文/嚴榮
論住宅小區(qū)的協(xié)商治理模式
文/嚴榮
住宅小區(qū)已成為現(xiàn)代城市社會的基本構成單元,是城市居民最主要的活動場域,所以住宅小區(qū)既是城市社會的重要空間載體,又是城市治理和社會建設的基礎。但是,在城鎮(zhèn)化進程加速推進的過程中,住宅小區(qū)治理體系建設的相對滯后,已成為制約維護居民切身利益、提升城市治理水平、促進社會和諧穩(wěn)定的重要因素。因此,著眼于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,立足于中國城市社會的實際,建立健全符合中國國情的住宅小區(qū)治理體系,具有非常重要的理論和實踐意義。
(一)住宅小區(qū)的定義
在城市規(guī)劃中,城市居住區(qū)按戶數(shù)或人口規(guī)模被分為居住區(qū)、小區(qū)和組團三級。小區(qū)是指“被城市道路或自然分界線所圍合,并與居住人口規(guī)模(0.7萬-1.5萬人)相對應,配建有一套能滿足該區(qū)居民基本的物質與文化生活所需的公共服務設施的居住生活聚居地”。由此可以看出,住宅小區(qū)應有三方面特征:一定居住人口規(guī)模,配套基層設施,生活聚居地。
(二)住宅小區(qū)的運行框架
現(xiàn)有的住宅小區(qū)運行管理框架主要依據(jù)《物權法》和《物業(yè)管理條例》等法律法規(guī),城市房屋的所有權人為業(yè)主,業(yè)主對建筑物內(nèi)的住宅等專有部分享有所有權,對專有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的權利。這意味著,住宅小區(qū)是由業(yè)主共有并共同管理的區(qū)域。在具體形式上,業(yè)主可以設立業(yè)主大會,選舉業(yè)委會。業(yè)主大會、業(yè)委會應當積極配合相關居委會依法履行自治管理職責,支持居委會開展工作,并接受其指導和監(jiān)督。
盡管業(yè)主可以自行管理建筑物及其附屬設施,但大多數(shù)住宅小區(qū)都是委托物業(yè)服務企業(yè)提供相關服務。而且在現(xiàn)有的住宅小區(qū)開發(fā)建設模式中,在業(yè)主大會成立前,一般由建設單位選聘物業(yè)服務企業(yè),從而被稱為“前期物業(yè)”。所以,盡管物業(yè)服務企業(yè)只是接受委托提供專業(yè)服務的市場主體,但在現(xiàn)有的住宅小區(qū)運行管理中扮演重要角色。因此,現(xiàn)有的住宅小區(qū)運行管理框架主要包括基層政府的指導和協(xié)助、居委會的指導和監(jiān)督、業(yè)主的共有和共同管理、業(yè)主大會或者業(yè)委會的委托與代理、物業(yè)服務企業(yè)的受托與服務供給等。
(三)住宅小區(qū)的運行現(xiàn)狀
由于住宅小區(qū)的管理模式尚處于轉型發(fā)展過程之中,因而在實際運行中出現(xiàn)了不少值得引起重視的問題。比如:業(yè)主何以自治,業(yè)主怎么自治,業(yè)主自治與政府相關部門履行職責之間有何關系,等等。首先,業(yè)委會組建比例較低。相關調查顯示,全國住宅小區(qū)組建業(yè)委會的比例約為20%-30%,其中北京是20%左右,廣州在25%左右,深圳接近40%,上海在全國是該比例最高的城市之一,約為82%。如果只有1/4的小區(qū)組建了業(yè)委會,業(yè)主自治怎么實現(xiàn)?這種模式又如何體現(xiàn)其有效性?
