依法加強(qiáng)軍工單位安全保衛(wèi)管理法規(guī)制度建設(shè)

軍工單位安全保衛(wèi)工作的開(kāi)展離不開(kāi)法律法規(guī)的支撐，依法開(kāi)展安全保衛(wèi)工作是新形勢(shì)下軍工單位做好安全保衛(wèi)工作的前提和保障。本文對(duì)目前軍工單位開(kāi)展安全保衛(wèi)工作依據(jù)的法律法規(guī)體系進(jìn)行了梳理，指出了目前存在的問(wèn)題，并對(duì)下一步修訂國(guó)防科技工業(yè)安全保衛(wèi)規(guī)定提出了部分工作建議，以期促進(jìn)軍工單位安全保衛(wèi)工作的依法推進(jìn)。

一、 軍工單位安全保衛(wèi)主要依據(jù)性規(guī)范

（一）單位開(kāi)展安全保衛(wèi)工作的基本依據(jù)

單位開(kāi)展安全保衛(wèi)工作的依據(jù)性文件隨著時(shí)代的發(fā)展逐漸發(fā)展變化。建國(guó)后直至20世紀(jì)90年代相繼發(fā)布了以下文件：1950年政務(wù)院《關(guān)于在國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)部門(mén)中建立保衛(wèi)工作的決定》，根據(jù)這個(gè)決定，公安機(jī)關(guān)建立了內(nèi)保機(jī)構(gòu)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)部門(mén)及國(guó)有企業(yè)建立了保衛(wèi)組織。之后陸續(xù)發(fā)布了1980年《全國(guó)經(jīng)濟(jì)文化保衛(wèi)工作會(huì)議紀(jì)要》、1985年公安部《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位保衛(wèi)組織工作細(xì)則（試行）》、1997年公安部和國(guó)家經(jīng)貿(mào)委《國(guó)有企業(yè)治安保衛(wèi)工作暫行規(guī)定》等文件，以上的文件有的屬于政策，有的屬于部門(mén)規(guī)章，都在一定時(shí)期內(nèi)成為了單位開(kāi)展安全保衛(wèi)工作的基本依據(jù)，對(duì)單位開(kāi)展內(nèi)保工作起到了積極作用。但是，由于當(dāng)時(shí)軍工單位普遍政企不分，其中有些規(guī)定隨著時(shí)代的發(fā)展，逐漸不適應(yīng)形勢(shì)，比如對(duì)單位保衛(wèi)工作的定性、單位與公安機(jī)關(guān)雙重管理體制、單位保衛(wèi)部門(mén)具有一定的偵查權(quán)、一定范圍內(nèi)的治安案件處置權(quán)和行政處罰權(quán)等。但是這些依據(jù)性文件在前后相繼的過(guò)程中，完成了由政策向國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章的轉(zhuǎn)變。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步建立，中國(guó)融入世界市場(chǎng)，政企分開(kāi)成為必然的要求。刑事訴訟法、行政處罰法、治安處罰條例（后改為治安處罰法）、人民警察法相繼出臺(tái)，明確規(guī)定單位保衛(wèi)部門(mén)沒(méi)有偵查權(quán)、行政處罰權(quán)、治安案件處置權(quán)等等。軍工單位安全保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的職權(quán)被逐步取消，但是單位安全保衛(wèi)機(jī)構(gòu)和人員有怎樣的職權(quán)，并沒(méi)有新的法律法規(guī)進(jìn)行明確。之前單位安全保衛(wèi)工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)了大量與單位自身有關(guān)的社會(huì)治安和刑事案件查辦工作，隨著法治社會(huì)的逐步推進(jìn)，單位對(duì)社會(huì)的行政管理職能弱化，必然導(dǎo)致機(jī)構(gòu)和人員的弱化，于是單位保衛(wèi)部門(mén)人員流失、機(jī)構(gòu)萎縮也就成為了一段時(shí)期內(nèi)的必然現(xiàn)象。

