàng)造性的將其現(xiàn)實(shí)意義應(yīng)用在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，即不同的交易特性需要不同的討價(jià)議價(jià)制度（規(guī)制結(jié)構(gòu)），以相比較地實(shí)現(xiàn)較低成本的締約過(guò)程。正如麥克尼爾所說(shuō)，任何一種契約法體系都具有有利于交換的目的，所以關(guān)鍵是在相應(yīng)的契約法下運(yùn)用合適的治理結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)締約。

農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款作為一項(xiàng)金融交易，必然涉及到交易費(fèi)用問(wèn)題，在這種資金借貸交易中，交易方建立起債權(quán)債務(wù)關(guān)系。一般而言，不動(dòng)產(chǎn)抵押的主體需對(duì)抵押物有完整的所有權(quán)和處分權(quán)，抵押權(quán)利人對(duì)抵押物的交換價(jià)值應(yīng)該享有權(quán)利，從而能夠以交換價(jià)值的實(shí)現(xiàn)作為債權(quán)優(yōu)先受償權(quán)的擔(dān)保［2］。但在我國(guó)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是依附于不動(dòng)產(chǎn)之上的權(quán)利抵押。抵押的主體對(duì)抵押物并不具有所有權(quán)，其處分權(quán)能也是殘缺的導(dǎo)致作為借款方的金融機(jī)構(gòu)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的交換價(jià)值無(wú)法享有完整的權(quán)利［3］。

在這種不符合一般形式抵押貸款的權(quán)利關(guān)系中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的特殊性不僅與我國(guó)的土地制度關(guān)系甚密，而且涉及到土地流轉(zhuǎn)實(shí)際與抵押貸款制度下規(guī)制結(jié)構(gòu)的沖突［4］。雖然該項(xiàng)制度的根源在于普遍存在的制度需求，但如果沒(méi)有一種治理結(jié)構(gòu)使得抵押制度運(yùn)行的收益大于成本，那么抵押制度就無(wú)法繼續(xù)在解決三農(nóng)資金發(fā)展需要的問(wèn)題中發(fā)揮作用了。正如戴維·菲尼的觀點(diǎn)，“按照現(xiàn)有的制度安排，無(wú)法獲得某些潛在的利益。行為者認(rèn)識(shí)到，改變現(xiàn)有的制度安排，他們能夠獲得在原有制度安排下得不到的利益，這時(shí)就會(huì)產(chǎn)生改變現(xiàn)有制度安排的需求”。中國(guó)農(nóng)村地區(qū)的信貸需求長(zhǎng)期處于滯后于城市的狀態(tài)，金融供需之間的巨大缺口，不僅不利于改善農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式和經(jīng)營(yíng)方式，也限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與農(nóng)民生活水平的提高。鑒于農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期缺乏合適的抵押物，很多地方嘗試在農(nóng)民現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)中選擇土地進(jìn)行抵押，增加工商資本注入農(nóng)業(yè)的途徑，實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。

棗莊市作為產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)地區(qū)之一，早在2008年掀起了以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款為主題的土地產(chǎn)權(quán)制度改革。2014年中央一號(hào)文件指出：“在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。從中央層面對(duì)農(nóng)地抵押貸款進(jìn)行了認(rèn)可。

2　棗莊農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的實(shí)踐探索

2.1棗莊農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐背景

棗莊人均耕地僅為0.9畝，人地的矛盾突出，農(nóng)民單靠提高土地產(chǎn)出難以實(shí)現(xiàn)快速增收。越來(lái)越多的農(nóng)民希望能騰出更多的精力務(wù)工增收，將承包地流轉(zhuǎn)出去的意愿日益強(qiáng)烈。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的提高，一些種田能手也希望耕種更多的土地。于是，一些農(nóng)村能人自發(fā)組建了一批以土地為紐帶的農(nóng)民專業(yè)合作社。然而在農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，合作社都不約而同地遇到了貸款難等資金問(wèn)題。創(chuàng)新農(nóng)村金融信貸抵押擔(dān)保方式，盤活現(xiàn)有資源，解決農(nóng)地財(cái)產(chǎn)化、物權(quán)化以用來(lái)融資，成為一種普遍的需求。

棗莊市在08年開(kāi)始開(kāi)展以“頒發(fā)土地使用產(chǎn)權(quán)證、創(chuàng)建農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)、發(fā)展農(nóng)村土地合作社”為核心的農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)制度改革，擬盤活農(nóng)村土地資源，擴(kuò)大農(nóng)村有效抵押擔(dān)保物范圍，拓寬農(nóng)村融資渠道，有效緩解農(nóng)民貸款“抵押難、擔(dān)保難”問(wèn)題，推進(jìn)農(nóng)村土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展資本。

2.2棗莊市農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的實(shí)踐內(nèi)容

2.2.1產(chǎn)權(quán)制度改革

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押貸款作為一種創(chuàng)新型的流轉(zhuǎn)方式，首先是對(duì)原有產(chǎn)權(quán)安排的一種挑戰(zhàn)，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)需要在落到實(shí)處之后進(jìn)行產(chǎn)權(quán)安排的重新調(diào)整來(lái)適應(yīng)改革的需要。

使農(nóng)民掌握土地產(chǎn)權(quán)。由區(qū)（市）政府向經(jīng)營(yíng)者頒發(fā)《農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證》。持證人在產(chǎn)權(quán)期限內(nèi)，可以依法使用、經(jīng)營(yíng)、流轉(zhuǎn)土地，也可作價(jià)、折股作為資本從事產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、抵押擔(dān)保等。棗莊市最初僅將農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證頒發(fā)給自愿申請(qǐng)加入土地合作社的農(nóng)戶，后來(lái)將發(fā)證范圍擴(kuò)大至個(gè)體農(nóng)戶和家庭農(nóng)場(chǎng)。

