小城鎮(zhèn)存量土地分類及成因研究
——以成都市元通、三道堰鎮(zhèn)為例

付鎏竹

(西南交通大學, 四川成都 610000)

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小城鎮(zhèn)存量土地分類及成因研究
——以成都市元通、三道堰鎮(zhèn)為例

付鎏竹

(西南交通大學, 四川成都 610000)

在快速城市化發(fā)展的背景下，城市的建設用地規(guī)模已接近城市開發(fā)的增長邊界線，已經沒有新的土地可以繼續(xù)支撐城市的快速擴張。舊有的“粗放型”小城鎮(zhèn)建設將逐步退出時代的舞臺，取而代之的是以“存量挖掘”和“內生依托”為特征的新型城鎮(zhèn)化模式。雖然面向城鎮(zhèn)存量土地的再開發(fā)逐漸成為地方政府解決土地資源緊缺的重要途徑，但是對于存量土地卻沒有系統(tǒng)的分類，在存量土地盤活過程中也缺乏相關土地政策的支撐。研究小城鎮(zhèn)存量土地的再利用，可以對城鎮(zhèn)土地進一步優(yōu)化配置，以求得城鎮(zhèn)土地資源的最優(yōu)配置和最佳使用。文章通過對成都小城鎮(zhèn)存量土地的分類以及提出相應的再利用模式與政策建議，探索成都小城鎮(zhèn)存量土地再利用的新途徑。

存量土地；閑置用地；低效利用土地；小城鎮(zhèn)

研究存量土地再利用的意義在于提高土地的利用效率，體現土地利用價值。目前，存量土地的分類并沒有一個統(tǒng)一的分類標準，本文嘗試從不同的角度對存量土地進行分類。

1　成都小城鎮(zhèn)存量土地的分類

依據土地權屬和使用情況相結合的原則，將研究區(qū)域的存量土地分為兩個大類：閑置土地和低效利用土地。閑置土地包括空地和廢棄地?？盏刂饕傅氖峭恋厥褂谜咄ㄟ^拍賣或轉讓方式取得土地的使用權后，未有充分理由或未經過當地有關部門同意，在規(guī)定時間內未動工的土地。這類土地產生的原因包括政府盲目供地，建設監(jiān)管不到位，土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃缺乏銜接，以及企業(yè)資金匱乏無法開發(fā)，企業(yè)囤地投機升值等等。廢棄地是指因為歷史原因或者是土地使用性質的原因無法重新投入土地交易市場而被閑置的土地。

低效用地是指已經被利用的土地，只不過是利用的效率比較低，土地產出的效益和社會經濟發(fā)展的狀況不相匹配且不符合環(huán)境保護與風貌保護要求。筆者將低效利用土地分為三類：(1)低效工業(yè)用地。主要包括產出較低、半停工停產的企業(yè)廠房或者與現階段的城鎮(zhèn)功能、結構不相適應的工業(yè)用地。(2)城鎮(zhèn)危舊房：主要是指在城鎮(zhèn)中由于歷史或者市場原因遺留下來的，包括矮舊建筑、集貿市場用地、環(huán)境差、產權關系復雜急需改造更新的低質量建筑等。(3)小產權房：“小產權房”是建在農村集體經濟組織所擁有的土地之上且被非本集體經濟組織成員所擁有的住房。這里所指的存量土地類型是指長期空置且住房條件較好的小產權住宅。

2　元通鎮(zhèn)及三道堰鎮(zhèn)的存量土地分類及規(guī)模

元通鎮(zhèn)的存量土地主要包括兩個大類：閑置用地和低效利用土地，其中，閑置用地是指廢棄地，低效利用土地包括危舊房和低效工業(yè)用地。低效利用土地在元通鎮(zhèn)存量土地中所占比例為94 %，閑置用地僅為6 %。其中，低效工業(yè)用地在元通鎮(zhèn)存量土地中所占比例較大，達到了88 %(表1)。