待到公安改制接近尾聲，公安部主導(dǎo)的內(nèi)保工作立法提上日程。2004年9月國(guó)務(wù)院第421號(hào)令《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《內(nèi)保條例》）公布，2004年12月1日起施行。《內(nèi)保條例》是我國(guó)第一部全面系統(tǒng)規(guī)范單位內(nèi)保工作制度的行政法規(guī)，為單位開(kāi)展安全防范工作提供了重要的法律依據(jù)。但是《內(nèi)保條例》為了適用范圍的普遍性，對(duì)軍工單位的特殊性沒(méi)有突出，后續(xù)也沒(méi)有該位階的國(guó)務(wù)院條例或者部委聯(lián)署的規(guī)章予以專(zhuān)門(mén)規(guī)范。從對(duì)國(guó)家安全、公共安全的角度來(lái)看，軍工單位內(nèi)保工作需要的條件保障和職權(quán)與市場(chǎng)上的一般經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所肯定存在較大的不同。這也造成了目前軍工單位保衛(wèi)部門(mén)在普遍性職權(quán)、保障的約束下，需要完成特殊性較強(qiáng)的工作，在工作量、復(fù)雜性和協(xié)調(diào)難度上都存在很多難題。

在此過(guò)程中，單位安全保衛(wèi)工作的指導(dǎo)方針也不斷根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。1980年《全國(guó)經(jīng)濟(jì)文化保衛(wèi)工作會(huì)議紀(jì)要》確定的工作指導(dǎo)方針為“預(yù)防為主，確保重點(diǎn)，打擊敵人，保障安全”。1997年《國(guó)有企業(yè)治安保衛(wèi)工作暫行規(guī)定》將其修改為“因地制宜，自主管理，積極防范，保障安全”?！秲?nèi)保條例》公布后，單位內(nèi)部安全保衛(wèi)工作方針確定為“預(yù)防為主、單位負(fù)責(zé)、突出重點(diǎn)、保障安全”。逐步形成了如今政府監(jiān)管，單位負(fù)責(zé)的格局。對(duì)于軍工單位而言，政府監(jiān)管主要指公安部門(mén)和行業(yè)主管部門(mén)對(duì)單位落實(shí)安全保衛(wèi)責(zé)任制的監(jiān)督管理。單位安全保衛(wèi)機(jī)構(gòu)不再是公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，公安機(jī)關(guān)不再直接對(duì)企業(yè)安全保衛(wèi)工作進(jìn)行部署。單位需要按照法律法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展工作，并對(duì)落實(shí)責(zé)任制的結(jié)果負(fù)責(zé)。此處單位負(fù)責(zé)宜理解為單位應(yīng)當(dāng)積極落實(shí)責(zé)任制，一旦發(fā)生人身和財(cái)產(chǎn)傷害的后果，將對(duì)單位按照過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則進(jìn)行考核。

（二）與內(nèi)保工作相關(guān)的其他法律法規(guī)

除了上文提到的基本依據(jù)，目前能夠?qū)姽挝婚_(kāi)展安全保衛(wèi)工作具有指導(dǎo)和約束等效力的規(guī)范性文件還有很多。依據(jù)各項(xiàng)法律法規(guī)文件的位階，我們可以將其大致分為國(guó)家法律、行政法規(guī)、地方和部門(mén)規(guī)章等。

在國(guó)家法律層面，與單位安全保衛(wèi)工作有關(guān)的法律較多。如《消防法》對(duì)單位落實(shí)消防安全責(zé)任制就作出了規(guī)定，并對(duì)消防安全重點(diǎn)單位提出了更加具體而嚴(yán)格的要求。結(jié)合配套的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，對(duì)單位開(kāi)展消防安全管理有很強(qiáng)的規(guī)范作用。

經(jīng)濟(jì)法中的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》明確規(guī)定，企業(yè)有權(quán)決定其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，政府部門(mén)不能干預(yù)。因此，保衛(wèi)組織使用的安全防范力量，不再是公安機(jī)關(guān)的基層組織和派出機(jī)構(gòu)，而僅僅作是企業(yè)的職能部門(mén)，受企業(yè)法人代表的領(lǐng)導(dǎo)和委托，維護(hù)企業(yè)內(nèi)部的治安秩序，保衛(wèi)組織由雙重領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)閱我活I(lǐng)導(dǎo)。但是其第四十條規(guī)定：企業(yè)必須加強(qiáng)保衛(wèi)工作，維護(hù)生產(chǎn)秩序，保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)。