經(jīng)營(yíng)權(quán)的剝離與盤活。放活農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，一方面讓專業(yè)農(nóng)民來(lái)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益；另一方面讓兼業(yè)農(nóng)民安心外出，在獲得穩(wěn)定土地租金收入的同時(shí)，增加工資性收入。棗莊市通過(guò)土地使用權(quán)相對(duì)獨(dú)立化，拓展權(quán)能空間，為推動(dòng)改革的相關(guān)措施出臺(tái)提供了理論支撐。具體做法主要體現(xiàn)在為開(kāi)展經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體出具《棗莊市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易鑒證書(shū)》，將經(jīng)營(yíng)主體所獲得的分散在每個(gè)農(nóng)戶上的經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包權(quán)中剝離出，統(tǒng)一在《交易鑒證書(shū)》中體現(xiàn)。最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地用途性質(zhì)不變的前提下，將土地使用產(chǎn)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)，實(shí)現(xiàn)“所有權(quán)—承包權(quán)—經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）”的“三權(quán)分置”。

2.2.2機(jī)構(gòu)建設(shè)

創(chuàng)建擔(dān)保公司。2011年，棗莊市財(cái)政注冊(cè)資本金1億元，成立了棗莊市金土地融資擔(dān)保有限公司，專門為土地抵押貸款提供擔(dān)保服務(wù)。

搭建流轉(zhuǎn)平臺(tái)。2013年，棗莊市成立了首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，規(guī)范市場(chǎng)交易行為，形成了市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)的使用產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、房屋所有權(quán)等11類產(chǎn)權(quán)交易產(chǎn)品可以入市。

組建合作社。棗莊市發(fā)展農(nóng)村土地合作社，通過(guò)合作社把農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)證集中使用，增加貸款額度，使合作社的資金更加充裕，從而能夠種植效益更高的作物，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，成立社辦企業(yè)，并與大超市對(duì)接，既多掙了錢，又解決了銷售難問(wèn)題。

成立評(píng)估公司。成立全國(guó)首家農(nóng)村土地資產(chǎn)專業(yè)評(píng)估事務(wù)所—棗莊市普惠農(nóng)村資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所，對(duì)全市農(nóng)村土地的使用產(chǎn)權(quán)價(jià)值、土地收益價(jià)值及農(nóng)村資產(chǎn)等進(jìn)行評(píng)估。

2.2.3貸款流程

貸款流程大致上可分為經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、經(jīng)營(yíng)權(quán)證明、資產(chǎn)評(píng)估、委托擔(dān)保、擔(dān)保審核、貸款發(fā)放等六個(gè)步驟，具體內(nèi)容如下，見(jiàn)圖1。

經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)：外出務(wù)工農(nóng)戶將承包土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，將土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。

經(jīng)營(yíng)權(quán)證明：辦理由產(chǎn)權(quán)交易中心出具的《棗莊市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易鑒證書(shū)》，證明規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的所有，為抵押貸款操作作準(zhǔn)備。

資產(chǎn)評(píng)估：普惠農(nóng)村資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所對(duì)借款人資金需求進(jìn)行評(píng)估，作為銀行授信的參考。

委托擔(dān)保：借款者向農(nóng)商行提出貸款申請(qǐng)，農(nóng)商行委托金土地融資擔(dān)保有限公司提供擔(dān)保。

擔(dān)保審核：金土地融資擔(dān)保有限公司需要組織工作小組就資信與經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等要素對(duì)借款者進(jìn)行審查。為避免貸款違約風(fēng)險(xiǎn)，金土地增加提供擔(dān)保的契約條件，即要求借款者提供反擔(dān)保，反擔(dān)保者一般可以是公務(wù)員或企業(yè)法人等。審查通過(guò)后，金土地提供擔(dān)保。

貸款發(fā)放：擔(dān)保后確認(rèn)農(nóng)商行為借款者發(fā)放貸款。

2.2.4政策保障

八項(xiàng)制度：產(chǎn)權(quán)確認(rèn)制度、產(chǎn)權(quán)登記制度、產(chǎn)權(quán)評(píng)估制度、產(chǎn)權(quán)交易制度、產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保制度、產(chǎn)權(quán)交易所管理制度、監(jiān)督考核制度和檔案管理制度。

四項(xiàng)機(jī)制：風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制、收益分配機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制和司法保障機(jī)制等，切實(shí)規(guī)避改革試驗(yàn)的制度風(fēng)險(xiǎn)。

加大各級(jí)財(cái)政投入：每年劣質(zhì)專項(xiàng)資金，棗莊市市級(jí)財(cái)政總土地出讓收益中每年列支不少于5000萬(wàn)元，區(qū)（市）級(jí)財(cái)政從土地出讓收益中每年列支不少于3000萬(wàn)元，專項(xiàng)用于扶持農(nóng)村改革試驗(yàn)工作。

圖1　棗莊市貸款流程圖

2.3棗莊市農(nóng)地抵押貸款實(shí)踐效果評(píng)價(jià)

2.3.1實(shí)踐效果的成績(jī)

放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，優(yōu)化人地資源配置，形成適規(guī)?；?jīng)營(yíng)。自推進(jìn)“三權(quán)分立”的農(nóng)地制度改革以來(lái)，棗莊市的土地合作社已經(jīng)達(dá)到1623家，家庭農(nóng)場(chǎng)達(dá)到577家。全市土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)80.5萬(wàn)畝，土地流轉(zhuǎn)比例29.18％，流轉(zhuǎn)入社比例75.1％。土地合作社平均經(jīng)營(yíng)面積386畝，資產(chǎn)216.2萬(wàn)元，入社農(nóng)戶數(shù)87.8戶（表1）。

激活土地資本功能，解決涉農(nóng)融資難題，壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。至2014年年底，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款已經(jīng)達(dá)到6.294億元，新增抵押貸款1.2682億元，其中大部分是土地使用產(chǎn)權(quán)抵押貸款。如萬(wàn)恒土地流轉(zhuǎn)合作社貸款余額80萬(wàn)元，龍?zhí)都彝マr(nóng)場(chǎng)的貸款余額達(dá)到100萬(wàn)元，美果來(lái)石榴種植專業(yè)合作社的貸款余額高達(dá)1000萬(wàn)元。土地使用產(chǎn)權(quán)抵押，使土地合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)獲得了融資的有效渠道，助推了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)更為順暢。