其次,業(yè)委會的運行參差不齊。在實踐中,往往形成一種悖論:業(yè)委會的有效運轉取決于業(yè)委會主任的強勢作為,但這種強勢卻與真正的業(yè)主自治精神有所背離。更多情況下,業(yè)委會只是一種形式,難以充分發(fā)揮其應有功能。在調研中發(fā)現(xiàn),大多數(shù)業(yè)主既未有效參與業(yè)委會的選舉,對業(yè)委會的存在與否也缺乏應有興趣,一旦有矛盾和糾紛,要么直接與物業(yè)公司交涉,要么向政府部門或媒體投訴,很少有通過業(yè)委會進行維權的意識。
再次,對于業(yè)主自治的模式,政府相關部門多少有點不適應。在向業(yè)主自治模式過渡的過程中,政府相關部門的職責或者缺乏明確界定,或者有所界定但沒有切實履行。比如,在《上海市加強住宅小區(qū)綜合管理三年行動計劃(2007-2009年)》中提到,“相關管理部門和專業(yè)服務單位在住宅小區(qū)中的管理和服務職責不清、界線不明,管理部門之間沒有形成工作合力;部分街道社區(qū)沒有將住宅小區(qū)綜合管理作為社區(qū)管理重要環(huán)節(jié),缺乏相關的統(tǒng)籌協(xié)調和監(jiān)督管理;住宅小區(qū)中的違法搭建、‘群租’等綜合性問題未有效解決”。
(一)住宅小區(qū)治理與“反公地悲劇”
在住宅小區(qū)管理模式的轉型過程中,原有模式的慣性影響仍然存在,而新模式的社會基礎尚不牢固,任何一個住宅小區(qū)的運行都涉及許多主體,包括業(yè)主、業(yè)主大會和業(yè)委會、居委會、物業(yè)服務企業(yè)、政府管理部門、基層政府、專業(yè)服務單位、中介服務組織等。住宅小區(qū)的良性運行,需要這些主體在相應規(guī)則下形成合力,如果其中某些重要主體不予以支持或不履行應有職責,住宅小區(qū)就很難實現(xiàn)良性運行。這種情形與邁克爾·黑勒(Michael A. Heller)提出的“反公地悲劇”(The tragedy of the anticommons)較為相似。
與“公地悲劇”所指各種主體過度使用公共資源從而造成惡果相反,“反公地悲劇”是指每種主體都有可能阻止其他主體有效發(fā)揮作用,從而導致資源閑置或問題難以緩解。黑勒認為,“反公地”作為一種資源,也有很多擁有者,但是這些擁有者中每一個都有正式的或非正式的權力阻止其他人使用該資源,導致資源的閑置或使用不足,于是出現(xiàn)“反公地悲劇”。
從“反公地悲劇”的角度看,如果住宅小區(qū)的有效運行是一條待開啟的大門,但該大門上安裝了需要十幾把鑰匙同時使用才能開啟的鎖,這十幾把鑰匙又分別歸不同的人保管,而這些人又往往無法在同一時間到齊,那么開啟該大門的機會就非常小,住宅小區(qū)能實現(xiàn)良性運行的比例也相對較低。
(二)住宅小區(qū)治理的幾種典型思路
對于“反公地悲劇”情形,經(jīng)濟學給出的解決方案是整合產(chǎn)權,實現(xiàn)所有權的統(tǒng)一。在住宅小區(qū)的運行實踐中,這種整合管理資源、做強單一管理主體的思路也有不少響應者。不過,在由哪個主體實現(xiàn)整合的問題上,出現(xiàn)了不同的觀點:第一種觀點認為,既然住宅小區(qū)是由業(yè)主共有并共同管理的區(qū)域,那毫無疑問應該徹底實現(xiàn)業(yè)主自治。這意味著住宅小區(qū)內(nèi)的各種事務,都應由業(yè)主、業(yè)主大會和業(yè)委會決定。這種觀點一般會引用英美社區(qū)治理的事例和理論作為論證支撐。