還有大量的地方和部門(mén)規(guī)章，對(duì)單位安全保衛(wèi)工作作出了一些具體規(guī)定。比如為落實(shí)《內(nèi)保條例》，各地也結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，進(jìn)行了細(xì)化，推出了本行政區(qū)域內(nèi)的單位內(nèi)部治安保衛(wèi)管理方面的規(guī)章。

在與軍工行業(yè)有關(guān)的行政法規(guī)中，有一些本身主要內(nèi)容不是安全保衛(wèi)工作，但是其中有條款對(duì)單位落實(shí)安全保衛(wèi)工作提出了具體要求。例如《軍工關(guān)鍵設(shè)備設(shè)施管理?xiàng)l例》（中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第598號(hào)）第十四條：企業(yè)、事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院國(guó)防科技工業(yè)主管部門(mén)的規(guī)定，在需要特殊管控的軍工關(guān)鍵設(shè)施外圍劃定安全控制范圍，并在其外沿設(shè)置安全警戒標(biāo)志。

同時(shí)還有一些司法解釋涉及企事業(yè)單位的安全保衛(wèi)工作。例如最高人民法院、最高人民檢察院和公安部《關(guān)于機(jī)關(guān)團(tuán)體和企業(yè)事業(yè)單位保衛(wèi)處科在查破案件時(shí)收集的證據(jù)材料可以在刑事訴訟中使用的通知》中提到：

“縣（市轄區(qū)）直屬以上的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位保衛(wèi)處、科，在公安機(jī)關(guān)指導(dǎo)下……依照法定程序所獲取的證據(jù)材料，可以在刑事訴訟中使用?！?

應(yīng)當(dāng)注意一些新的法律法規(guī)對(duì)單位安全保衛(wèi)工作可能起到的促進(jìn)作用。以2014年修訂的《軍事設(shè)施保護(hù)法》為例，其中加入了對(duì)重要的軍工單位設(shè)施參照軍事設(shè)施進(jìn)行保護(hù)的內(nèi)容。這對(duì)于國(guó)防科技工業(yè)單位而言，有必要思考如何借此通過(guò)重要目標(biāo)周邊安全控制距離、安全防范措施等與軍事設(shè)施保護(hù)法相銜接。

（三）應(yīng)當(dāng)重視的國(guó)家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

在法律法規(guī)之外，對(duì)單位開(kāi)展安全保衛(wèi)工作具有約束力和指導(dǎo)作用的還有大量的國(guó)家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范等。比如在人防領(lǐng)域，國(guó)家頒布實(shí)施了關(guān)于保安服務(wù)操作規(guī)程和服務(wù)質(zhì)量的一系列標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)指導(dǎo)單位用好保安這一市場(chǎng)化人防手段起到重要作用。在安全技術(shù)防范領(lǐng)域，也頒布實(shí)施了一系列國(guó)家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如《安全防范工程技術(shù)規(guī)范》、《視頻安防監(jiān)控系統(tǒng)工程設(shè)計(jì)規(guī)范》等，指導(dǎo)單位開(kāi)展物防和技防建設(shè)。國(guó)防科工局針對(duì)國(guó)防科技工業(yè)安全防范系統(tǒng)提出的《國(guó)防科技工業(yè)安全防范系統(tǒng)技術(shù)要求》，也對(duì)本行業(yè)安全防范措施的落實(shí)具有約束力。

二、 存在的問(wèn)題

（一）散見(jiàn)于各種法律法規(guī)

目前關(guān)于軍工單位安全保衛(wèi)工作的規(guī)范性文件缺乏系統(tǒng)性，散見(jiàn)于各項(xiàng)法律法規(guī)以及政策性文件中。以軍工單位安全保衛(wèi)機(jī)構(gòu)普遍關(guān)心的機(jī)構(gòu)和人員配置問(wèn)題為例。根據(jù)《內(nèi)保條例》第六條：“單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)內(nèi)部治安保衛(wèi)工作需要，設(shè)置治安保衛(wèi)機(jī)構(gòu)或者配備專(zhuān)職、兼職治安保衛(wèi)人員。治安保衛(wèi)重點(diǎn)單位應(yīng)當(dāng)設(shè)置與治安保衛(wèi)任務(wù)相適應(yīng)的治安保衛(wèi)機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)職治安保衛(wèi)人員，并將治安保衛(wèi)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員的配備情況報(bào)主管公安機(jī)關(guān)備案?！备鶕?jù)《消防法》第十七條規(guī)定：“消防安全重點(diǎn)單位除應(yīng)當(dāng)履行本法第十六條規(guī)定的職責(zé)外，還應(yīng)當(dāng)履行下列消防安全職責(zé)：（一）確定消防安全管理人，組織實(shí)施本單位的消防安全管理工作”。

