協(xié)商式治理：基層社區(qū)治理的可行模式〔*〕
——基于上海浦東華夏社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)

○ 顧　杰， 胡　偉，2

(1.上海交通大學(xué)　國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院， 上?！?00030；2.中共上海市委黨?！●R克思主義研究院， 上?！?00233)

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協(xié)商式治理：基層社區(qū)治理的可行模式〔*〕
——基于上海浦東華夏社區(qū)的經(jīng)驗(yàn)

○ 顧杰1， 胡偉1，2

(1.上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院， 上海200030；2.中共上海市委黨校馬克思主義研究院， 上海200233)

上海浦東華夏社區(qū)創(chuàng)造了一種基層社區(qū)橫向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制，即協(xié)商式治理的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?。這種模式在現(xiàn)有社區(qū)格局基礎(chǔ)上，構(gòu)建社區(qū)協(xié)商式治理的平臺(tái)，在社區(qū)精英的主導(dǎo)下，社區(qū)相關(guān)利益方多元參與社區(qū)公共事務(wù)的決策和公共服務(wù)的供給，實(shí)現(xiàn)社區(qū)多元共治。這種社區(qū)協(xié)商式治理的模式既符合十八屆三中全會(huì)提出的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，也是中國(guó)特色民主建設(shè)的生動(dòng)實(shí)踐。同時(shí)，由于社區(qū)協(xié)商式治理模式是一種增量改革，且現(xiàn)有的社區(qū)組織和精英是推動(dòng)該模式廣泛推廣的可依托的社區(qū)主導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)力，因此，這種基層社區(qū)協(xié)商式治理模式具有較大的可推廣性，是未來(lái)中國(guó)基層社區(qū)治理的可行模式。

基層社區(qū)；協(xié)商式治理；運(yùn)行邏輯；價(jià)值；可行性

基層社區(qū)是民眾守望相助的共同體，也是國(guó)家治理的重要基礎(chǔ)。隨著市場(chǎng)化改革的日益深入，基層社區(qū)也發(fā)生著巨大變化。20 世紀(jì)90 年代初，民政部提出了在城市開展社區(qū)建設(shè)后，全國(guó)各地在基層社區(qū)治理上都進(jìn)行了諸多有益的探索。面對(duì)社區(qū)日益多元化的利益主體和分散化的資源，基層社區(qū)如何進(jìn)行整合協(xié)調(diào)，以推動(dòng)社區(qū)建設(shè)？本文以在上海浦東綜合配套改革背景下開展的華夏社區(qū)“共商共治”試點(diǎn)為個(gè)案，引入?yún)f(xié)商民主和治理理論的視角，認(rèn)為該試點(diǎn)實(shí)際上是旨在構(gòu)建一種“協(xié)商式治理”的基層社區(qū)治理模式，來(lái)解決基層社區(qū)橫向整合協(xié)調(diào)難題，并討論了該模式的價(jià)值與可行性。

一、基層社區(qū)治理的變遷

基層社區(qū)是國(guó)家的重要組成部分，其治理模式深受國(guó)家治理體制的影響。隨著市場(chǎng)化改革的開啟，原有建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上的治理模式發(fā)生了重大變化，主要體現(xiàn)為：

(一)組織基礎(chǔ)：從單位制為主、街居制為輔到社區(qū)制

建國(guó)后，我國(guó)城市基層社會(huì)建立了一套與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的管理體制，它以單位制為主、街居制為輔。在這套管理體制下，單位不僅是城市職工生活福利的唯一來(lái)源，也是個(gè)人社會(huì)地位和身份合法性的界定者，并通過(guò)單位大院等形式控制著其成員的生活空間〔1〕。同時(shí)，對(duì)于社會(huì)閑散、救濟(jì)優(yōu)撫對(duì)象等群體，則通過(guò)街居制進(jìn)行管理。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的瓦解，我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，社會(huì)流動(dòng)也日益頻繁，原有的單位制也隨之解體，街居成為了我國(guó)城市基層社會(huì)最主要的組織基礎(chǔ)。然而，街居在實(shí)際運(yùn)行中存在著行政化嚴(yán)重、承載職能過(guò)度等問(wèn)題。在此背景下，民政部提出了社區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)。由此，社區(qū)建設(shè)在全國(guó)范圍內(nèi)轟轟烈烈的推行。但社區(qū)的具體意旨是比較模糊的。2000年民政部的文件中明確將社區(qū)的范圍界定為“經(jīng)過(guò)社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會(huì)轄區(qū)”，但在地方上，社區(qū)不僅僅指居委會(huì)。比如，上海就將社區(qū)定位于街道層面，并將街道改稱為社區(qū)。當(dāng)然，這種模糊是從國(guó)家管理的科層體系上而言的。對(duì)于民眾而言，不論是街道層面的社區(qū)還是居委會(huì)層面的社區(qū)，都是其日常生活的場(chǎng)所，差別無(wú)非就是該場(chǎng)所范圍的大小。

