藍(lán)色海灣整治背景下的我國(guó)圍填海政策評(píng)析及優(yōu)化*

王　琪　田瑩瑩

(中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

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藍(lán)色海灣整治背景下的我國(guó)圍填海政策評(píng)析及優(yōu)化*

王琪田瑩瑩

(中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

隨著我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，圍填海已經(jīng)成為我國(guó)尤其是沿海地區(qū)拓展空間及發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要途徑，但同時(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了極大破壞，國(guó)家出臺(tái)一系列政策有效遏制了圍填海盲目增長(zhǎng)的趨勢(shì)，但通過對(duì)政策梳理也發(fā)現(xiàn)了一定的問題。十八屆五中全會(huì)提出“藍(lán)色海灣整治行動(dòng)”，將推動(dòng)我國(guó)圍填海進(jìn)入一個(gè)新的階段，因此在藍(lán)色海灣整治背景下，不斷優(yōu)化我國(guó)的圍填海政策，實(shí)現(xiàn)圍填海的可持續(xù)發(fā)展，從而建立海洋生態(tài)文明。

藍(lán)色海灣整治；圍填海政策；海洋生態(tài)環(huán)境

改革開放以來，海洋經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要土地作為后盾，沿海地區(qū)是人類從事海洋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或發(fā)展旅游業(yè)的重要基地，人口密集的海灣地區(qū)面臨“土地赤字”的巨大問題，圍填海就成為其拓展發(fā)展空間的首要選擇。[1]新中國(guó)成立后，我國(guó)已先后經(jīng)歷了3次大的圍填海高潮：第一次為建國(guó)初期，以圍海曬鹽為主；第二次為20世紀(jì)60-70年代，從圍墾海涂擴(kuò)展為農(nóng)業(yè)用地；第三次為20世紀(jì)80-90年代，出現(xiàn)了灘涂圍墾養(yǎng)殖熱。從這3次大規(guī)模的圍海造地看，其增加的土地面積約有120萬平方千米，超過現(xiàn)有灘涂面積的1/2。[2]21世紀(jì)以來，在第二次工業(yè)化浪潮和土地緊縮的情勢(shì)下，我國(guó)沿海省市為了擴(kuò)大發(fā)展空間，不斷開發(fā)利用海洋，興起了第四次圍填海的熱潮。新一輪的圍填海熱潮有的是由于國(guó)家或省、市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，同樣也存在一些為謀求私利而違法進(jìn)行的圍填海工程。[3]但隨著時(shí)間的推移，不合理的圍填海產(chǎn)生的負(fù)面影響也逐步暴露出來，必須制定相應(yīng)政策來控制圍填海的趨勢(shì)，十八屆五中全會(huì)首次提出“藍(lán)色海灣整治行動(dòng)”，在我國(guó)海灣地區(qū)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)與整治，而對(duì)沿海地區(qū)的圍填海的整治與修復(fù)是藍(lán)色海灣整治行動(dòng)的重點(diǎn)，因此我國(guó)應(yīng)順應(yīng)藍(lán)色海灣整治的潮流，對(duì)圍填海政策提出優(yōu)化措施，推動(dòng)圍填海更好的發(fā)展，為藍(lán)色海灣整治行動(dòng)打下基礎(chǔ)。

一、我國(guó)圍填海相關(guān)政策

大規(guī)模圍填海使得生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響日益顯露，圍填海管理政策也經(jīng)歷了從以資源利用為主到以環(huán)境保護(hù)為主的發(fā)展歷程。20世紀(jì)80年代以前，圍填海是為經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，但三次圍填海高潮加速了岸灘的淤積，使大面積的近岸灘涂消失，甚至造成了近岸海域的水體富營(yíng)養(yǎng)化，1982年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》，在第二章防止海岸工程對(duì)海洋環(huán)境的污染損害中對(duì)圍填海進(jìn)行了規(guī)定，從此開啟了對(duì)圍填海環(huán)境管理的先河，20世紀(jì)以這一部法律為主對(duì)圍填海進(jìn)行管理，隨后在海域使用和功能區(qū)劃上做了相關(guān)規(guī)定。進(jìn)入21世紀(jì)，圍填海的第四次高潮引起的生態(tài)環(huán)境問題更加嚴(yán)重，嚴(yán)重影響著海洋功能的發(fā)揮，對(duì)于圍填海的關(guān)注又持續(xù)升溫，國(guó)家先后制定了兩部法律，根據(jù)法律法規(guī)又出臺(tái)了一系列政策文件，出臺(tái)的政策又可細(xì)分為海洋功能區(qū)劃、區(qū)域建設(shè)用海、圍填海具體細(xì)則、海岸帶整治、執(zhí)法檢查等政策(如表1所示)。