帶動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民較快增收。放活農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，一方面讓專業(yè)農(nóng)民來(lái)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益；另一方面讓兼業(yè)農(nóng)民安心外出，在獲得穩(wěn)定土地租金收入的同時(shí)，增加工資性收入。2013年，棗莊市農(nóng)民人均純收入10878元，同比增長(zhǎng)13.2％，分別高于全國(guó)、全省水平1982元和258元，連續(xù)4年高于城鎮(zhèn)居民收入增幅。全市土地合作社畝均純收益3850元，入社農(nóng)民比未入社農(nóng)民人均增收60％以上。參與改革的農(nóng)民近50萬(wàn)人，人均純收入高于全市平均30％以上。

2.3.2抵押貸款實(shí)踐中的存在問(wèn)題

資金規(guī)模仍難以滿足合作社發(fā)展的需要。據(jù)筆者訪談情況來(lái)看，金融部門并沒(méi)有按照評(píng)估價(jià)值的三分之一放款。2010年棗莊市試點(diǎn)合作社評(píng)估價(jià)值7.3億元，銀行實(shí)際放貸4200余萬(wàn)元，僅占評(píng)估價(jià)值的6％。如能按照評(píng)估價(jià)值的三分之一足額放款，就可基本滿足大部分合作社的建設(shè)需要。

表1　棗莊市土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)狀況

而在國(guó)有商業(yè)銀行方面，由于土地使用產(chǎn)權(quán)證法理性的不確定，存在諸多顧慮：土地價(jià)值差異大、，缺少統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)、資產(chǎn)評(píng)估方式不科學(xué)等。除此外，農(nóng)地抵押貸款的標(biāo)的物是土地，一旦貸款逾期無(wú)法償還，銀行對(duì)押在手中的土地既不能處置，也難以變現(xiàn)，在現(xiàn)實(shí)中政策規(guī)定的處置方式執(zhí)行的可能性較低。

貸款渠道仍然狹窄。改革以來(lái)，真正通過(guò)農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證抵押擔(dān)保放貸的只有農(nóng)村信用社一家金融機(jī)構(gòu)，合作社期盼有更多金融機(jī)構(gòu)參與改革，以方便貸款。在對(duì)滕州市太和香菇養(yǎng)殖專業(yè)合作社調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該合作社一直與農(nóng)業(yè)銀行有很多金融業(yè)務(wù)往來(lái)，農(nóng)業(yè)銀行對(duì)其資信情況掌握情況更加切實(shí)，所以期望農(nóng)業(yè)銀行能夠辦理土地產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保貸款。

抵押擔(dān)保放貸的效率低下。正如上文所展現(xiàn)的貸款流程，農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)抵押貸款程序復(fù)雜，時(shí)間較長(zhǎng)，合作社從申請(qǐng)貸款到銀行放貸，時(shí)間短的情況也要1-2個(gè)月，多的時(shí)候3-4個(gè)月，很容易出現(xiàn)貽誤農(nóng)時(shí)的情況。

申請(qǐng)擔(dān)保成本高?，F(xiàn)在合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)用農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款必須由金土地?fù)?dān)保公司擔(dān)保，銀行才放款。而通過(guò)金土地?fù)?dān)保公司擔(dān)保，除必須扣繳貸款額的10％的保證金和2％的手續(xù)費(fèi)，還需要提供無(wú)貸款的第三方再擔(dān)保，導(dǎo)致審批時(shí)間長(zhǎng)、手續(xù)煩瑣、貸款成本拉高。造成即使在土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)可以辦理抵押，仍然很多農(nóng)戶選擇通過(guò)民間高息借貸，以便快速獲得所需資金。

經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)未得到有效控制。從調(diào)研情況來(lái)看，有些合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)單純追求土地規(guī)模，對(duì)人力、資金等成本投入認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致資金周轉(zhuǎn)不靈，經(jīng)營(yíng)困難，造成部分合作社名存實(shí)亡。市農(nóng)業(yè)局調(diào)查顯示，全市約有600余家合作社名存實(shí)亡，占到總數(shù)的1/6。經(jīng)營(yíng)中的合作社則存在組織管理松散、管理不規(guī)范、理事長(zhǎng)一人手中財(cái)務(wù)混亂、謀私套現(xiàn)等現(xiàn)象。究其原因主要為農(nóng)村合作金融監(jiān)管缺失，沒(méi)有明確監(jiān)管主體，單純依靠社員之間的親情和信任關(guān)系，難以形成有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和管控能力。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障作用差。棗莊市的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只有小麥、玉米、大棚馬鈴薯3種，而蘇州、無(wú)錫等地農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)達(dá)20多種，基本上實(shí)現(xiàn)了品種全覆蓋。而且保額很低，一畝小麥絕收，最高賠付320元，而一畝小麥產(chǎn)值較高情況下大約2000元。并且農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)也意味著風(fēng)險(xiǎn)集中了。一方面，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者面臨的風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)劇烈，而且生產(chǎn)成本剛性上升。特別是土地流轉(zhuǎn)金快速上升。棗莊市一些規(guī)模經(jīng)營(yíng)的流轉(zhuǎn)費(fèi)用已經(jīng)達(dá)到800斤小麥與800斤玉米的水平，有的還要二次分紅，對(duì)經(jīng)營(yíng)者造成了很大壓力。而政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種少、保額低，難以滿足經(jīng)營(yíng)者應(yīng)對(duì)自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的要求。另一方面，抵押貸款規(guī)模擴(kuò)大后的風(fēng)險(xiǎn)也在增加。而個(gè)別經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大的經(jīng)營(yíng)者的貸款達(dá)1000萬(wàn)元，如果規(guī)模主體的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題，給轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶、金融機(jī)構(gòu)、政府部門所造成的負(fù)面影響極大。