(二)資源分布：從國(guó)家壟斷到分散分布

全能政府時(shí)代，社會(huì)資源完全由國(guó)家所壟斷。改革開放的過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)資源不斷重新配置的過(guò)程。隨著社會(huì)和市場(chǎng)的不斷發(fā)育成熟，政府已不再完全控制著各種資源。同樣地，社區(qū)中的資源配置也從之前被政府完全掌控到如今已分散于社區(qū)內(nèi)各組織和個(gè)人。基層社區(qū)治理需要足夠的資源作為保障，只有充分整合和有效配置社區(qū)內(nèi)各種資源，才能滿足現(xiàn)實(shí)的社區(qū)公共需求。因此，當(dāng)前的社區(qū)治理亟需建立社區(qū)資源整合機(jī)制，從而有效提高社區(qū)現(xiàn)有資源的使用效率和利用程度，克服社區(qū)資源的有限性與社區(qū)需求的多樣性之間的矛盾。

(三)治理主體：從單一到多元

在以單位制為主、街居制為輔的年代，國(guó)家通過(guò)單位和街道、居委會(huì)對(duì)基層社會(huì)實(shí)現(xiàn)了橫向到底、縱向到邊的全方位控制。國(guó)家或國(guó)家的代理人(如居委會(huì)等)是基層社會(huì)的唯一治理主體，個(gè)人都是依附于國(guó)家的。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的終結(jié)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，國(guó)家的治理主體無(wú)論從宏觀上還是微觀上都發(fā)生了根本性的變化。從宏觀上而言，形成了政府、市場(chǎng)、社會(huì)、民眾四方治理主體；從微觀上而言，基層社區(qū)層面存在著代表國(guó)家力量的行政性機(jī)構(gòu)(如街道)、企事業(yè)單位、非政府組織、居委會(huì)、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、開發(fā)商、社區(qū)居民等，這些不同的治理主體都掌握著一定的資源。

二、協(xié)商式治理：基本理論及適用性

(一)協(xié)商民主

協(xié)商民主的提出是源于民主理論家們對(duì)自由主義民主理論及其實(shí)踐的批判。因?yàn)榇h制將民主等同于投票，使得公民在民主政治中的參與不斷降低。而協(xié)商民主提出之初，是被作為一種決策機(jī)制，即所有受到政策影響的公民或他們的代表，均應(yīng)有權(quán)參與集體決策，而集體決策秉持理性和公正態(tài)度，通過(guò)討論和協(xié)商的方式達(dá)成〔2〕。但其后，協(xié)商民主論者將集體決策過(guò)程中的協(xié)商運(yùn)用于政治生活和治理活動(dòng)中，認(rèn)為協(xié)商民主是一種民主治理的形式，即自由和平等的公民在公共利益的指向下，互相之間就共同關(guān)心的問(wèn)題通過(guò)對(duì)話、討論、協(xié)商達(dá)成共識(shí)，最終形成具有集體約束力的公共政策的過(guò)程〔3〕。就協(xié)商民主的場(chǎng)域而言，古特曼和湯普森進(jìn)一步將協(xié)商民主擴(kuò)展到整個(gè)與公民相關(guān)的中間機(jī)構(gòu)中，包括那些作用于公民的機(jī)構(gòu)，如大眾傳播媒體、衛(wèi)生保健組織、職業(yè)運(yùn)動(dòng)；公民在其中發(fā)揮作用的機(jī)構(gòu)，如利益集團(tuán)、私人俱樂(lè)部、工會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)；以及他們所工作的機(jī)構(gòu)，如公司、小企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)、軍事部門，等等〔4〕。

(二)治理理論

20世紀(jì)90年代興起的治理理論，是基于80年代西方國(guó)家公民社會(huì)與第三部門得到了不斷的發(fā)展，而傳統(tǒng)的政府管理又出現(xiàn)了“失靈”現(xiàn)象的背景下提出的。就參與主體而言，治理理論認(rèn)為政府不再是公共管理的唯一主體，市場(chǎng)、社會(huì)團(tuán)體、公民等都是重要的公共管理主體；就組織載體而言，也不僅僅局限于政府的科層制組織，而是多樣的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)組織；就權(quán)力運(yùn)行而言，傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治是“命令—服從”式的單向度權(quán)力運(yùn)行，而治理的權(quán)力運(yùn)行是雙向互動(dòng)的。事實(shí)上，治理理論強(qiáng)調(diào)的是橫向協(xié)調(diào)及伙伴關(guān)系、協(xié)商、規(guī)范，其要旨不在具體機(jī)構(gòu)，而在過(guò)程和實(shí)踐〔5〕。

