綠色發(fā)展，我們怎樣一路走來？

□ 本刊記者 祁巧玲

綠色發(fā)展，我們怎樣一路走來？

□ 本刊記者 祁巧玲

“十三五”規(guī)劃綱要，全面體現(xiàn)了十八屆五中全會提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，特別是從縱向、橫向、宏觀、微觀等角度，深刻體現(xiàn)了“十三五”綠色之重、綠色之實。未來五年，綠色發(fā)展理念將深刻影響國家經(jīng)濟社會建設的各領域、各環(huán)節(jié)。

每一個五年規(guī)劃，都是在前一個五年甚至幾個五年的基礎上向前邁出的扎實一步。

“十三五”規(guī)劃綱要貫徹的五大發(fā)展理念，是在長期探索實踐基礎上的重大創(chuàng)新，是現(xiàn)階段破解發(fā)展難題的必然選擇。

1.從漸綠到更綠

縱觀改革開放三十多年來的發(fā)展歷程，我們對生態(tài)環(huán)境保護和綠色發(fā)展的認識是不斷深化的。經(jīng)濟學家胡鞍鋼認為，中國的五年規(guī)劃（計劃）是由加快發(fā)展戰(zhàn)略到可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、再到綠色發(fā)展戰(zhàn)略的不斷演進、不斷升級、不斷清晰、不斷創(chuàng)新的過程，反映了發(fā)展理念、發(fā)展實踐、發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展政策的變化過程，逐漸走出了一條由“淺綠”到“深綠”的變化之路，這也深刻反映了生態(tài)文明建設不斷深化的過程。

1980年編制的“六五”計劃，明確指出“加強環(huán)境保護”。1990年召開的十三屆七中全會，將環(huán)境保護作為一項基本國策。“九五”計劃首次提出，到20世紀末，力爭使環(huán)境污染和生態(tài)破壞加劇趨勢得到基本控制，部分城市和地區(qū)環(huán)境質(zhì)量有所改善的目標。十五大提出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略?！笆濉庇媱澨岢?，把貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提高到一個新的水平。

“十一五”規(guī)劃綱要是在“十五”高耗能、高污染、自然資源嚴重損失的經(jīng)濟高速增長時期制定的，首次提出加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，并首次以資源、環(huán)境約束性指標強化政府職責。

十七大首次把“生態(tài)文明”寫入黨的報告?！笆濉币?guī)劃首次將綠色發(fā)展作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要著力點，還形成了若干個綠色發(fā)展專項規(guī)劃。十八大高瞻遠矚，將生態(tài)文明納入“五位一體”戰(zhàn)略格局。

“十三五”規(guī)劃綱要可以說是十三個五年規(guī)劃（計劃）中最“綠”的一部，綠色之重清晰地體現(xiàn)在以下兩個方面：一是資源環(huán)境約束性指標上?！笆濉币?guī)劃13項約束性指標中資源環(huán)境指標就占10項，相對而言，“十二五”12項約束性指標中資源環(huán)境占7項，“十一五”8項約束性指標中資源環(huán)境占5項。無論是必須完成的任務總量，還是任務比重，資源環(huán)境治理都是“十三五”重中之重。二是總體內(nèi)容比重上。“十三五”規(guī)劃綱要中“綠色”一詞出現(xiàn)超過60次，綠色發(fā)展理念貫穿始終，覆蓋眾多領域。

2.從資源環(huán)境到五位一體的綠色覆蓋

如果說“十一五”的綠色發(fā)展思路，主要體現(xiàn)在資源節(jié)約方面，“十二五”是以綠色發(fā)展思路促成經(jīng)濟增長方式開始轉(zhuǎn)變，那么“十三五”規(guī)劃綱要則是一部全面的綠色規(guī)劃。

在“十一五”規(guī)劃綱要中，“綠色”一詞出現(xiàn)4次，“可持續(xù)”出現(xiàn)11次。其中，單設一篇“建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”，提出落實節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，建設低投入、高產(chǎn)出，低消耗、少排放，能循環(huán)、可持續(xù)的國民經(jīng)濟體系和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

此外，一些篇章也強調(diào)了“綠色”。

例如，在“建設社會主義新農(nóng)村”篇章，提出加強農(nóng)村環(huán)境保護；恢復和培育傳統(tǒng)牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力；積極發(fā)展農(nóng)村沼氣、秸稈發(fā)電、小水電、太陽能、風能等可再生能源。

在“推進工業(yè)結(jié)構優(yōu)化升級”篇章，提出減少煤炭開采對生態(tài)環(huán)境的影響；依法關閉不具備安全生產(chǎn)條件、破壞資源和環(huán)境的煤礦；在保護生態(tài)基礎上有序開發(fā)水電；加快調(diào)整原材料工業(yè)結(jié)構和布局，降低消耗，減少污染；等等。