三道堰鎮(zhèn)的存量土地主要包括兩個大類：閑置土地與低效利用土地。閑置土地主要是指空地，低效利用土地主要包括3個小類：危舊房、低效工業(yè)用地、小產權房。根據三道堰的存量土地分布如圖和各類存量土地的統(tǒng)計表可知：兩大類存量土地各占存量土地61 %、39 %，其中低效利用土地中危舊房、小產權住房、低效工業(yè)用地所占存量土地總量的比例依次為5 %、16 %、35 %。三道堰鎮(zhèn)存量土地中低效利用土地面積總量較多，達到了45.84 ha；其中工業(yè)用地的面積最多，為29.4 ha，鎮(zhèn)區(qū)內危舊房和小產權住房面積較少，為3.73 ha和12.71 ha(表2)。

3　小城鎮(zhèn)存量土地形成因素分析

3.1拆遷改造困難

這一類存量土地產生的原因主要是針對低效利用土地一類中的歷史更新街區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)老舊建筑而言的。對于城鎮(zhèn)

表2　三道堰鎮(zhèn)各類存量土地構成

中心區(qū)存在的老舊建筑的更新再利用項目，房地產開發(fā)商對被拆遷居民的補償金往往無法達到居民的期望水平。在現有的土地再利用收益的機制中，原土地權利人無法直接參與到開發(fā)中去，原權利人只能在拆遷中爭取最大的利益，這就客觀上加大了拆遷的難度，同時也增加了被拆遷居民對于自己原有居住街區(qū)被更新改造的抵觸感。筆者在元通古鎮(zhèn)歷史保護街區(qū)的實地走訪中發(fā)現，大部分的原住居民表示不愿意搬離現有的居住區(qū)，希望歷史街區(qū)的更新改造能更多的是原址安置。

3.2土地的使用功能已經不再滿足現在城市建設的需求

城鎮(zhèn)功能結構的演變是伴隨著社會經濟的發(fā)展進行的。低效工業(yè)用地和廢棄地都是因為土地原有的使用功能已經不再符合城鎮(zhèn)現有的功能結構，因此需要進行土地的二次開發(fā)利用。隨著經濟體制的調整,原計劃經濟下的許多企業(yè)生產陷入停產與半停產狀態(tài),工業(yè)企業(yè)被閑置。這就形成了城鎮(zhèn)中心區(qū)位的一些存量工業(yè)用地。還有一部分的存量工業(yè)用地是新建企業(yè),受物價上漲、投資辦廠計劃不周等影響,因資金不足,只好將一些基建項目壓下來,導致部分土地閑置。隨著城鎮(zhèn)的建設，早期開發(fā)的住宅、工業(yè)廠房、鐵路等基礎設施，已經危舊破敗，或者不符合城市功能布局需求，需要更新改造再利用。很多老舊廠房和廢棄地在城鎮(zhèn)布局上經常與其他類型用地交錯分布，形成大范圍的混合地區(qū)。工業(yè)企業(yè)與住宅、辦公、商業(yè)服務、農田混雜交錯，相互包圍，缺乏明確有序的城鎮(zhèn)功能分區(qū)。這類存量土地的現狀特征就是房屋破舊、設備簡陋、效益低下，對居民生活干擾較大，也不再滿足城鎮(zhèn)產業(yè)的發(fā)展需求，同時也對城鎮(zhèn)宜居的生態(tài)環(huán)境造成了較大影響。

3.3國有土地與集體土地分離

這類存量土地形成原因主要是針對小產權房以及部分無證、效益低下的工業(yè)用地。國有土地和集體土地將土地使用進行了城鄉(xiāng)分離，這兩種不同的使用制度使得土地資源無法在一個整體的城鄉(xiāng)區(qū)域范圍內進行合理流動。依據《土地管理法》，農村土地進入市場的權力掌握在國家手中，政府征地無須考慮征地范圍和公共利益，只需先征地，再通過“招拍掛”的方式獲得土地增值收益，再由市場主體開發(fā)商業(yè)地產等經營性項目，農民不具有農地轉讓權和收益權。農村土地無法直接進入城市建設用地使用權市場，獲取土地增值收益，導致農民權益受損。由于農村集體土地的征收成本較低，地方政府在城鎮(zhèn)建設過程中往往就選擇避開老舊城區(qū)，在城鎮(zhèn)邊緣區(qū)開始新城區(qū)建設，導致城鎮(zhèn)空間擴張速度過快。