(三)協(xié)商式治理：一種新的社區(qū)治理模式的構(gòu)建

協(xié)商民主和治理理論在社區(qū)治理中有理論適用性嗎？就協(xié)商民主而言，正如前述，協(xié)商民主是公共事務(wù)的利益相關(guān)者通過(guò)相應(yīng)的平臺(tái)進(jìn)行理性協(xié)商，最終達(dá)成共識(shí)。當(dāng)前社區(qū)利益主體日益多元化，對(duì)于社區(qū)公共利益的需求也越發(fā)強(qiáng)烈，但傳統(tǒng)行政力量所掌握的資源和權(quán)威又不斷式微，社區(qū)治理亟需建立一種多元主體利益協(xié)商的機(jī)制安排來(lái)共同促進(jìn)社區(qū)福祉。而這正是協(xié)商民主的長(zhǎng)處。此外，就西方協(xié)商民主的實(shí)踐場(chǎng)域來(lái)說(shuō)，社區(qū)正是協(xié)商民主實(shí)踐的重要場(chǎng)域。就治理理論而言，治理理論提倡在地方治理中，政府應(yīng)該更多地向社區(qū)授權(quán)，對(duì)于公共問(wèn)題盡可能依賴于其他組織，通過(guò)資源交換和基于共同目標(biāo)的談判來(lái)解決〔6〕。有學(xué)者指出，從1949年以后社區(qū)被街居體制和單位體制行政分割，資源與權(quán)力高度集中的單一行政控制方式，到改革開放以來(lái)單位體制解體，社區(qū)中的街道職能強(qiáng)化、非營(yíng)利組織發(fā)育、利益主體多樣化、資源配置結(jié)構(gòu)復(fù)雜化和動(dòng)態(tài)化，這與西方治理理論提出的現(xiàn)實(shí)背景非常相似。因此，治理的理念與模式在近年來(lái)被大量引人中國(guó)社區(qū)發(fā)展之中，并成為引導(dǎo)社區(qū)體制創(chuàng)新和研究的一個(gè)有效概念〔7〕。

協(xié)商民主和治理理論的共同之處都是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)、非政府組織、公民等社會(huì)主體以協(xié)商的方式參與公共事務(wù)的決策。事實(shí)上，治理理論突出強(qiáng)調(diào)的是治理主體的多元化參與，協(xié)商民主突出強(qiáng)調(diào)的是以理性協(xié)商為主要方式的公共事務(wù)決策機(jī)制，前者側(cè)重公共事務(wù)的參與主體，后者側(cè)重公共事務(wù)的參與方式或參與機(jī)制，而兩者的結(jié)合——協(xié)商式治理——就是指在社會(huì)主體日益多元化的情況下，通過(guò)以理性協(xié)商為主要方式進(jìn)行涉及多方利益的公共事務(wù)的公共決策機(jī)制。本文以此為協(xié)商式治理的定義，將其運(yùn)用于社區(qū)維度，以上海浦東華夏社區(qū)為個(gè)案，來(lái)審視其運(yùn)行的基礎(chǔ)和邏輯，以及作為一種社區(qū)治理模式的價(jià)值和可行性。

三、個(gè)案分析

(一)個(gè)案選擇

近年來(lái)，“社區(qū)共治”成為我國(guó)社區(qū)建設(shè)的高頻詞匯。本文所選擇的上海浦東新區(qū)川沙新鎮(zhèn)華夏社區(qū)，是浦東綜合配套改革的重要試點(diǎn)。2005年6月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)上海浦東新區(qū)成為首家進(jìn)行綜合配套改革的試點(diǎn)，并要求浦東綜合配套改革為推動(dòng)全國(guó)改革起示范意義。其中，積極探索社區(qū)共商共治共建新機(jī)制，社區(qū)重大事務(wù)由社區(qū)委員會(huì)共商共治共決，著力建設(shè)社會(huì)生活共同體是改革的重要內(nèi)容。華夏社區(qū)的試點(diǎn)就是在此背景下展開的。由此，華夏社區(qū)的個(gè)案是具有典型性和前瞻性的。

(二)華夏社區(qū)協(xié)商式治理平臺(tái)

社區(qū)協(xié)商式治理的實(shí)現(xiàn)需要一定的平臺(tái)。華夏社區(qū)在不同的層面都構(gòu)建了協(xié)商式治理的平臺(tái)，主要有社區(qū)委員會(huì)、居民議事會(huì)等。