3　威廉姆森分析范式下的棗莊市治理結(jié)構(gòu)分析

3.1引入一個(gè)分析框架：威廉姆森分析范式

威廉姆森認(rèn)為要達(dá)成交易費(fèi)用最小化需要為不同的交易類型匹配不同的治理結(jié)構(gòu)?！懊糠N可行的模式（市場(chǎng)、混合制以及等級(jí)制）都是由一系列互相支持的特性來(lái)界定的”，并進(jìn)一步將資產(chǎn)的專用程度、不確定性與交易頻率作為交易特性的三個(gè)維度。資產(chǎn)的專用性為資產(chǎn)可以在其他用途得到重新配置并且其他使用者在這種配置中可以不犧牲其生產(chǎn)性價(jià)值的程度，資產(chǎn)專用性程度的增加會(huì)造成雙邊依賴以及更多的締約風(fēng)險(xiǎn)；頻率分為偶爾和經(jīng)常，對(duì)一定專用性的資產(chǎn)來(lái)說(shuō)，頻率的增強(qiáng)意味需要更強(qiáng)適應(yīng)性的規(guī)制結(jié)構(gòu)；不確定性會(huì)在具有一定資產(chǎn)專用性交易中要求契約適應(yīng)性的增強(qiáng)，以克服擴(kuò)大了的契約余地［5］。威廉姆森借用巴納德與哈耶克的調(diào)適理論，對(duì)交易類型與治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系進(jìn)行了分析，認(rèn)為對(duì)通用性資產(chǎn)無(wú)論交易頻率的大小相應(yīng)的治理機(jī)制都是市場(chǎng)治理機(jī)制；對(duì)于混合性資產(chǎn)或?qū)Ｓ眯再Y產(chǎn)，如果交易頻率較低，只發(fā)生數(shù)次，相應(yīng)的治理機(jī)制應(yīng)是當(dāng)事人雙方再加上第三方參與的三方治理機(jī)制。對(duì)于混合性資產(chǎn)，如果交易頻率較高，交易經(jīng)常重復(fù)，相應(yīng)的治理機(jī)制應(yīng)是由當(dāng)事人雙方參與的治理，即雙邊治理；對(duì)于專用性資產(chǎn)，如果交易頻率較高，交易經(jīng)常重復(fù)，相應(yīng)的治理機(jī)制應(yīng)是由一方當(dāng)事人統(tǒng)一治理的機(jī)制，即一體化治理［6］，見(jiàn)表2。

3.2棗莊市農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的現(xiàn)行治理結(jié)構(gòu)

如前文所述貸款流程可以發(fā)現(xiàn)，在棗莊市農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的整個(gè)過(guò)程的背后都需要政府的強(qiáng)力支持。首先，整個(gè)貸款程序的啟動(dòng)部門是由棗莊市三農(nóng)服務(wù)中心組建的土地產(chǎn)權(quán)交易中心，其頒發(fā)土地使用權(quán)鑒證書(shū)使得零散土地的集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)有了法律保障和現(xiàn)實(shí)操作的可能性。其次，各區(qū)政府以及市政府參股成立的金土地?fù)?dān)保公司則用以滿足金融機(jī)構(gòu)提出的附加擔(dān)保要求。則不同于一般的市場(chǎng)運(yùn)作型擔(dān)保公司，金土地?fù)?dān)保公司的企業(yè)法人由棗莊市農(nóng)業(yè)局的行政官員擔(dān)任。此外金土地?fù)?dān)保公司受理?yè)?dān)保審查所需的土地價(jià)值評(píng)估報(bào)告，要，則由普惠農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所提供。該評(píng)估所實(shí)際上是由三農(nóng)服務(wù)中心的政府工作人員邀約農(nóng)業(yè)專家評(píng)估。最后，當(dāng)借款方違約時(shí)，金土地?fù)?dān)保公司有責(zé)任代其償還，償還資金主要來(lái)自于各級(jí)政府出資。政府在降低金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、協(xié)調(diào)借貸雙方關(guān)系方面的角色充分體現(xiàn)了政府作為第三方協(xié)調(diào)者的作用。

威廉姆森的三方規(guī)制結(jié)構(gòu)描述了受邀仲裁人參與交易方的協(xié)調(diào)以達(dá)成交易的過(guò)程。在這種結(jié)構(gòu)中，由于交易的一定資產(chǎn)專用性使得交易方之間存在一定的依賴關(guān)系，雙方都有繼續(xù)合作的意愿與激勵(lì)，但是由于契約的不完全性，特別當(dāng)“訂立一條款以解決一特定的事宜的成本超出了其收益”（謝弗爾shavell）時(shí)，就不可能將未來(lái)可能出現(xiàn)的所有干擾都寫進(jìn)契約［7］。此時(shí)就需要一種靈活的調(diào)適機(jī)制，使得在擾動(dòng)出現(xiàn)時(shí)，能夠及時(shí)解決［6］。三方規(guī)制中，這種調(diào)適機(jī)制由交易方所共同認(rèn)可的第三方仲裁人達(dá)成［8］。在棗莊市農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)踐中，三農(nóng)服務(wù)中心所代表的政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)了第三方仲裁人的角色，符合威廉姆森混合治理結(jié)構(gòu)中的三方規(guī)制。

3.3現(xiàn)行治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行下的的交易費(fèi)用

3.3.1信息搜集階段

表2　交易、契約與治理結(jié)構(gòu)

農(nóng)商行的信貸經(jīng)理在接收到貸款申請(qǐng)時(shí)，需要三個(gè)條件才能決定是否放貸和放款額度。第一個(gè)條件是是否具有普惠農(nóng)村資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所的評(píng)估結(jié)果，第二個(gè)條件是信貸經(jīng)理在考察貸款申請(qǐng)者經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目后作出的評(píng)估，第三個(gè)條件是申請(qǐng)者的信用狀況。

棗莊市有6家縣級(jí)聯(lián)社，62處信用社，123處信用社分社，平均每13個(gè)村、每2萬(wàn)村民可以得到一家農(nóng)信社的服務(wù)，而每家農(nóng)信社的信貸經(jīng)理大約為2到4名。除評(píng)估申請(qǐng)者經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目外，信貸經(jīng)理的職責(zé)范圍還包括農(nóng)民專業(yè)合作社貸款、社團(tuán)貸款、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施貸款、第三方監(jiān)管動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押貸款、鋼結(jié)構(gòu)資產(chǎn)抵押貸款、應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款、企業(yè)流動(dòng)資金貸款、大聯(lián)保體貸款、林權(quán)抵押貸款、農(nóng)民住房貸款、住房貸款、公務(wù)員貸款、個(gè)體工商戶貸款、農(nóng)戶貸款。相較于信用類的貸款，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款需要信貸員親自調(diào)查土地上的經(jīng)營(yíng)狀況，加上很多信貸經(jīng)理并不懂農(nóng)業(yè)，農(nóng)戶有可能以虛假的往年銷售記錄來(lái)爭(zhēng)取更多貸款，此外由于信息的主觀性，信貸經(jīng)理很難準(zhǔn)確知道貸款人與調(diào)查對(duì)象的關(guān)系，這些因素極大的加大了調(diào)查的時(shí)間成本和人力成本。