表1　我國(guó)圍填海相關(guān)政策法規(guī)

從我國(guó)圍填海政策上看，呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：其一，我國(guó)圍填海管理政策在數(shù)量上呈現(xiàn)出增長(zhǎng)的趨勢(shì)，20世紀(jì)以《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》為主，制定相關(guān)政策，在海域使用管理和海洋功能區(qū)劃上有所涉及，21世紀(jì)以后，政策的規(guī)定也逐漸增多；其二，法律依據(jù)由單一的《環(huán)境保護(hù)法》，到《環(huán)境保護(hù)法》和《海域使用管理法》、《海島保護(hù)法》并用；其三，隨著相關(guān)法律政策的增多，各部門的重視程度也有所提高，紛紛制定不同領(lǐng)域的圍填海政策；其四，圍填海管理政策的趨勢(shì)也發(fā)生了變化，由以往的以開法為主的政策到對(duì)圍填海的控制的政策，現(xiàn)如今又制定了關(guān)于生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)政策。由此可以看出，我國(guó)對(duì)圍填海管理的關(guān)注度日益提高，政策種類也隨之增加。

二、我國(guó)圍填海政策實(shí)施效果

經(jīng)歷了圍海造地的四大高潮后，圍海造地的面積逐年增多，這對(duì)于我國(guó)沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與發(fā)展起到了極大的促進(jìn)作用，但是隨著大規(guī)模圍海造地的開展，生態(tài)環(huán)境逐漸遭到破壞，其負(fù)面影響也不斷顯現(xiàn)，引起了我國(guó)政府及有關(guān)專家人士的高度重視，根據(jù)圍填海不同階段的政策，我國(guó)也制定了海洋功能區(qū)劃制度、海域權(quán)屬管理制度、海域有償使用制度、海域使用論證制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。[4]這有效的控制了我國(guó)圍填海的數(shù)量與規(guī)模，圍填海的面積逐漸減少，我國(guó)圍填海由以往的高潮期進(jìn)入了平穩(wěn)期，據(jù)國(guó)家海洋局海域使用管理公報(bào)得知，2007年是我國(guó)圍填海的高峰期，2008年圍填海面積開始下降，并在一定的合理范圍內(nèi)上下波動(dòng)(如圖1所示)。但面對(duì)日益緊張的土地資源及經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，圍填海依舊是發(fā)展沿海經(jīng)濟(jì)的首要選擇，有些地區(qū)為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展甚至還存在一些違法的圍填?，F(xiàn)象，對(duì)于圍填海的科學(xué)管理依舊是國(guó)家關(guān)注的重點(diǎn)話題。藍(lán)色海灣整治行動(dòng)的提出，又對(duì)圍填海的管理提出了更高的要求，在控制其規(guī)模的同時(shí)，要加大圍填海生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與保護(hù)力度，因此圍填海的政策顯得尤為重要，必要加大對(duì)政策的重視程度。

圖1　2005～2014年我國(guó)圍海造地總量圖

三、我國(guó)圍填海政策存在的問題分析

圍填海是我國(guó)沿海地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要方式，涉及海陸兩種管理體制，而且涉及部門眾多，難免會(huì)有利益碰觸，以致于圍填海政策制定的主體，政策的內(nèi)容及政策執(zhí)行中產(chǎn)生矛盾。盡管圍填海的規(guī)模已得到了有效控制，但通過對(duì)現(xiàn)有的圍填海政策的分析，發(fā)現(xiàn)圍填海在的政策上還存在一定的問題，主要表現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：