1.社區(qū)委員會(huì)。2006年4月，華夏社區(qū)成立了“社區(qū)委員會(huì)”。該委員會(huì)通過(guò)社區(qū)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)社區(qū)代表大會(huì)負(fù)責(zé)，是社區(qū)代表大會(huì)閉幕期間的議事協(xié)商機(jī)構(gòu)，由政府職能部門派出機(jī)構(gòu)代表、社區(qū)企事業(yè)單位代表，社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位代表、居(村)民代表，知名人士等組成。社區(qū)委員會(huì)委員15-20名，其中主任委員1名，副主任委員3-5名，下設(shè)行政事務(wù)、社會(huì)事務(wù)、居(村)事務(wù)3個(gè)專業(yè)工作委員會(huì)，各專委設(shè)主任1名，委員5-8名，專兼職委員兼有?！洞ㄉ承骆?zhèn)華夏社區(qū)委員會(huì)章程》賦予社區(qū)委員會(huì)整合社區(qū)內(nèi)資源，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)等職責(zé)。這就意味著該社區(qū)委員會(huì)，既非一級(jí)行政機(jī)關(guān)或行政派出機(jī)構(gòu)，也不是辦事機(jī)構(gòu)，而是由政府代表、社區(qū)內(nèi)單位代表、社區(qū)內(nèi)精英和居民、村民代表等組成的協(xié)商式治理平臺(tái)。

2.居民議事會(huì)。在居委會(huì)層面，華夏社區(qū)各居委會(huì)成立了居民議事會(huì)。該議事會(huì)以問(wèn)題為導(dǎo)向不定期召開，一般就居民區(qū)內(nèi)公共事務(wù)訴求出現(xiàn)時(shí)，由居委會(huì)出面組織利益相關(guān)單位和個(gè)人，進(jìn)行協(xié)商議事。該平臺(tái)是一個(gè)在居民區(qū)層面比較靈活的、機(jī)動(dòng)的協(xié)商治理平臺(tái)。

(三)華夏社區(qū)協(xié)商式治理的典型案例

在協(xié)商治理平臺(tái)中的各個(gè)主體是如何積極協(xié)商互動(dòng)以滿足社區(qū)公共服務(wù)需求的？先展示兩個(gè)調(diào)研中的治理案例。

案例1：“方便”的事情方便了

華夏社區(qū)在2006年以前沒(méi)有一個(gè)公共廁所。2006年華夏社區(qū)實(shí)行共商共治后，許多居民在居委的議事會(huì)上提出了建公廁的訴求。社區(qū)委員會(huì)副主任顧XX親自牽頭負(fù)責(zé)此事，帶著有關(guān)同志在社區(qū)里挑選合適的公廁選址。當(dāng)他們找到一個(gè)在籃球場(chǎng)附近的廢棄公廁時(shí)，正好有一個(gè)外地老板也看中這個(gè)地方，想把這個(gè)廢棄廁所租下來(lái)，改裝后開店。這個(gè)廢棄公廁的產(chǎn)權(quán)屬于王橋開發(fā)公司(系華夏社區(qū)主要開發(fā)公司之一，是社區(qū)委員會(huì)的單位委員之一)，外地老板正好在和王橋開發(fā)公司接觸。得知這一情況后，社區(qū)馬上與王橋公司聯(lián)系，并很快通過(guò)鎮(zhèn)政府將這塊地的產(chǎn)權(quán)買下來(lái)，又通過(guò)申請(qǐng)政府項(xiàng)目把廢棄廁所改造成了符合標(biāo)準(zhǔn)的三類公廁，委托川沙城管署進(jìn)行日常管理。

案例2：小區(qū)建起新車棚

萬(wàn)馨居委所屬的萬(wàn)馨家園是2007年陸續(xù)入住的一個(gè)動(dòng)遷小區(qū)，在川沙地區(qū)屬規(guī)模較大的小區(qū)。但當(dāng)時(shí)小區(qū)建造時(shí)，忽視了建造非機(jī)動(dòng)車棚。居民對(duì)建造車棚的呼聲十分強(qiáng)烈，居委把居民訴求上報(bào)社區(qū)后，社區(qū)將其列為實(shí)事項(xiàng)目以給予經(jīng)費(fèi)資助，但具體操作事宜由居委負(fù)責(zé)。在居委干部組織召開的居民議事會(huì)上，居民們就車棚的選址、設(shè)計(jì)等紛紛進(jìn)行協(xié)商。通過(guò)議事會(huì)平臺(tái)，居民們各自發(fā)表意見(jiàn)并最終就選址達(dá)成一致意見(jiàn)。在設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，居民們也紛紛表達(dá)訴求、獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。比如有居民提出由于小區(qū)地處偏僻，存在安全隱患，應(yīng)該要設(shè)計(jì)防盜的橫杠，等等。這些訴求和建議都被采納。最終，小區(qū)內(nèi)建成了七個(gè)非機(jī)動(dòng)車棚，總面積達(dá)1000多平方米。

以上兩個(gè)案例均選自華夏社區(qū)，且案例1屬于社區(qū)層面，案例2屬于居民區(qū)層面。從這兩個(gè)案例中可以發(fā)現(xiàn)，華夏社區(qū)的協(xié)商治理平臺(tái)，發(fā)揮的作用主要體現(xiàn)為兩個(gè)：協(xié)調(diào)資源和形成共識(shí)。