第二種觀點認為,由于住宅小區(qū)內(nèi)的居民不僅有業(yè)主,也有非業(yè)主,因而業(yè)委會不能完全代表住宅小區(qū)范圍內(nèi)所有居住者的利益,而居委會作為基層組織,既有法律支撐,又有行政資源,所以更適合成為住宅小區(qū)治理的主要責任主體。
第三種觀點認為,由于物業(yè)服務企業(yè)事實上在承擔著住宅小區(qū)的日常管理和運行維護工作,而且相比業(yè)委會和居委會而言,它擁有人員和技術等方面的優(yōu)勢,因而可以由相關部門委托物業(yè)服務企業(yè)強化對住宅小區(qū)內(nèi)各種問題與矛盾的管理與處理。這種觀點較少在理論研究中提出,更多在管理實踐中有所表現(xiàn)。比如:在治理住宅小區(qū)運行中出現(xiàn)的一些“頑疾”時,一些地方的責任部門就曾提出讓物業(yè)服務企業(yè)牽頭。
當然,住宅小區(qū)的運行還涉及其他一些主體,如基層政府、行業(yè)主管部門和專業(yè)服務企業(yè)等。但從基礎層面看,居委會、業(yè)委會和物業(yè)服務企業(yè)是住宅小區(qū)運行的幾個關鍵主體??梢哉f,住宅小區(qū)運行得好不好,主要就是看居委會、業(yè)委會和物業(yè)服務企業(yè)之間的關系處理得如何。
(三)管理實踐中的一些案例
在運行較好的小區(qū),居委會、業(yè)委會和物業(yè)服務企業(yè)都能相互協(xié)調,共同致力于為居民提供優(yōu)良的居住環(huán)境,有些甚至營造出了一種積極向上、有凝聚力的社區(qū)文化。而運行不夠好的小區(qū),情況差異較大。以下列舉幾個調研時了解到的案例。
案例一:某市中心城區(qū)某小區(qū)曾經(jīng)運行得較好,但在業(yè)委會改選后,情況出現(xiàn)了逆轉。原業(yè)委會主任Z認為現(xiàn)任業(yè)委會主任C(是上屆業(yè)委會的副主任)在業(yè)委會改選時“做了手腳”,于是不僅故意拖延辦理交接手續(xù),而且伺機報復。為了達到推翻改選結果的目的,Z一方面向有關部門舉報C“賄選”,另一方面拉攏業(yè)委會部分成員,使業(yè)委會形成分裂和內(nèi)斗的局面。在這種情況下,不僅業(yè)委會難以正常運轉,而且業(yè)主也產(chǎn)生了許多抱怨。
案例二:某小區(qū)業(yè)委會換屆改選時,居委會發(fā)出推薦票113張,收回推薦票109張,經(jīng)公開唱票計票,選出45名提名候選人,按照票數(shù)高低選出前9名,但公示的名單與實際選出的名單并不一致,居委會隨意更換了一個人選,引起了業(yè)主的不滿。對于業(yè)主提出的疑問,居委會一直不予解釋。由此,業(yè)主對業(yè)委會改選的公正性產(chǎn)生了質疑,這使得改選后產(chǎn)生的業(yè)委會在很長時間里都難以有效地開展工作。
案例三:市郊某小區(qū)的部分業(yè)主想成立業(yè)委會,卻因物業(yè)服務企業(yè)的阻擾難以實現(xiàn)。該小區(qū)的物業(yè)服務企業(yè)是開發(fā)商的下屬企業(yè),為了避免被解聘,通過隱匿業(yè)主信息等方式,使業(yè)主大會無法召開。由于該小區(qū)有不少業(yè)主是境外和外省市的投資者,平時并不居住在該小區(qū),而物業(yè)服務企業(yè)拒不提供業(yè)主的聯(lián)系方式,使得無法找到2/3的業(yè)主。部分業(yè)主為了發(fā)泄怨氣,就開始肆無忌憚地違章搭建。媒體報道后,有關部門在整治該小區(qū)違章搭建時,竟然任命該小區(qū)物業(yè)經(jīng)理為現(xiàn)場指揮,這進一步加劇了業(yè)主與物業(yè)服務企業(yè)之間的矛盾和對立。