3.3.2談判簽約階段

貸款人向農(nóng)商行提出農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款申請(qǐng)到農(nóng)商行批貸的周期一般為兩個(gè)星期，但卻有很多申請(qǐng)因?yàn)殡y以跨越的門檻而不得不放棄。類似于信用貸款，《棗莊市金土地融資擔(dān)保有限公司業(yè)務(wù)操作規(guī)程》要求借款申請(qǐng)人信用等級(jí)需在A級(jí)以上，并且要求提供反擔(dān)保人，“申請(qǐng)人為法人的，除了申請(qǐng)人提供的反擔(dān)保人外，該法人的股東應(yīng)作為連帶共同保證人；申請(qǐng)人為其他組織的，除了申請(qǐng)人提供的反擔(dān)保人外，設(shè)立該組織的設(shè)立人應(yīng)作為連帶共同保證人；反擔(dān)保方為個(gè)人的，其配偶應(yīng)作為連帶共同保證人”。這對(duì)于很多貸款申請(qǐng)人來(lái)說(shuō)具有極大的困難，在隨機(jī)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，近三分之一的合作社反應(yīng)，由于找不到金土地?fù)?dān)保公司認(rèn)可的反擔(dān)保方為農(nóng)商行提供擔(dān)保，只能對(duì)抵押貸款望洋興嘆。此外高額的手續(xù)費(fèi)也使得部分合作社望而卻步，除需支付6-8個(gè)點(diǎn)的貸款利息外，金土地?fù)?dān)保公司的提供擔(dān)保也需要三個(gè)點(diǎn)的手續(xù)費(fèi)，雖然明顯低于其他擔(dān)保公司，但是對(duì)于很多小型經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)有一定壓力。加上農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值效益低，面臨市場(chǎng)和自然雙重風(fēng)險(xiǎn)，貸款者必須非常謹(jǐn)慎的作出選擇。

3.3.3監(jiān)督執(zhí)行階段

在隨機(jī)調(diào)查的合作社中，獲得貸款的合作社理事長(zhǎng)大多反應(yīng)，即使獲得貸款，也需主動(dòng)與信貸經(jīng)理搞好關(guān)系，為了今后更容易獲得貸款，由此產(chǎn)生了貸款的隱性成本。每一筆貸款的背后都有可能或多或少地存在一些人情因素，一方面增加貸款不規(guī)范行為，另一方面增加維持交易的費(fèi)用。農(nóng)商行對(duì)貸款資金的監(jiān)管，僅限于跟蹤借款者的借款資金銀行轉(zhuǎn)賬情況，借款者有可能與合法的轉(zhuǎn)賬接收人密謀將借款資金挪作他用。如果資金并非用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，一方面背離了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的初衷，另一方面不規(guī)范的資金使用行為增加了償款的不確定性。在缺少監(jiān)管方法情況下，當(dāng)更多的違約使用資金導(dǎo)致償還不力時(shí)，農(nóng)商行會(huì)逐漸失去放貸積極性。

3.3.4違約處置階段

在違約發(fā)生后，農(nóng)信社需承擔(dān)20％比例的違約損失，另外80％的違約損失則由反擔(dān)保方代本應(yīng)由金土地?fù)?dān)保公司支付，最終仍由貸款方償還反擔(dān)保者。一般情況，三農(nóng)服務(wù)中心會(huì)爭(zhēng)取與農(nóng)信社進(jìn)行溝通，爭(zhēng)取獲得一年的展期，但這種處置方式，即使給予貸款者一年展期時(shí)間，也不能保證貸款者能夠償還，導(dǎo)致最終損失仍由附加擔(dān)保來(lái)承擔(dān)。

3.4現(xiàn)行治理結(jié)構(gòu)與交易性質(zhì)的適應(yīng)性分析

3.4.1資產(chǎn)專用性對(duì)治理結(jié)構(gòu)的影響

市場(chǎng)制的治理結(jié)構(gòu)由于獨(dú)立的行動(dòng)者之間不具備依賴關(guān)系，交易可在瞬時(shí)完成，行動(dòng)者只需要根據(jù)市場(chǎng)上的信號(hào)，自主調(diào)適各種外生擾動(dòng)，此時(shí)層級(jí)制增加官僚成本并且起不到任何作用。當(dāng)資產(chǎn)專用程度的增加，交易各方的依賴程度加深，交易不再是瞬時(shí)完成，產(chǎn)生了長(zhǎng)期合作的可能性，這需要在擾動(dòng)面前交易各方作出協(xié)調(diào)一致反應(yīng)，不然，各方會(huì)僅從自身角度想盡可能地攫取利益，在討價(jià)還價(jià)過(guò)程中增加了交易費(fèi)用。此時(shí)層級(jí)制成為很好的協(xié)調(diào)手段，將各方利益融于一個(gè)整體［6］。

考慮到不同資產(chǎn)專用性對(duì)應(yīng)不同的調(diào)適程度和失調(diào)程度，由于土地所具有的地理位置專用性、人力資本專用性和土地用途特定性，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的交易雙方，即金融機(jī)構(gòu)與貸款者之間具有很強(qiáng)的依賴關(guān)系。一方面，抵押貸款的借款者為農(nóng)村信用社，農(nóng)村信用社作為農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)有責(zé)任為農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供金融服務(wù)。其每一筆貸款的達(dá)成，都要面臨這種可能性：違約情況下土地?zé)o法處置，使得農(nóng)村信用社對(duì)貸款者有很強(qiáng)還款要求，如果這種還款要求得不到有效保證來(lái)滿足，農(nóng)村信用社在無(wú)法處置抵押物的情況下會(huì)選擇不接受任何一筆土地抵押貸款。另一方面，農(nóng)地抵押貸款主體對(duì)農(nóng)村信社有很強(qiáng)的依賴關(guān)系。棗莊市的貸款方僅有農(nóng)村信用社一家單位，經(jīng)營(yíng)主體只要以土地進(jìn)行抵押時(shí)，就必須通過(guò)信用社的批準(zhǔn)，沒(méi)有更多的選擇。諸多學(xué)者的研究表明，農(nóng)地抵押貸款過(guò)程中極高的專用程度是造成高昂交易費(fèi)用的主要因素。如郭中興等研究得出地理位置固定、產(chǎn)權(quán)專屬、用途專用使得農(nóng)地交易市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足成為一個(gè)薄市場(chǎng)，地權(quán)價(jià)值低而處置成本較高。在高的資產(chǎn)專用程度要求下，交易需要交易方之間高程度的調(diào)適能力［9］。