案例1即為協(xié)調(diào)資源的典型例子。在案例1中，由于公廁的產(chǎn)權(quán)屬于開發(fā)公司，但作為社區(qū)委員會(huì)的單位委員之一，在社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)下，放棄長(zhǎng)期商業(yè)利益，把產(chǎn)權(quán)賣給了鎮(zhèn)政府。這充分體現(xiàn)了社區(qū)委員會(huì)這一協(xié)商治理平臺(tái)在整合社區(qū)內(nèi)資源上的優(yōu)勢(shì)。案例2則是形成共識(shí)的典型例子。在案例2中，居民議事會(huì)的議題是來(lái)自于居民的日常公共服務(wù)訴求，并由居委干部召集相關(guān)利益方召開專題議事會(huì)，就議題細(xì)節(jié)進(jìn)行協(xié)商并形成共識(shí)。事實(shí)上，議事會(huì)是居委會(huì)向居民尋求決策建議和決策認(rèn)同的工具。

而在這兩個(gè)案例中，有兩個(gè)共同的群體在影響著協(xié)商式治理的過(guò)程，即社區(qū)精英和多元利益主體。案例1中的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)顧XX和案例2中的居委干部是這兩個(gè)協(xié)商式治理過(guò)程中的主導(dǎo)力量，這些社區(qū)精英擁有合法性權(quán)威和一定的行政性資源，且具有整合多元利益主體的社會(huì)資源和組織資本，但由于社區(qū)內(nèi)資源的日益分散，不能運(yùn)用自己所掌握的資源滿足社區(qū)公共服務(wù)需求，只能尋求相關(guān)利益主體的支持和認(rèn)同。而社區(qū)內(nèi)的多元利益主體，作為公共利益的相關(guān)方，也愿意通過(guò)協(xié)商治理平臺(tái)進(jìn)行協(xié)商，最大限度地表達(dá)和滿足自身的利益訴求。因此，在社區(qū)委員會(huì)和居民議事會(huì)等平臺(tái)下，具體的運(yùn)行是在社區(qū)精英的主導(dǎo)下，由各公共利益相關(guān)方共同參與，整合資源、理性協(xié)商的過(guò)程。

(四)華夏社區(qū)協(xié)商式治理的邏輯

圖1華夏社區(qū)協(xié)商式治理模式的運(yùn)行邏輯圖

圖1是根據(jù)調(diào)研得出的華夏社區(qū)協(xié)商式治理模式的運(yùn)行邏輯圖，具體來(lái)說(shuō)：

首先，需要產(chǎn)生協(xié)商式治理的意愿。就華夏社區(qū)而言，在基層社區(qū)組織層面，產(chǎn)生這種意愿主要有行政和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)推動(dòng)力。所謂行政推動(dòng)力，就是華夏社區(qū)的協(xié)商式治理屬于浦東綜合配套改革中的組成部分，肩負(fù)有探索具有示范和引領(lǐng)意義的社區(qū)治理改革的使命。所謂現(xiàn)實(shí)推動(dòng)力，正如前述，當(dāng)前中國(guó)基層社區(qū)資源日益分散化、利益主體日趨多元化，基層社區(qū)已不能僅僅依靠行政性力量進(jìn)行治理。在社區(qū)各利益主體層面，社區(qū)民眾等利益主體在事關(guān)自身利益的公共利益問(wèn)題上，也愈加表現(xiàn)出參與的訴求，因此，亟需一種能夠在基層社區(qū)整合資源、協(xié)調(diào)多方利益的社區(qū)治理模式創(chuàng)新。正是在這兩個(gè)層面的作用下，使得華夏社區(qū)自覺(jué)不自覺(jué)地具有較為強(qiáng)烈的開展協(xié)商式治理的意愿。

其次，需要搭建協(xié)商式治理的平臺(tái)。平臺(tái)的搭建是將無(wú)形的意愿轉(zhuǎn)換為有形的載體，為各方協(xié)商式治理提供“舞臺(tái)”。在華夏社區(qū)，協(xié)商式治理的平臺(tái)在社區(qū)和居民區(qū)兩個(gè)層面都存在。雖然華夏社區(qū)在定位上既不是民政部所指的等同于居民區(qū)的社區(qū)，也不是上海目前推行的以街道為社區(qū)的定位，但從協(xié)商式治理的角度，重點(diǎn)不在于在哪個(gè)層面構(gòu)建平臺(tái)，而是在需要在基層面臨橫向協(xié)調(diào)的地方構(gòu)建適當(dāng)?shù)钠脚_(tái)來(lái)整合資源、協(xié)調(diào)利益。從這點(diǎn)上而言，華夏社區(qū)在基層社區(qū)橫向的資源和利益協(xié)調(diào)上不愧是一大創(chuàng)新。具體來(lái)說(shuō)，社區(qū)委員會(huì)作為連接鎮(zhèn)政府和基層居委會(huì)的治理平臺(tái)，通過(guò)自下而上的權(quán)力授予關(guān)系而擁有其合法性，也因?yàn)槭钦苿?dòng)的行政性試點(diǎn)，得到了政府的認(rèn)同和支持。通過(guò)社區(qū)委員會(huì)這一平臺(tái)，有效集聚了社區(qū)內(nèi)多元利益主體，整合了他們的資源，并就公共利益和公共服務(wù)需求進(jìn)行協(xié)商。