(一)圍填海政策制定主體較分散

我國(guó)分散的行政管理體制和陸海分離的海洋管理體制，使得我國(guó)圍填海的政策制定主體比較分散，中央政府統(tǒng)籌圍填海的管理，往往以法律的制定為主，國(guó)家海洋局作為最高的海洋行政主管部門，同樣掌握著圍填海的管理，對(duì)于圍填海的開發(fā)又會(huì)涉及國(guó)土資源部及國(guó)家發(fā)展改革委，甚至中國(guó)海監(jiān)還會(huì)對(duì)圍填海進(jìn)行監(jiān)控，因此在圍填海的政策制定就會(huì)涉及各個(gè)部門。而地方層面上，會(huì)仿照中央體制對(duì)圍填海進(jìn)行管理，如：省政府、地方海洋與漁業(yè)局、地方發(fā)改委甚至國(guó)土資源和房屋管理局等都會(huì)對(duì)地方圍填海進(jìn)行管理，對(duì)于圍填海的管理往往以部門政策為主，而且不同的地方其管理的部門也不同，都可能就其部門權(quán)限對(duì)全國(guó)及當(dāng)?shù)氐膰詈＿M(jìn)行政策制定，就我國(guó)圍填海政策的發(fā)布單位看圍填海政策制定主體存在多元化的趨勢(shì)，如下表所示，多部門制定政策時(shí)往往以部門利益為主，在制定過程中缺少與其他部門的溝通與協(xié)調(diào)，可能會(huì)導(dǎo)致政策打架現(xiàn)象，出現(xiàn)圍填海開發(fā)政策與環(huán)境保護(hù)政策的矛盾，而且還會(huì)造成政策重復(fù)浪費(fèi)，最終可能導(dǎo)致圍填海管理效果不佳的現(xiàn)象。

表2　我國(guó)圍填海政策發(fā)布單位

(二)圍填海政策制定依據(jù)不統(tǒng)一

我國(guó)圍填海的管理主要還是以法律政策為主依據(jù)，20世紀(jì)80年代之前，對(duì)于圍填海還是以資源利用為主，1982年《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》的出臺(tái)，標(biāo)志著開始重視圍填海對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，以《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》為法律依據(jù)，于1990年制定了《中華人民共和國(guó)防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等，對(duì)于海岸工程中的圍填海項(xiàng)目進(jìn)行管理以達(dá)到保護(hù)海洋環(huán)境的目的。隨著2002年《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》、《全國(guó)海洋功能區(qū)劃》，及2009年《中華人民共和國(guó)海島保護(hù)法》的制定，被中央各部門及地方政府作為法律依據(jù)，制定符合本部門及地方特色的圍填海政策，以對(duì)本地區(qū)的圍填海進(jìn)行有效的管理。通過下表可以看出，目前我國(guó)還沒有管理圍海造地的專門法律，對(duì)圍海造地的相關(guān)規(guī)定主要是作為《海域使用管理法》的一部分，并在《海洋環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)海岸和海洋工程建設(shè)項(xiàng)目對(duì)海洋環(huán)境的污染損害進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。[5]因此圍填海政策制定的法律依據(jù)是海洋環(huán)境保護(hù)、海域使用、海島開發(fā)法律中的一小部分，僅有的關(guān)于圍填海專門的政策也就是國(guó)家海洋局下發(fā)的通知，被作為地方圍填海政策制定的依據(jù)，但沒有上升到法律層面，使政策的實(shí)施效果大打折扣。因此在我國(guó)尚缺乏一部專門的圍填海管理的法律，對(duì)于圍填海的開發(fā)，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，圍填海的審批、使用金的繳納及地方政府圍填海的有關(guān)問題進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，要加強(qiáng)對(duì)圍填海的管理，就必須制定一部專門的圍填海法律。

表3　我國(guó)圍填海政策制定的依據(jù)