這些案例不僅證實了住宅小區(qū)治理的“反公地悲劇”情形,而且提供了一個重要啟示,即住宅小區(qū)的治理應堅持綜合治理的方式,應該堅持推進業(yè)主自治的方向,通過綜合治理的方式,減少不同主體在運行實踐中的推諉和扯皮。這種綜合治理要面向所有主體,從業(yè)主到業(yè)委會,從物業(yè)服務企業(yè)到居委會,從專業(yè)服務企業(yè)到政府相關部門,使住宅小區(qū)中的居民感到安全、舒適、有序和包容,也為城市有序運行和城市活力增加奠定基礎。
由于住宅小區(qū)的運行同時涉及私人物權、公共管理與公共服務、特殊區(qū)域的物業(yè)服務等方面的經(jīng)濟社會關系,因而在由居委會、業(yè)委會和物業(yè)服務企業(yè)等主體所組成的治理網(wǎng)絡中,對政府治理、社會調節(jié)、業(yè)主自治不可偏廢,應按照主體多元化、方式協(xié)商化、程序透明化的原則,探索住宅小區(qū)的協(xié)商治理模式。
概括而言,“協(xié)商治理”是指住宅小區(qū)運行的利益相關者基于各自權利和職責,以協(xié)商對話的程序和形式達成共識或者協(xié)調分歧,以實現(xiàn)住宅小區(qū)良性運行的基層治理機制。在這種模式中,各種主體不僅要彰顯各自權益,更要堅守各自責任,尤其不能“重權益輕責任”。在互動與交往過程中,各種主體具有平等地位,任何一方都不能凌駕于整個協(xié)商網(wǎng)絡之上。推動住宅小區(qū)有效運行的重要基礎是形成共識或消弭分歧,而不是強調利益分歧與對抗。協(xié)商治理模式,既符合現(xiàn)有法律法規(guī)的精神,有法理支撐,又適應中國現(xiàn)階段基層治理體系的基本框架,有體制保障,而且還契合中國重和諧的政治文化傳統(tǒng),有文化基礎。
具體而言,住宅小區(qū)的協(xié)商治理模式至少應包括以下內(nèi)容。
(一)明確幾個協(xié)商主體的權責定位
在住宅小區(qū)的治理體系中,協(xié)商主體主要是居委會、業(yè)委會和物業(yè)服務企業(yè)等。在實踐中,也正是由于這幾個主體在權責定位方面不甚清楚,加劇了一些問題的滋生及蔓延。在一個協(xié)商治理的網(wǎng)絡中,作為基層自治組織,居委會是一個代表住宅小區(qū)內(nèi)所有居住者的主體,或者說是住宅小區(qū)公共利益的代表者,業(yè)委會是業(yè)主利益的代表者,物業(yè)服務企業(yè)代表著住宅小區(qū)日常管理與運行維護人員的利益。對于住宅小區(qū)的日常事務,居委會、業(yè)委會、物業(yè)服務企業(yè)三者的分工為:居委會負責監(jiān)督和指導,業(yè)委會作出決策,物業(yè)服務企業(yè)具體落實與執(zhí)行。
(二)建立協(xié)商溝通機制
由居委會牽頭搭建住宅小區(qū)治理的協(xié)商溝通平臺,突出居委會的組織作用,這既符合《居委會組織法》等相關法律法規(guī)的要求,又適應城市基層治理的要求。費孝通曾指出:“要想使社區(qū)建設貼近人們的實際需要,有些事務就要由居民們自己商量決定,居民自己清楚自己的愿望和要求。在這個基礎上,不同居民的愿望和要求如果有差別,就可以進行協(xié)商和協(xié)調,這就自然導出了各種合作,找到合情合理的優(yōu)化方案,這種大家互相協(xié)調的過程,是社區(qū)的一個‘功能’”。