再次，需要形成社區(qū)精英主導(dǎo)下的多元參與結(jié)構(gòu)。多元主體協(xié)商共治是協(xié)商式治理的核心過(guò)程。但在具體實(shí)踐過(guò)程中，這個(gè)過(guò)程需要一個(gè)發(fā)揮主導(dǎo)作用的力量，這個(gè)力量在華夏社區(qū)就是社區(qū)精英，它一般包括社區(qū)委員會(huì)主任、副主任，居委干部等。如果沒(méi)有社區(qū)精英在協(xié)商式治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，在當(dāng)前中國(guó)民眾民主參與的實(shí)踐尚不豐富的背景下，很難形成一種有序的協(xié)商過(guò)程。另外，社區(qū)精英由于其擔(dān)任的公共性職務(wù)(包括居委會(huì)干部)，在民眾中擁有一定的合法性和權(quán)威性，也能得到政府的支持和認(rèn)可?？偟膩?lái)說(shuō)，在現(xiàn)階段，這些擁有行政資本和社會(huì)資本的社區(qū)精英，是基層社區(qū)協(xié)商式治理的不可或缺的主導(dǎo)力量。同時(shí)，多元主體的積極參與也是非常重要的。多元主體多大程度上能夠積極參與協(xié)商式治理，一方面取決于某個(gè)公共服務(wù)需求所涉及的利益程度和范圍，另一方面也取決于社區(qū)精英的協(xié)商式治理能力，前者是客觀存在的，后者卻因社區(qū)精英的個(gè)人能力差異而不同。因此，社區(qū)精英的協(xié)商式治理能力的高低，影響著基層社區(qū)協(xié)商式治理的水平和績(jī)效。

(五)華夏社區(qū)協(xié)商式治理的運(yùn)行缺陷

華夏社區(qū)的協(xié)商式治理雖已初見(jiàn)雛形，并發(fā)揮了一定的積極效應(yīng)。但也應(yīng)該看到，它還存在一些缺陷，當(dāng)前的協(xié)商式治理模式的建構(gòu)尚處于探索階段。

一方面是主體力量不均衡。協(xié)商式治理平臺(tái)中應(yīng)該是政府、社會(huì)和市場(chǎng)等各大主體均衡發(fā)展。但是，目前來(lái)說(shuō)，黨政的力量過(guò)于強(qiáng)大，社會(huì)和市場(chǎng)中的組織和個(gè)人的治理力量相對(duì)比較薄弱且處于被動(dòng)狀態(tài)。由于各主體之間擁有資源以及動(dòng)員資源的能力不均衡，導(dǎo)致了他們之間并沒(méi)有形成積極活躍的互動(dòng)關(guān)系。

另一方面是非黨政主體參與度還不高。基層社區(qū)協(xié)商式治理需要多元主體的共同參與。但在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)非黨政主體參與度不高的現(xiàn)象。就居民而言，仍然存在搭便車思想，從而造成了居民的參與熱情不高。就非政府組織而言，如今社區(qū)內(nèi)的非政府組織尚處于發(fā)展的初級(jí)階段，大部分非政府組織都是在政府的扶持下發(fā)展起來(lái)的，并沒(méi)有完全的社會(huì)化，造成了它們?cè)谏鐓^(qū)參與中帶有一定的行政性色彩。

四、基層社區(qū)協(xié)商式治理的價(jià)值及可行性

(一)基層社區(qū)協(xié)商式治理模式的價(jià)值

李友梅認(rèn)為，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)管理在中觀層面面臨著兩條互相影響的主線：第一條是如何適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)分化的客觀情境，發(fā)展出有中國(guó)自身特色的橫向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制？第二條是如何在縱向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制幾近高峰的當(dāng)代中國(guó)建立起一種縱橫結(jié)合的秩序整合新框架？〔8〕事實(shí)上，本文認(rèn)為這兩條主線的基礎(chǔ)是首先要構(gòu)建一個(gè)橫向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制，才能與現(xiàn)有縱向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制結(jié)合，形成縱橫結(jié)合的秩序整合框架。華夏社區(qū)的“共商共治”試點(diǎn)的價(jià)值正在于通過(guò)協(xié)商式治理的模式，在基層社區(qū)層面探索一種橫向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制。而基層社區(qū)協(xié)商式治理模式在國(guó)家治理現(xiàn)代化和中國(guó)特色民主建設(shè)兩個(gè)層面具有其重要價(jià)值。