(三)圍填海政策實(shí)施上存在央地矛盾

圍填海是沿海地區(qū)常見的做法，它以陸地為起點(diǎn)不斷向海灣及海洋擴(kuò)張，在沿海地區(qū)產(chǎn)生有價(jià)值的土地，能有效解決沿海城市面臨的土地資源短缺問題，但負(fù)面影響也不容忽視。[6]由于中央政府對(duì)土地嚴(yán)格控制和地方利益的驅(qū)動(dòng)，現(xiàn)代化的技術(shù)和設(shè)備又使得圍填海容易進(jìn)行，加之對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能與海洋開發(fā)利用之間的辯證關(guān)系認(rèn)識(shí)不足，沿海不少地方填海造地實(shí)際上出現(xiàn)了無度的狀況。[7]而中央政府站在宏觀角度，著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，考慮到圍填海帶來的負(fù)面影響，全國(guó)人大常委于2002年通過《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》，嚴(yán)格規(guī)定我國(guó)的海洋開發(fā)與海域使用，國(guó)家發(fā)展改革委與國(guó)家海洋局于2009年又聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)圍填海規(guī)劃計(jì)劃管理的通知》，要求沿海省、自治區(qū)、直轄市各級(jí)發(fā)展改革部門及各級(jí)海洋局在國(guó)家宏觀政策的指導(dǎo)下，切實(shí)履行自己的職責(zé)，做好圍海造地規(guī)劃的編制與論證實(shí)施工作，在圍海造地的同時(shí)積極修復(fù)海洋生態(tài)，合理開發(fā)海域資源，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。但是地方政府往往以短期利益為主，會(huì)受地方利益的驅(qū)使，偏向有利于圍填海的政策，通過圍填海來實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入的增長(zhǎng)、土地資源的擴(kuò)張甚至鼓勵(lì)企業(yè)圍填海，在圍填海前往往缺少充分論證、調(diào)研，海域論證的綜合評(píng)價(jià)也易于被眼前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)所迷惑，在論證評(píng)價(jià)中認(rèn)為規(guī)模不大的圍填海項(xiàng)目對(duì)生態(tài)的影響較小就會(huì)放大經(jīng)濟(jì)效益，造成了海洋環(huán)境的破壞。[8]中央政府制定一系列的政策，對(duì)圍填海的管理進(jìn)行全局的掌控，但地方政府由于政績(jī)觀或經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，在圍填海政策制定及實(shí)施上，刻意加大的地方利益，使得在圍填海項(xiàng)目上會(huì)出現(xiàn)中央長(zhǎng)期利益與地方短期利益的矛盾，最終不利于圍填海的管理與海洋生態(tài)環(huán)境的整治與修復(fù)。

(四)圍填海政策中的監(jiān)管處罰不明確

我國(guó)圍填海需要管理，但圍填海的管理更需要監(jiān)督，才能使圍填海的管理產(chǎn)生良好的效果，因此在圍填海的政策中要明確對(duì)圍填海的監(jiān)管處罰標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)在海域使用上實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，不僅可以對(duì)圍填海項(xiàng)目本身進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，還可以對(duì)地方政府圍填海管理狀況實(shí)施監(jiān)督。但圍填海的違法現(xiàn)象屢禁不止，2012年中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)印發(fā)了《關(guān)于全面加強(qiáng)圍填海造地執(zhí)法檢查工作有關(guān)問題的通知》，對(duì)圍填海的違法現(xiàn)象起到了一定的震懾作用，“海盾2012”行動(dòng)全年立案89起，作出處罰決定80件，決定罰款16.5萬元，卻實(shí)際收繳罰款15.6萬元，表明在在圍填海的處罰上存在漏洞，遼寧環(huán)渤海在處理違規(guī)圍填海時(shí)也同樣存在處罰無法執(zhí)行與處罰透明度不高的問題。[9]由于圍填海政策中的監(jiān)督處罰缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)及執(zhí)法監(jiān)管體制不完善，使得各個(gè)部門配合不協(xié)調(diào)，監(jiān)測(cè)得到的違法行為得不到及時(shí)且正確的處理，而且面對(duì)同一個(gè)圍海造地的違法案子，不同的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，給出的處罰結(jié)果和尺度，由于地方保護(hù)主義，涉海企業(yè)被查到違法問題時(shí)，往往會(huì)避重就輕，逃避重大處罰，存在執(zhí)法不力的結(jié)果。再加上政策制定時(shí)很少涉及公眾的參與，公眾對(duì)圍填海項(xiàng)目實(shí)施過程及執(zhí)法行為缺乏必要的監(jiān)督，往往會(huì)出現(xiàn)重審批輕結(jié)果的現(xiàn)象，間接促使了大量填而不建，不使用的荒地的出現(xiàn)。[10]從中可以看出圍填海的政策在監(jiān)督與處罰方面不明確，使得監(jiān)督與處罰的效果不佳，會(huì)給違法企業(yè)有機(jī)可乘，不能真正有效遏制非法圍填海行為。