3.4鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推動小城鎮(zhèn)工業(yè)化進程

這類原因同樣也是推動了小產權房以及部分無證、效益低下的工業(yè)用地的興起。雖然政績考核標準在不斷改進，但經濟指標仍是政績考核的核心指標。招商引資是地方政府實現政績的最好手段，在招商引資的過程中，地方政府之間存在著惡性競爭：以低廉的低價來吸引外地投資。通常的運行模式是根據投資者投資規(guī)模、年產值、帶動效應的不同，量身定制土地優(yōu)惠政策，各地政府為了爭取到投資商，不惜競相壓低土地價格，導致一些企業(yè)原本并不需要那么多的土地，但卻“獅子大開口”，大片土地被“蠶食”，造成大量企業(yè)用地快速擴張，土地利用效率低下。通過低價獲取的土地，在許多投資者看來也就不再稀有了。大量的工業(yè)用地并沒有實現其真正的價值。部分企業(yè)由于市場變化大，本身并不穩(wěn)定，可能在拿地建廠的過程中，市場上就出現了新的情況，廠還沒有擴建好，企業(yè)經營形式就已發(fā)生變化，土地被閑置。

3.5土地區(qū)位條件不佳

區(qū)位條件也是衡量存量土地潛在價值多少的條件之一。很多存量土地得不到更新改造的原因就是因為它不滿足開發(fā)商追求經濟效益最大化的需求。對于開發(fā)商而言，存量土地區(qū)位條件優(yōu)越，才能快速得到使用者的認可和接受。因此位于區(qū)位條件好的存量土地，能更快的列入再開發(fā)計劃中，需要改善區(qū)位條件后才能再利用的存量土地，往往會被開發(fā)商忽略。在小城鎮(zhèn)的存量土地中，很多低效的工業(yè)用地得不到再利用，根本就在于交通不便利，基礎設施較差。這部分土地如果要進行再利用，就必須要投入更多的基礎設施建設資金。并且區(qū)位條件不好的存量土地，可能并不具備較高的轉型價值，土地的再利用價值不高。因此對于這一部分的存量土地，政府往往選擇讓其自然消亡。

4　結束語

土地資源是有限的，不可能無限制供應，因此城鎮(zhèn)就不會一直以增量的方式發(fā)展下去，這也與可持續(xù)發(fā)展的理念相違背，推行存量土地的再利用勢在必行。存量土地再利用的動力更多的來源于存量土地所承載功能的提升，形成內生性的發(fā)展動力，而不是過分的依賴外延式、投資驅動的模式。現今小城鎮(zhèn)普遍存在城鎮(zhèn)建設面積、人均建設面積偏大的問題，盤活存量土地，控制增量土地將成為小城鎮(zhèn)未來土地供應的重要導向。本文在傳統(tǒng)的存量土地分類基礎上，基于土地的性質和使用狀況，總結了成都小城鎮(zhèn)存量土地的類型，并結合元通鎮(zhèn)和三道堰鎮(zhèn)進行實例分析，希望對其他小城鎮(zhèn)的存量土地的整理和再利用提供一定借鑒。

[1]何芳.城市土地再利用產權處置與利益分配研究——城市存量土地盤活理論與實踐[M].北京:科學出版社，2014.

[2]鄒兵.由“增量擴張”轉向“存量優(yōu)化”——深圳市城市總體規(guī)劃轉型的動因與路徑[J].規(guī)劃師,2013(5):5-10.

[3]劉怡.基于數據挖掘的城鎮(zhèn)存量建設用地識別研究[D].浙江大學,2012.

付鎏竹(1989～)，女，研究生,研究方向為城市規(guī)劃與設計理念、歷史城鎮(zhèn)保護與發(fā)展。

TU98

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[定稿日期]2016-03-09