第一，基層社區(qū)協(xié)商式治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成。十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)，社區(qū)治理的現(xiàn)代化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的題中之義。作為國(guó)家治理的組成部分，社區(qū)治理應(yīng)在體系和能力兩個(gè)層面著力，即在體系建設(shè)上要對(duì)現(xiàn)有社區(qū)縱向和橫向秩序進(jìn)行調(diào)適，構(gòu)建更具包容性的社區(qū)治理體系；在能力建設(shè)上要著力提升社區(qū)精英主導(dǎo)協(xié)商式治理的能力和社區(qū)普通民眾參與社區(qū)治理的能力。華夏社區(qū)的協(xié)商式治理實(shí)踐在社區(qū)治理體系建設(shè)上的意義就在于其是構(gòu)建基層社區(qū)橫向秩序協(xié)調(diào)機(jī)制，形成更具包容性的社區(qū)治理系統(tǒng)上的有益探索，在此機(jī)制下，國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)、民眾進(jìn)行協(xié)同治理。而在社區(qū)治理能力建設(shè)上的意義就在于揭示了社區(qū)精英的協(xié)商式治理能力決定了社區(qū)協(xié)商式治理的效果，也就是說(shuō)，社區(qū)治理的有效性取決于社區(qū)治理精英的能力。

第二，基層社區(qū)協(xié)商式治理是中國(guó)特色民主建設(shè)的重要實(shí)踐。民主是人類社會(huì)發(fā)展的本質(zhì)要求，也是社會(huì)主義核心價(jià)值體系的重要內(nèi)容，社區(qū)民主是中國(guó)民主建設(shè)的不可或缺的組成部分。十八屆三中全會(huì)明確提出了“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”，在基層要“開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化”。華夏社區(qū)協(xié)商式治理的實(shí)踐，是基層制度化民主協(xié)商的生動(dòng)體現(xiàn)，對(duì)中國(guó)特色民主建設(shè)具有兩個(gè)方面的意義。其一，為如何在社區(qū)層面通過(guò)構(gòu)建民主協(xié)商機(jī)制來(lái)制度化吸納民眾的政治參與提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。參與是民主政治的兩大維度之一。社區(qū)作為個(gè)人每天與之發(fā)生聯(lián)系的場(chǎng)所，必然會(huì)牽涉諸多利益，也就產(chǎn)生了參與訴求。華夏社區(qū)的協(xié)商式治理模式，正是通過(guò)協(xié)商這一政治參與的主要方式，通過(guò)制度化的協(xié)商平臺(tái)構(gòu)建，在社區(qū)精英的主導(dǎo)下開展有序有效的社區(qū)協(xié)商式治理，滿足民眾參與需求的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益與社區(qū)公共利益的平衡。其二，有利于提升公民的民主能力。民主權(quán)利是人與生俱來(lái)的，但民主能力卻不是與生俱來(lái)的。華夏社區(qū)的協(xié)商式治理是一種公民民主政治訓(xùn)練的典型，社區(qū)公民在理性的公共協(xié)商中培養(yǎng)公民參與政治生活所應(yīng)具備的態(tài)度、素質(zhì)和技能。而這些公民的民主態(tài)度、素質(zhì)和技能又是中國(guó)特色民主建設(shè)的基礎(chǔ)。因此，在積極穩(wěn)妥地推進(jìn)中國(guó)特色民主建設(shè)的過(guò)程中，培養(yǎng)公民的民主能力是必要的前提。而社區(qū)作為與民眾息息相關(guān)的生活場(chǎng)所，不像在政府政策過(guò)程中吸納公民參與那樣對(duì)公民的參與能力和知識(shí)要求比較高，且議題敏感性較強(qiáng)，社區(qū)治理的議題一般較為生活化，要求原有政治體系和格局的調(diào)整比較小，所以社區(qū)應(yīng)是現(xiàn)階段公民民主能力學(xué)習(xí)和實(shí)踐的最佳場(chǎng)域之一。

(二)基層社區(qū)協(xié)商式治理模式的可行性

華夏社區(qū)作為浦東綜合配套改革的一個(gè)組成部分，試點(diǎn)的目的是要?jiǎng)?chuàng)造可推廣、可復(fù)制的制度經(jīng)驗(yàn)。如果華夏社區(qū)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)不能更廣范圍的推廣，其對(duì)未來(lái)中國(guó)社區(qū)治理變革的實(shí)踐意義就不大。因此，審視華夏社區(qū)協(xié)商式治理模式的可行性實(shí)屬必要。而本文認(rèn)為，華夏社區(qū)協(xié)商式治理模式之所以是未來(lái)中國(guó)基層社區(qū)治理的可行模式，其主要原因在于以下兩個(gè)方面：