四、藍(lán)色海灣整治背景下我國(guó)圍填海政策的優(yōu)化措施

盡管圍填海在政策上存在一定問題，但確實(shí)有效遏制了圍填海盲目增長(zhǎng)的趨勢(shì)，同樣我們也必須認(rèn)識(shí)到圍填海對(duì)于沿海地區(qū)甚至全國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是不可替代的，據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)8省市區(qū)《海洋功能區(qū)劃(2011～2020年)》(如圖2所示)可以看出雖然沿海各省圍海造地在總量上有所控制，但各地方的圍填海依舊不能中斷，因此我國(guó)要在藍(lán)色海灣整治的背景下，克服圍填海在政策上的種種問題，對(duì)圍填海政策進(jìn)行優(yōu)化，使我國(guó)的圍填海更加科學(xué)與合理，積極響應(yīng)響應(yīng)藍(lán)色海灣整治行動(dòng)，不僅對(duì)圍填海的整治起到良好的效果，更有利于藍(lán)色海灣整治行動(dòng)的開展。

圖2　2011～2020年8省市區(qū)圍海造地總面積

(一)設(shè)立統(tǒng)一的圍填海政策制定部門

目前我國(guó)的海洋管理還屬于行業(yè)管理范疇，雖然國(guó)家制定了一系列的行業(yè)管理法規(guī)，但很少能體現(xiàn)與其他海洋資源開發(fā)利用的相互關(guān)系，導(dǎo)致行業(yè)用海矛盾普遍存在，這在圍填海管理中表現(xiàn)明顯，涉及中央政府、地方政府、海洋局、漁業(yè)局、環(huán)保局、國(guó)土資源局等。[11]荷蘭也是分散型的海洋管理體制，也曾進(jìn)行大規(guī)模的圍填海，值得我國(guó)借鑒的是荷蘭建立了比較完善的海洋協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)政策的制定與執(zhí)行，如：成立IDON(interdepartmental deliberations over North Sea)，主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、審議各部委制定的有關(guān)北海的政策、指令和法律。[12]我國(guó)的海洋管理結(jié)束了“五龍鬧?！钡木置?，成立了國(guó)家海洋委員會(huì)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌海洋的重大事項(xiàng)，十八屆五中全會(huì)提出“藍(lán)色海灣整治行動(dòng)”，對(duì)于沿海地區(qū)的海洋生態(tài)環(huán)境高度重視，對(duì)圍填海的管理與整治更是提出了更高的目標(biāo)，因此在藍(lán)色海灣整治背景下，借鑒國(guó)外圍填海管理及政策制定的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)海洋管理的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一圍填海政策的制定部門即成立圍填海綜合管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各個(gè)部門的利益，使得中央與地方、陸地與海洋、政府內(nèi)各個(gè)部門相互協(xié)調(diào)配合，以減少“政策打架”的現(xiàn)象，使我國(guó)圍填海的整治產(chǎn)生良好的效果，有利于我國(guó)圍填海的可持續(xù)發(fā)展及藍(lán)色海灣整治行動(dòng)的開展。

(二)制定專門的圍填海法律體系

通過對(duì)我國(guó)圍填海政策的梳理及分析，我國(guó)圍填海涉及眾多領(lǐng)域，如環(huán)境、土地、漁業(yè)等，對(duì)于圍填海的環(huán)境保護(hù)依據(jù)的法律是《中華人民共和國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法》，對(duì)于圍填海的管理其依據(jù)的法律是《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》，圍填海引起的環(huán)境問題是海洋環(huán)境的一小部分，而且圍填海只是海域使用的方式之一，兩部法律也只對(duì)其某方面做出籠統(tǒng)的規(guī)定，難以詳細(xì)涉及圍填海管理方方面面的問題。我國(guó)出臺(tái)了一系列有關(guān)圍填海的行政規(guī)章、辦法或條例等加以補(bǔ)充，但這些規(guī)定層次較低，這就顯得威懾力不足，同時(shí)也過于分散，有可能會(huì)出現(xiàn)相關(guān)規(guī)定的沖突，給管理帶來不便。[13]在藍(lán)色海灣整治背景下，我國(guó)更要借鑒韓國(guó)的《公有水面管理法》和《公有水面埋立法》，日本的《公有水面埋立法》，制定屬于我國(guó)的專門針對(duì)圍填海的法律及配套體系，系統(tǒng)規(guī)定圍填海的法律責(zé)任主體、工程布局、申請(qǐng)審批程序、實(shí)施過程監(jiān)管、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、公眾參與等相關(guān)制度，并解決所涉及相關(guān)法律間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一問題。[14]藍(lán)色海灣整治行動(dòng)，使得我國(guó)的圍填海更加合理、有序，更加法律化，與生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展。