但由于各種原因，目前國(guó)防科技工業(yè)領(lǐng)域并沒(méi)有出臺(tái)的規(guī)定可以將散見(jiàn)于各項(xiàng)方針政策和法律法規(guī)中關(guān)于組織機(jī)構(gòu)和人員的要求根據(jù)國(guó)防科技工業(yè)的實(shí)際情況進(jìn)行統(tǒng)一落實(shí)。國(guó)防科技工業(yè)企事業(yè)單位的安全保衛(wèi)工作與社會(huì)其他單位的安全保衛(wèi)工作有共通的地方，但是差異性也十分突出。國(guó)防科技工業(yè)的安全保衛(wèi)工作有必要制定一部行政法規(guī)。

（二）管理規(guī)定位階較低

目前國(guó)防科技工業(yè)安全保衛(wèi)管理規(guī)定在位階上屬于部門(mén)規(guī)章，由工信部國(guó)防科工局負(fù)責(zé)在本部門(mén)權(quán)限范圍內(nèi)制定。部門(mén)規(guī)章在我國(guó)法律位階體系中基本上處于最底層。我國(guó)法律位階體系可以形象化為一個(gè)金字塔型，其頂端為憲法，下層依次為基本法律、基本法律以外的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，最下層為數(shù)量眾多的部門(mén)規(guī)章。

在實(shí)踐過(guò)程中，國(guó)防科技工業(yè)安全保衛(wèi)管理規(guī)定只是對(duì)軍工單位有約束力。單位以外的人員如果違反規(guī)定對(duì)單位科研生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)造成危害，單位保衛(wèi)部門(mén)往往無(wú)法依據(jù)有關(guān)規(guī)定加以處理。在公安機(jī)關(guān)日常工作中，也不會(huì)以此作為監(jiān)督管理軍工單位安全保衛(wèi)工作、維護(hù)其正?？蒲猩a(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序的依據(jù)性文件。

在司法審判上我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定了人民法院參照適用行政規(guī)章的規(guī)定，肯定了規(guī)章有限的審判依據(jù)地位。但在操作當(dāng)中，人民法院如果行政規(guī)章的規(guī)定與上位法相抵觸，則在案件的審判當(dāng)中不適用這一行政規(guī)章。

由于國(guó)防科技工業(yè)安全保衛(wèi)工作涉及工信部、公安部、交通運(yùn)輸部等部門(mén)，兩個(gè)以上國(guó)務(wù)院部門(mén)職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)聯(lián)合制定規(guī)章。關(guān)于國(guó)防科技工業(yè)安全保衛(wèi)管理，建議適當(dāng)提升其立法位階，由此提高國(guó)防科技工業(yè)安全保衛(wèi)管理規(guī)定的適用部門(mén)，使之不僅成為國(guó)防科技工業(yè)管理部門(mén)監(jiān)督管理的依據(jù)，也是公安部、交通運(yùn)輸部等部門(mén)開(kāi)展工作的依據(jù)。目前《中華人民共和國(guó)民用航空安全保衛(wèi)條例》《長(zhǎng)江三峽水利樞紐安全保衛(wèi)條例》等均為國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，對(duì)推進(jìn)相應(yīng)單位的安全保衛(wèi)工作力度起到了極大的促進(jìn)作用。