第一，社區(qū)協(xié)商式治理模式是一種增量改革。所謂增量改革，就是在不觸及或很少觸及原有體制格局的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革。而社區(qū)治理的存量是什么？其實(shí)就是社區(qū)作為國(guó)家自上而下的縱向秩序的一個(gè)組成部分，其所承擔(dān)的一部分行政職能。部分學(xué)者認(rèn)為社區(qū)的行政化傾向是社區(qū)建設(shè)和自治的主要障礙〔9〕。事實(shí)上，從華夏社區(qū)的試點(diǎn)來(lái)看，其推行的協(xié)商式治理與原有的行政職能之間的矛盾并沒(méi)有學(xué)界所指出的那么嚴(yán)重，而且很多時(shí)候正是由于社區(qū)承擔(dān)了一定的行政職能，上級(jí)政府也就會(huì)給予一定的行政資源，且相對(duì)于社區(qū)內(nèi)的其他組織，社區(qū)民眾還是比較信賴社區(qū)委員會(huì)和居委會(huì)(包括同級(jí)的黨組織)，因?yàn)槠渚哂行姓詸?quán)威。華夏社區(qū)的試點(diǎn)表明，推行協(xié)商式治理，不需要觸及原有社區(qū)所承擔(dān)的行政職能這一“存量”，而主要在涉及社區(qū)公共利益的問(wèn)題上，更多地通過(guò)社區(qū)委員會(huì)和居民議事會(huì)等平臺(tái)，通過(guò)協(xié)商的方式而不是傳統(tǒng)行政命令的方式進(jìn)行社區(qū)公共事務(wù)決策和公共服務(wù)供給。而且，社區(qū)可發(fā)揮傳統(tǒng)的行政性權(quán)威和行政資源的優(yōu)勢(shì)，將這種行政優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而提升社區(qū)治理水平。

第二，基層社區(qū)組織及精英是現(xiàn)有可用的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力。社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力的強(qiáng)弱很大程度上決定了社區(qū)的治理水平。在華夏社區(qū)的試點(diǎn)中，社區(qū)協(xié)商式治理的有序開展，是在社區(qū)精英的主導(dǎo)下進(jìn)行的。更廣范圍的推行社區(qū)協(xié)商式治理，需要一支具有懂得現(xiàn)代治理規(guī)律的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍。從現(xiàn)實(shí)考量，現(xiàn)有的基層社區(qū)組織精英(包括基層社區(qū)黨組織和黨的精英)可以成為社區(qū)協(xié)商式治理的主導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)力。這是因?yàn)?，他們?cè)瓉?lái)就有一定的行政性權(quán)威，容易得到社區(qū)民眾的信任；另外，在政府自上而下地推動(dòng)社區(qū)協(xié)商式治理的過(guò)程中，政府也需要依靠一支他們認(rèn)為可控和已建立穩(wěn)定關(guān)系的隊(duì)伍來(lái)推進(jìn)。當(dāng)然，要在社區(qū)精英的治理能力建設(shè)、配套激勵(lì)等方面進(jìn)一步強(qiáng)化和完善，為社區(qū)精英的工作提供保障。

注釋：

〔1〕何海兵：《我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制的變遷：從單位制、街局制到社區(qū)制》，《管理世界》2003年第6期。

〔2〕Jon Elster，ed．，Deliberative Democracy,Cambridge:Cambridge University Press，1998，p.8．

〔3〕陳堯：《從參與到協(xié)商：協(xié)商民主對(duì)參與式民主的批判與深化》，《社會(huì)科學(xué)》2013年第12期。

〔4〕阿米·古特曼、丹尼斯·湯普森：《民主與分歧》，楊立峰、葛水巖、應(yīng)奇譯，北京：東方出版社，2007年，第388頁(yè)。

〔5〕〔6〕夏建中：《中國(guó)城市社區(qū)治理結(jié)構(gòu)研究》，北京：中國(guó)人民出版社，2012年，第38-62、38-62頁(yè)。

〔7〕馬西恒：《社區(qū)治理框架中的居民參與問(wèn)題：一項(xiàng)反思性的考察》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第2期。

〔8〕李友梅：《中國(guó)社會(huì)管理新格局下遭遇的問(wèn)題——一種基于中觀機(jī)制分析的視角》，《學(xué)術(shù)月刊》2012年第7期。

〔9〕相關(guān)研究參見(jiàn)徐永祥：《城市社區(qū)建設(shè)的體制創(chuàng)新與社會(huì)工作》，《探索與爭(zhēng)鳴》2004年第12期；李亞雄：《我國(guó)城市社區(qū)性質(zhì)與社區(qū)建設(shè)的取向》，《社會(huì)主義研究》2007年第1期；何艷玲：《社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)中的城市基層政權(quán)及其權(quán)威重建》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2006年第1期等。

〔責(zé)任編輯：劉毅〕

顧杰(1987—)，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院博士研究生，主要從事國(guó)家治理研究；胡偉(1964—)，上海市社科聯(lián)副主席，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中共上海市委黨校馬克思主義研究院執(zhí)行院長(zhǎng)，主要從事比較政治學(xué)、政策分析、中國(guó)政府與政治研究。

〔*〕本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的理論建構(gòu)與戰(zhàn)略路徑研究”(11&ZD019)的階段性成果之一。