(三)加大圍填海的規(guī)劃與審批政策

我國(guó)圍填海的政策中關(guān)于規(guī)劃與審批的很少，2009年國(guó)家發(fā)改委與國(guó)家海洋局發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)圍填海規(guī)劃計(jì)劃管理的通知》，對(duì)圍填海的規(guī)劃作出了有關(guān)規(guī)定，之后基本上都是圍填海的計(jì)劃及管理問題，2010年的《關(guān)于加強(qiáng)圍填海造地管理有關(guān)問題的通知》，2011年關(guān)于印發(fā)《圍填海計(jì)劃管理辦法》的通知，中央政府在下達(dá)地方圍填海計(jì)劃后，地方政府由于受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，可能會(huì)出現(xiàn)上下行動(dòng)脫節(jié)的現(xiàn)象。國(guó)家提出藍(lán)色海灣整治行動(dòng)，不僅僅針對(duì)國(guó)家層面，對(duì)地方層面更是不容忽視，要求相關(guān)管理部門必須重視圍填海規(guī)劃與審批政策。制定相關(guān)政策要求對(duì)圍填海工程進(jìn)行科學(xué)調(diào)研與規(guī)劃，盡可能降低或避免圍填海對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響。在科學(xué)編制圍填海規(guī)劃的基礎(chǔ)上，合理選擇圍填海方案，并對(duì)項(xiàng)目工程可能造成的環(huán)境影響和綜合損益作出理性評(píng)估。[15]對(duì)于圍填海項(xiàng)目的海域使用論證必須嚴(yán)格把關(guān)，制定針對(duì)圍填海項(xiàng)目更嚴(yán)格的海域使用論證政策，建立論證單位評(píng)審專家責(zé)任追究制，項(xiàng)目審批前，必須進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)踏勘，充分征求有關(guān)部門意見，而且圍填海的審批權(quán)限不得下放，這樣就會(huì)減少地方政府因經(jīng)濟(jì)利益而盲目審批圍填海項(xiàng)目的不良行為。[16]圍填海的規(guī)劃與審批是相輔相成的，為避免央地政策制定與實(shí)施不一致的情況，必須在審批前對(duì)圍填海進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃，把握好國(guó)家、地方對(duì)圍填海項(xiàng)目的總體狀況，再對(duì)其嚴(yán)格審批，從規(guī)劃與審批兩方面對(duì)圍填海實(shí)行嚴(yán)格控制，以影響藍(lán)色海灣整治行動(dòng)，減少地方的盲目性，維護(hù)海洋的生態(tài)環(huán)境。