3.4.2不確定性對(duì)治理結(jié)構(gòu)的影響

不確定性即威廉姆森的擾動(dòng)因素，雖然威廉姆森并沒(méi)有分析不確定性下應(yīng)選擇的治理結(jié)構(gòu)，但是不確定性增強(qiáng)了對(duì)契約適應(yīng)連續(xù)性的要求，比如“由于經(jīng)常性交易不確定性增加，雙邊規(guī)制結(jié)構(gòu)常常為同一規(guī)制結(jié)構(gòu)所取代”。可見(jiàn)，威廉姆森認(rèn)為不確定性的程度越強(qiáng)，對(duì)調(diào)適能力的要求也越強(qiáng)，此時(shí)適用于“投資的特質(zhì)程度并非微不足道”［8］。因?yàn)榻灰追街g存在一定的依賴關(guān)系，較高程度的不確定性影響的是持續(xù)性交易的進(jìn)行，不同于市場(chǎng)規(guī)制的情況，交易可瞬時(shí)完成，持續(xù)性的交易方需要對(duì)市場(chǎng)信號(hào)做出判斷后才能完成交易。此時(shí)，所需要的規(guī)制結(jié)構(gòu)被要求能夠滿足雙方持續(xù)的可能性，這種調(diào)適更多的是需要巴納德式的調(diào)適，即“人們之間那種有意識(shí)的、深思熟慮的和有目的的合作”，這里強(qiáng)調(diào)的是組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)，在交易當(dāng)中則是參與方放下出于私利的討價(jià)還價(jià)，為維持合約的進(jìn)行而共同努力。

農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款交易中，對(duì)于農(nóng)戶的擾動(dòng)因素有貸款利率的高低、還款期限與經(jīng)營(yíng)周期的矛盾、金融機(jī)構(gòu)不予受理的貸款申請(qǐng)、過(guò)長(zhǎng)的貸款申請(qǐng)審批流程及對(duì)違約情況下的處置方式等。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)的擾動(dòng)因素包括前期對(duì)農(nóng)戶還款能力的判斷、農(nóng)戶實(shí)際經(jīng)營(yíng)所面臨的市場(chǎng)與自然風(fēng)險(xiǎn)、違約的處置辦法等。這些看似與一般的抵押貸款并無(wú)不同，但是交易達(dá)成后，農(nóng)戶和金融機(jī)構(gòu)都要面對(duì)債務(wù)清償?shù)牟淮_定性這一問(wèn)題。債務(wù)清償受到借款者經(jīng)營(yíng)能力、市場(chǎng)供需與價(jià)格、自然因素等影響，即便是以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作擔(dān)保，這些因素的影響都是難以預(yù)料到的。但是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押物的擔(dān)保方式在棗莊市幾乎起不到任何作用，其僅僅是作為貸款額度的一種參考。不然不會(huì)需要擔(dān)保公司與反擔(dān)保人，以債務(wù)轉(zhuǎn)嫁解決違約?；旌现剖沟妹恳还P貸款的發(fā)生都需要面臨一個(gè)擔(dān)保人與反擔(dān)保人來(lái)承擔(dān)這種不確定性所造成的風(fēng)險(xiǎn)，但是數(shù)筆交易可以這樣進(jìn)行，如果更進(jìn)一步擴(kuò)大抵押貸款范圍，這種不確定性也會(huì)隨之增加。

3.4.3交易頻率對(duì)治理結(jié)構(gòu)的影響

對(duì)于非專用性資產(chǎn)來(lái)說(shuō)，交易頻率無(wú)論大小，市場(chǎng)都是最佳的交易方式，交易雙方自由選擇，互相沒(méi)有依賴，以至于一次交易發(fā)生，雙方即結(jié)束經(jīng)濟(jì)上的關(guān)系，即使有后續(xù)的交易發(fā)生也是偶然情況下的巧合。對(duì)于具備一定程度專用性的資產(chǎn)來(lái)說(shuō)，交易雙方具有一定依賴性，并且交易需要持續(xù)多次，交易方在交易前期對(duì)彼此的合作方式有很多模糊之處，此時(shí)簽訂的契約只能是大概的框架性協(xié)議，而具體內(nèi)容需要在之后多次的交易中不斷發(fā)現(xiàn)得以完善。對(duì)于混合型資產(chǎn)，為了保證交易方的風(fēng)險(xiǎn)與收益分配的均衡，可以采取類似于互相購(gòu)買股權(quán)的方式，使得雙方的關(guān)系損益共擔(dān)，在面臨擾動(dòng)時(shí)可以采取一致行動(dòng)；而專用性極強(qiáng)的資產(chǎn)，其中一方在某些方面具有被另一方敲竹杠的風(fēng)險(xiǎn)，此時(shí)只有一體化的情況交易才有可能進(jìn)行下去，不然被動(dòng)方寧愿放棄交易也不愿承擔(dān)受損風(fēng)險(xiǎn)。含一定專用性質(zhì)的資產(chǎn)在偶然的交易中無(wú)需建立長(zhǎng)期合作的機(jī)制，只需要一種當(dāng)擾動(dòng)發(fā)生時(shí)可以保證得以公正裁決的方式即可?？梢?jiàn)，同樣性質(zhì)資產(chǎn)在不同交易頻率下所適用的治理結(jié)構(gòu)并不相同。