（三）可操作性有待提高

目前國(guó)防科技工作安全保衛(wèi)管理規(guī)定的可操作性有待提高，很多內(nèi)容提出抽象要求的較多，指導(dǎo)具體如何落實(shí)、加以保障的內(nèi)容較少。以押運(yùn)重要國(guó)防科研產(chǎn)品過(guò)程中單位安全保衛(wèi)部門(mén)如何使用槍支而言，目前國(guó)防科技工業(yè)并沒(méi)有明確、具體的規(guī)定。根據(jù)國(guó)家槍支管理法第五條規(guī)定“國(guó)家重要的軍工、金融、倉(cāng)儲(chǔ)、科研等單位的專(zhuān)職守護(hù)、押運(yùn)人員在執(zhí)行守護(hù)、押運(yùn)任務(wù)時(shí)確有必要使用槍支的，可以配備公務(wù)用槍”。在實(shí)際工作中，國(guó)防科技工業(yè)在守護(hù)、押運(yùn)過(guò)程中的產(chǎn)品如果失控，發(fā)生被盜竊、搶奪、搶劫或者破壞，其對(duì)國(guó)家安全、公共安全的危害性可能遠(yuǎn)大于一支槍、幾顆子彈。

同時(shí)按照舉重以明輕的原則，在重要軍品的守護(hù)和押運(yùn)過(guò)程中使用制式槍支都可以，一般警械自然不應(yīng)存在不可逾越的障礙。但是目前安全保衛(wèi)工作機(jī)構(gòu)在執(zhí)行重要守護(hù)、押運(yùn)任務(wù)時(shí)使用制式槍支沒(méi)有得到國(guó)防科技工業(yè)安全保衛(wèi)相關(guān)管理規(guī)定的明確，其他具有較好制止作用的警械也沒(méi)有得到有力的支持。這種可操作性較低在客觀上形成了軍工單位安全保衛(wèi)工作職權(quán)與風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)不相匹配。

三、 關(guān)于修訂安全保衛(wèi)管理規(guī)定的建議

（一）避免越權(quán)立法

嚴(yán)格遵守上位法律，避免越權(quán)立法。科工局制定國(guó)防科技工業(yè)安全保衛(wèi)管理有關(guān)規(guī)定的行為在立法上屬于從屬性立法行為。在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)注意嚴(yán)格遵守《立法法》的有關(guān)規(guī)定，避免在部門(mén)規(guī)章中出現(xiàn)超出自身職權(quán)的內(nèi)容。

在調(diào)研過(guò)程中，課題組通過(guò)直接與各軍工單位接觸，能夠直觀的感受到他們對(duì)于積極做好軍工單位安全保衛(wèi)工作的熱情，對(duì)如何開(kāi)展軍工單位安全保衛(wèi)工作規(guī)章制度建設(shè)提了很多富有價(jià)值的建議。其中有一部分建議對(duì)于提高安全保衛(wèi)工作能力能起到直接作用。但是應(yīng)當(dāng)注意有的建議如果采納，可能造成越權(quán)立法。比如，應(yīng)當(dāng)注意科工局僅具有執(zhí)行性立法權(quán)限，沒(méi)有行政許可設(shè)定權(quán)，也沒(méi)有行政處罰設(shè)定權(quán)。

（二）增加可操作性

國(guó)務(wù)院之所以賦予各職能部門(mén)制定規(guī)章的職權(quán)，是因?yàn)榉珊托姓ㄒ?guī)的規(guī)定，往往需要規(guī)章加以具體化或作必要補(bǔ)充，使法律和行政法規(guī)的規(guī)定能夠適用于各種具體情況，提高可操作性。對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定給予具體化或作必要補(bǔ)充，這是制定部門(mén)規(guī)章的價(jià)值所在，也是制定部門(mén)規(guī)章的基本任務(wù)。全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律以及國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)不可能事事都給予詳盡無(wú)遺的規(guī)定，一般只能作出比較原則或比較概括的規(guī)定。對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出必要補(bǔ)充，這也是國(guó)務(wù)院各職能部門(mén)制定規(guī)章的一項(xiàng)基本任務(wù)。

建議一方面在安全保衛(wèi)機(jī)構(gòu)和人員如何履行單位日常管理和科研生產(chǎn)大型試驗(yàn)、運(yùn)輸?shù)劝踩Ｕ瞎?，以有利于積極開(kāi)展工作，在預(yù)防和制止發(fā)生在單位內(nèi)部的事故和犯罪上能夠有所作為。另一方面積極承接其他法律法規(guī)，對(duì)于高位階的法律沒(méi)有明確的規(guī)定要根據(jù)國(guó)防科技工業(yè)的實(shí)際情況，加以細(xì)化，比如《軍事設(shè)施保護(hù)法》如何在國(guó)防科技工業(yè)重要單位加以落實(shí)等。