(四)提高圍填海政策中的監(jiān)督處罰力度

一項(xiàng)政策的出臺(tái)并且要產(chǎn)生良好的效果，其制定和執(zhí)行必須要做到位，首先在政策的制定上，要加大公眾尤其是涉海人員的參與力度，圍填海具有社會(huì)性，它不僅僅是政府與企業(yè)的事情，也關(guān)系到公眾尤其是漁民的的切身利益，韓國(guó)公眾在圍填海開始的時(shí)候同樣不注重其帶來的生態(tài)環(huán)境問題，但是90年代始華湖工程導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境污染，公眾才開始質(zhì)疑圍填海的做法。[17]因此在藍(lán)色海灣整治背景下，我國(guó)要不斷強(qiáng)化公眾參與圍填海政策制定的意識(shí)，提高公眾參與圍填海政策制定的積極性就要保證公眾在我國(guó)圍填海中的管理與決策地位，在當(dāng)?shù)卣氖跈?quán)與協(xié)調(diào)下，鼓勵(lì)公民尤其是沿海漁民和專家成立圍填海建議監(jiān)督與生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織，積極參與到圍填海項(xiàng)目的前期論證評(píng)估中來，為圍填海政策的制定貢獻(xiàn)自己的一份力量；其次在政策執(zhí)行上也要加大法監(jiān)管能力，切實(shí)做到有法可依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)，我國(guó)要建立健全對(duì)圍海造地的執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)，打造一支專門監(jiān)管圍填海項(xiàng)目及政策實(shí)施的執(zhí)法隊(duì)伍，并嚴(yán)格依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)對(duì)其進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)督檢查。[18]同時(shí)還要加大涉海人員對(duì)政策執(zhí)行時(shí)的監(jiān)督，不僅可以維護(hù)漁民等民眾的自身利益，也有利于違法行為的處罰落到實(shí)處，防止違法行為再度發(fā)生，嚴(yán)格打擊地方政府的保護(hù)主義，對(duì)違法單位必須嚴(yán)懲，才能保政策執(zhí)行的有效性?？傊{(lán)色海灣整治行動(dòng)的提出，必須保證圍填海政策制定的合理性與政策執(zhí)行的有效性，因此加大對(duì)圍填海政策的監(jiān)督力度勢(shì)在必行。

五、結(jié)論

21世紀(jì)是海洋的世紀(jì)，作為一個(gè)海洋大國(guó)，海洋為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了充足的動(dòng)力，而且隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的的飛速發(fā)展，對(duì)土地的需求日益增大，陸地轉(zhuǎn)向海洋成為了我國(guó)尤其是沿海地區(qū)關(guān)注的主要方向，圍填海具有巨大的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力，是我國(guó)緩解人地矛盾，促進(jìn)地區(qū)就業(yè)，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的有效途徑，但大規(guī)模的圍填海在一定程度上破壞了海洋生態(tài)環(huán)境，使得海域使用開發(fā)與海洋環(huán)境保護(hù)矛盾日益突出。關(guān)于圍填海的政策也隨之增多，對(duì)我國(guó)圍填海的數(shù)量及規(guī)模的管控上起到了一定的作用，通過對(duì)我國(guó)圍填海政策的分析，可以看出在圍填海政策的制定部門、法律依據(jù)、實(shí)施與監(jiān)督方面還存在問題，直接影響我國(guó)圍填海整治的整體效果。十八屆五中全會(huì)提出“藍(lán)色海灣整治行動(dòng)”，對(duì)我國(guó)的圍填海的整治及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)提出了更高的要求，因此，在藍(lán)色海灣整治的背景下，首先要克服圍填海政策中的問題，提出圍填海政策的優(yōu)化路徑即統(tǒng)一圍填海政策的制定部門，制定屬于圍填海的法律體系，在圍填海的規(guī)劃與審批及執(zhí)法監(jiān)督政策上加大投入力度，最終有利于海洋資源的合理開發(fā)，改善我國(guó)圍填海及其政策的狀況，以深入貫徹落實(shí)藍(lán)色海灣整治行動(dòng)，積極修復(fù)生態(tài)與保護(hù)環(huán)境，努力實(shí)現(xiàn)我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，打造藍(lán)色海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)。

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責(zé)任編輯：鞠德峰

An Analysis of China's Reclamation Policy and Optimization under the Background of Blue Bay Regulation

Wang QiTian Yingying

(School of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

With the development of marine economy, to reclaim land from sea has become an important way to expand space and develop economy in our country, especially in the coastal areas, but reclamation has also greatly damaged the ecological environment. Therefore, our country has unveiled a series of policies to curb the growing trend of blind reclamation, and found some problems by examining the policies. The Fifth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee proposed "blue bay regulation", which will push the reclamation into a new stage. Under the background of "blue bay regulation", our reclamation policy should be optimized in order to ensure sustainable development of reclamation, and establish marine ecological civilization.

blue bay regulation; reclamation policy; marine ecological environment

2016-03-09

國(guó)家海洋局信息中心項(xiàng)目“基于陸海統(tǒng)籌的藍(lán)色海灣整治管理創(chuàng)新研究”的階段成果

王琪(1964-)，女，山東高密人，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)海洋發(fā)展研究中心研究員，主要從事海洋管理、環(huán)境管理研究。

P756.8

A

1672-335X(2016)04-0042-07