農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押帶款的交易中，金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶屬于偶然性的交易還是經(jīng)常性的交易需要參考農(nóng)村對(duì)信貸資金的需求程度。另一方面，農(nóng)業(yè)貸款者對(duì)于資金需求常常是季節(jié)性的，周期性的，在經(jīng)營(yíng)某種作物時(shí)，可能每一年的某個(gè)時(shí)節(jié)就需要一筆資金保證及時(shí)使用，甚至農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益逐漸增加，對(duì)提高經(jīng)營(yíng)水平，擴(kuò)充經(jīng)營(yíng)規(guī)模有更大的需求，此時(shí)對(duì)資金的需求也同步擴(kuò)大，可見(jiàn)單個(gè)貸款申請(qǐng)主體有與金融機(jī)構(gòu)的多次持續(xù)交易的可能性。

4　一體化治理結(jié)構(gòu)的政策建議

一體化的治理方式要求將所有的交易主體置于統(tǒng)一的組織架構(gòu)下，其原本交易的外部費(fèi)用或者市場(chǎng)中的交易費(fèi)用以內(nèi)部組織成本來(lái)代替，擾動(dòng)因素從不同交易方的討價(jià)還價(jià)變做一個(gè)組織中不同部門的協(xié)調(diào)。農(nóng)地抵押貸款交易中，若貸款方與借款方處于一個(gè)組織體系中，那么借貸雙方信息不對(duì)稱情況降低，機(jī)會(huì)主義與道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題也會(huì)減少，借款方所面臨的不確定性減少，從而不再借貸，樂(lè)于將資金用于農(nóng)業(yè)，增加的交易會(huì)逐漸緩解農(nóng)村發(fā)展資金匱乏的問(wèn)題。

4.1構(gòu)建一體化合作組織架構(gòu)

我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)具備建立一體化合作組織的基礎(chǔ)和條件，比如村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織、社區(qū)合作社、供銷合作社、信用合作社、各種專業(yè)的合作社及農(nóng)民協(xié)會(huì)等多種形式［10］，只是這些合作經(jīng)濟(jì)組織力量分散、職能單一，組織之間的溝通與協(xié)調(diào)能力差。這既不利于農(nóng)業(yè)作為弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)在市場(chǎng)上的生存與發(fā)展，也不利于農(nóng)民形成自我保護(hù)力量以爭(zhēng)取從政府而來(lái)有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境。同時(shí)，以農(nóng)村信用社為主體的合作金融一直是國(guó)家銀行在農(nóng)村的基層機(jī)構(gòu)，不具備獨(dú)立性，也從未體現(xiàn)出“組織上的群眾性、管理上的民主性和業(yè)務(wù)上的靈活性”，最終致使農(nóng)業(yè)資金流入城市工商業(yè)資本。沒(méi)有完全服務(wù)于“三農(nóng)”的獨(dú)立組織體系，就難以形成真正服務(wù)于“三農(nóng)”的資金“蓄水池”。

我國(guó)應(yīng)自上而下建立全國(guó)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織體系，將農(nóng)民生產(chǎn)生活的方方面面納入其中，可以包括農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售、生產(chǎn)資料的采購(gòu)、金融借貸、保險(xiǎn)與福利等［11］。一體化合作組織采取四級(jí)組織體系：在村一級(jí)，將原各類形式的合作經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一為全國(guó)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織體系的一個(gè)基層單位，一個(gè)單位內(nèi)可根據(jù)業(yè)務(wù)不同或者專業(yè)不同劃分為諸多小組，農(nóng)戶可以自愿加入成為會(huì)員，按照一人一票的原則對(duì)村級(jí)單位享有管理權(quán)與投票權(quán)；市一級(jí)單位由村級(jí)單位為會(huì)員組成；省一級(jí)由市級(jí)單位為會(huì)員組成；最終在全國(guó)范圍內(nèi)形成省級(jí)單位為會(huì)員的全國(guó)農(nóng)業(yè)合作總會(huì)。其中，村級(jí)單位與市級(jí)單位為整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行基礎(chǔ)，各級(jí)之間保持聯(lián)合協(xié)作關(guān)系，杜絕行政命令行為，嚴(yán)格保證基礎(chǔ)運(yùn)行的獨(dú)立自主。該體系將整合轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶，在諸多方面實(shí)現(xiàn)合作，比如在農(nóng)產(chǎn)品銷售方面，村級(jí)單位和市級(jí)單位代表轄區(qū)內(nèi)農(nóng)戶與大超市等銷售對(duì)象進(jìn)行談判，為各類農(nóng)產(chǎn)品挖掘市場(chǎng)；在生產(chǎn)資料采購(gòu)方面，村級(jí)單位與市級(jí)單位統(tǒng)計(jì)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)戶的需求，比較市場(chǎng)上各類生產(chǎn)資料的價(jià)格與質(zhì)量，幫助農(nóng)戶以低價(jià)統(tǒng)一購(gòu)買。

4.2明確政府與農(nóng)村一體化合作組織的行政關(guān)系

一體化合作組織體系的構(gòu)建離不開(kāi)政府在前期的引導(dǎo)，從體系創(chuàng)立到職能培育都需要政府作制度運(yùn)行的“總舵手”，但是到體系得以健康運(yùn)行時(shí)，政府應(yīng)逐漸退出，保證其獨(dú)立性與自主性。政府與一體化合作組織之間應(yīng)避免行政命令關(guān)系的產(chǎn)生，各級(jí)組織不得依附于行政區(qū)域的政府組織［12］。政府可積極與一體化合作組織進(jìn)行合作，如給與需要的政策優(yōu)惠，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)發(fā)展，了解真實(shí)的農(nóng)民需求、考察農(nóng)業(yè)政策落實(shí)情況［13］。