要充分發(fā)揮協(xié)商溝通平臺的作用,有三方面工作值得嘗試。其一,將居委會真正建成能傾聽居民訴求的自治組織。對于居民反映的各種意見和問題,居委會應是第一扇也是最重要的一扇收集“窗口”。其二,形成有效的協(xié)商溝通機制。比如:根據(jù)基層實際情況借鑒一些地方推行的居民議事制度、小區(qū)事務聽證會、小區(qū)治理懇談會等方式,邀請居民代表、有關部門代表、業(yè)委會代表和物業(yè)服務企業(yè)代表等人員針對相關問題進行協(xié)商和討論,使各方達成共識,或緩解分歧與沖突。其三,重大事項共同決策。對于涉及住宅小區(qū)運行的重大事項,在充分聽取各方意見的基礎上,由居委會、業(yè)委會和物業(yè)服務企業(yè)共同決策,并共同署名向居民告示相關決策方案。
(三)強化相關部門的配合與支持
住宅小區(qū)探索協(xié)商治理模式,如果缺乏包括基層政府、行政主管部門及其派出機構、專業(yè)服務企業(yè)等在內(nèi)的各種主體的配合與支持,是難以實現(xiàn)的。如果居委會無法從日益加重的行政性事務中脫身,就很難有時間和精力去建立基層協(xié)商溝通平臺,而且也很難對居民的訴求予以及時回應,從而必然導致與居民漸行漸遠。如果某些部門對業(yè)委會的組建及改選肆意干擾,不僅業(yè)委會難以得到業(yè)主們的認可和信任,而且會影響到小區(qū)日常運行的秩序。如果一些部門及人員仍然認為住宅小區(qū)內(nèi)的所有問題都在物業(yè)服務企業(yè)的職責范圍內(nèi),依然沒有在觀念上實現(xiàn)從行政主導模式向業(yè)主自治模式的轉變,那么住宅小區(qū)的良性治理仍將遙不可及。
(四)培育協(xié)商治理文化
在利益訴求日趨多元化的時代,對于住宅小區(qū)的治理,應致力于培育一種協(xié)商溝通的文化,鞏固認同感和信任感,只有將其內(nèi)化為一種文化,住宅小區(qū)的良性運行才具有生命力和可持續(xù)性。要培育這樣一種文化,需從協(xié)商程序、協(xié)商形式、協(xié)商規(guī)則等方面開展全方位的探索。有社會資本理論研究者提出;“在現(xiàn)代的復雜社會里,社會信任能夠從這樣兩個互相聯(lián)系的方面產(chǎn)生:互惠規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡?!边@兩個方面都是“公共產(chǎn)品”,前者要靠強制和灌輸,后者要靠主動作為和積極參與。從這種角度理解,社會資本不是純粹靠自然演進的,人在其中是可以有所作為的。
在規(guī)范方面,可以考慮對業(yè)主的特殊行為和特殊身份業(yè)主的行為提出特別要求。“業(yè)主的特殊行為”是指可能危及公共利益的行為,如違章建設、“群租”、破壞房屋承重墻結構、拒交維修資金等。對此類行為,應該通過立法由相關職能部門嚴格監(jiān)管。對于業(yè)主中的黨員、領導干部、業(yè)委會成員等“特殊身份的業(yè)主”,應通過相應規(guī)范促使其為住宅小區(qū)的集體利益作出貢獻,減少“搭便車”的業(yè)主比例,甚至可以考慮將黨員干部在業(yè)主活動中的行為表現(xiàn)納入黨員干部評價體系之中。
在參與方面,需要扶持一些專業(yè)的社會組織,為業(yè)主自治提供幫助。在起步階段,可以考慮通過政府購買服務的方式,引導專業(yè)社會組織參與業(yè)主大會組建、業(yè)委會換屆改選、物業(yè)服務企業(yè)選聘、維修資金使用、公共收益記賬等事務。
(作者單位:上海市房地產(chǎn)科學研究院)