4.3確定一體化組織信用合作的方式與原則

一體化組織擁有自己的信用業(yè)務(wù)，并且將信用業(yè)務(wù)作為支持整個(gè)一體化組織運(yùn)作的重要力量。在村級(jí)與市級(jí)單位取消原農(nóng)村信用社，鼓勵(lì)一體化組織在農(nóng)村建立覆蓋廣泛的金融服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。每個(gè)網(wǎng)點(diǎn)的工作人員有責(zé)任了解服務(wù)范圍內(nèi)所有農(nóng)戶的信用情況、家庭經(jīng)濟(jì)狀況、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況，并以高于商業(yè)銀行的存款利率鼓勵(lì)農(nóng)戶積極存款，還需要掌握當(dāng)?shù)氐拇彐?zhèn)企業(yè)情況并鼓勵(lì)其在該體系內(nèi)存款。應(yīng)將一體化合作組織的其他功能與信用服務(wù)緊密結(jié)合，比如農(nóng)民銷售農(nóng)產(chǎn)品的收入存入固定賬戶，購(gòu)買生產(chǎn)資料則需在該賬戶直接劃款，以此全面掌握農(nóng)戶資金周轉(zhuǎn)情況。每一筆貸款都要進(jìn)行嚴(yán)格審查，確定借款對(duì)象的實(shí)際資金使用量與還款風(fēng)險(xiǎn)。各個(gè)村級(jí)單位與市級(jí)單位應(yīng)認(rèn)真研究本區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)，確定相應(yīng)的金融信貸產(chǎn)品。如對(duì)于有資金需求量大的龍頭企業(yè)，村級(jí)單位或者市級(jí)單位的信貸力量不足可以設(shè)計(jì)省級(jí)與市級(jí)、村級(jí)比例放款并承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)于小農(nóng)經(jīng)營(yíng)為主的地區(qū)則注重農(nóng)民生活方面的貸款。

一體化組織應(yīng)堅(jiān)持所有的資金內(nèi)部運(yùn)作，與商業(yè)銀行和政策性銀行完全劃分。上一級(jí)單位的資金由下一級(jí)單位按一定比例轉(zhuǎn)存，并給予高于商業(yè)存款利率。若下一級(jí)單位的資金不足，上一級(jí)單位給與資助與低息貸款或者協(xié)助其與同級(jí)單位申請(qǐng)低息貸款。在資金富裕時(shí)，嚴(yán)格禁止資金用于股票、基金等方面的投資。

4.4構(gòu)建一體化合作組織的信用風(fēng)險(xiǎn)防范體系

哪里有信用哪里就有風(fēng)險(xiǎn)。而我國(guó)農(nóng)業(yè)方面的風(fēng)險(xiǎn)防范措施一直比較落后，如保險(xiǎn)補(bǔ)貼內(nèi)容就比較單一，僅農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼在全國(guó)有所開(kāi)展。一體化組織內(nèi)的信用合作應(yīng)彌補(bǔ)這一缺失，建立多種形式的保險(xiǎn)保障制度。首先，一體化組織應(yīng)成立完全服務(wù)于三農(nóng)的保險(xiǎn)公司。由于基層一體化組織的信用業(yè)務(wù)可以使其掌握農(nóng)戶資金情況，所以所有存款農(nóng)戶都得以享受存款產(chǎn)生時(shí)則自動(dòng)享受相應(yīng)的保險(xiǎn)的福利，無(wú)需支付保費(fèi)。其次，資金困難的低一級(jí)單位可以向高一級(jí)單位求助，并經(jīng)由高一級(jí)單位保持與同級(jí)單位之間的資金借貸關(guān)系。第三，政府的政策性金融應(yīng)直接對(duì)接一體化合作組織的全國(guó)農(nóng)業(yè)合作總會(huì)，包括政府對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中周期長(zhǎng)、回報(bào)率低、一體化合作組織難以承擔(dān)的項(xiàng)目投放資金，或者進(jìn)行直接的利息補(bǔ)貼。

［1］科斯，哈特，斯蒂格利茨.契約經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2003：69-100.

［2］吳文平.物權(quán)法原理［M］.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2012：308.

［3］楊繼瑞，韓立達(dá).發(fā)展我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的再思考［J］.福建論壇（經(jīng)濟(jì)社會(huì)版），2003（7）

［4］李偉偉，張?jiān)迫A.農(nóng)民家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及其政策界定［J］.改革，2012（8）：91-97.

［5］WilliamsonO.E.'1979，'Transaction-CostEconomics:The Governance of Contractual Relations，Journal of Law and Economics，XXII，2:233-261.

［6］Williamson 0.E.，1996，“The Mechanism of Governance”，New York:Oxford University.Press

［7］楊瑞龍，聶輝華.不完全契約理論：一個(gè)綜述［J］.經(jīng)濟(jì)研究，2006（2）：104-115.

［8］易憲容.交易行為與合約選擇［M］.北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1999.

［9］郭中興，汪險(xiǎn)生，曲福田.產(chǎn)權(quán)管制下的農(nóng)地抵押貸款機(jī)制設(shè)計(jì)研究—基于制度環(huán)境與治理結(jié)構(gòu)的二層次分析［J］.管理世界，2014（9）：48-57.

［10］韓俊主編.中國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社調(diào)查［M］.上海：上海遠(yuǎn)東出版社，2007.

［11］楊繼瑞，韓立達(dá).發(fā)展我國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的再思考［J］.福建論壇（經(jīng)濟(jì)社會(huì)版），2003（7）.

［12］徐智環(huán).我國(guó)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的變遷及其路徑選擇［J］.廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2004（11）.

［13］苑鵬.中國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)化進(jìn)程中的農(nóng)民合作組織研究［J］.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2001（6）.

（2015-12-28收稿劉曉佳編輯）

Williamson's Analytical Paradigm of the Mortgage of Land Management Right——Take Shandong Zaozhuang for example

ZHAO Jin-ying et al
（Jinan University，Guangzhou Guangdong 510000，China）

Zaozhuang of Shandong province is one of the pilot areas of property rights system reform in China.As early as in 2008，the land property rights system reform took the mortgage of the contractual right of land as the subject.Based on the tool of Williamson analytical，the way of Zaozhuang mortgage loan is indicated as hybrid governance structure.The governance structure exposed the defeat that high transaction costs pushed up trading threshold and financing needs of rural was difficult to meet. Further more，on the basis of the governance structure and the transaction features，a conclusion is drawn that the integrated management structure can effectively reduce the transaction cost. At last，advice of the integration of organizational structure，administrative relations，cooperation and the principle of risk prevention and other aspects of integrated governance structure of policy recommendations is given.

Land resources management；Williamson's analytical paradigm；Governance structure transaction nature；Mortgage loans of rural land contractual management right

F832.43

A

1003-7853（2016）01-0007-07

趙金穎，女，暨南大學(xué)公共管理學(xué)院研究生，研究方向包括農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款、土地資源管理等。