在“促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”一篇中，提出提高資源特別是土地、能源利用效率，加強生態(tài)環(huán)境保護，增強可持續(xù)發(fā)展能力；推進形成主體功能區(qū)；逐步形成高效協(xié)調(diào)可持續(xù)的城鎮(zhèn)化空間格局；禁止發(fā)展高耗水產(chǎn)業(yè)和建設高耗水景觀；等等。

在“十二五”規(guī)劃綱要中，“綠色”出現(xiàn)11次，“可持續(xù)”出現(xiàn)12次，“低碳”出現(xiàn)7次，“生態(tài)文明”出現(xiàn)2次。在“十一五”的基礎上，此次將單設那篇的篇名改為“綠色發(fā)展 建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”，增加了“綠色發(fā)展”4個字，并在文中提出“提高生態(tài)文明水平”。具體要求為，必須增強危機意識，樹立綠色、低碳發(fā)展理念，以節(jié)能減排為重點，健全激勵與約束機制，加快構建資源節(jié)約、環(huán)境友好的生產(chǎn)方式和消費模式，增強可持續(xù)發(fā)展能力，提高生態(tài)文明水平。

首次提出發(fā)展綠色經(jīng)濟，首次提出深化資源性產(chǎn)品價格和環(huán)保收費改革。

此外，綠色發(fā)展理念還體現(xiàn)在諸多領域。如推廣綠色建筑、綠色施工；有序推進城市鋼鐵、有色、化工企業(yè)環(huán)保搬遷；大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料、新能源汽車等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；增強資源型城市可持續(xù)發(fā)展能力；東部地區(qū)要進一步提高能源、土地、海域等資源利用效率，加大環(huán)境污染治理力度，化解資源環(huán)境瓶頸制約；實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，形成高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局，等等。

“十三五”規(guī)劃綱要中，“綠色”一詞出現(xiàn)超過60次，“可持續(xù)”出現(xiàn)18次，“低碳”出現(xiàn)10次，“生態(tài)文明”出現(xiàn)7次。單設一篇“加快改善生態(tài)環(huán)境”，并將以往不屬于這一篇章的“加快建設主體功能區(qū)”納入其中，列為第一章。在這一篇章中，諸如推進資源節(jié)約集約利用，加大環(huán)境綜合治理力度，加強生態(tài)保護修復等章節(jié)，都在以往的基礎上提出諸多新要求和細化要求，同時還增設了“健全生態(tài)安全保障機制”和“發(fā)展綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)”兩章，可謂濃墨重彩。

同時，全文多領域多環(huán)節(jié)提出綠色發(fā)展新布局新舉措，比如：

1.在“實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略”一篇中提出支持綠色新型消費。

2.在“構建發(fā)展新體制”一篇提出，加快金融體系建設，支持綠色金融。

3.在“推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”一篇提出，深入推進糧食綠色高產(chǎn)高效創(chuàng)建；大力發(fā)展生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)，加快綠色增產(chǎn)技術攻關；發(fā)展無公害農(nóng)產(chǎn)品、有機農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品。

4.在“優(yōu)化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系”一篇中提出，促進制造業(yè)朝高端、智能、綠色、服務方向發(fā)展；實施綠色制造工程，推進產(chǎn)品全生命周期綠色管理，構建綠色制造體系；支持綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大；實施新能源汽車推廣計劃；大力發(fā)展綠色物流。

江西武寧縣生態(tài)農(nóng)莊

5.在“構筑現(xiàn)代基礎設施網(wǎng)絡”一篇中提出，完善交通運輸體系綠色化發(fā)展，鼓勵綠色出行；深入推進能源革命，著力推動能源生產(chǎn)利用方式變革，優(yōu)化能源供給結(jié)構，提高能源利用效率，建設清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系。

6.在“推進新型城鎮(zhèn)化”一篇中提出，根據(jù)資源環(huán)境承載力調(diào)節(jié)城市規(guī)模，實行綠色規(guī)劃、設計、施工標準，實施生態(tài)廊道建設和生態(tài)系統(tǒng)修復工程，建設綠色城市；加強城市防洪防澇與調(diào)蓄、公園綠地等生態(tài)設施建設，支持海綿城市發(fā)展；發(fā)展綠色建筑；開展生態(tài)文明示范村鎮(zhèn)建設行動和農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治行動，加快建設美麗宜居鄉(xiāng)村。

7.在“推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”一篇中提出，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的戰(zhàn)略定位，把修復長江生態(tài)環(huán)境放在首要位置，推動長江上中下游協(xié)同發(fā)展、東中西部互動合作，建設成為我國生態(tài)文明建設的先行示范帶、創(chuàng)新驅(qū)動帶、協(xié)調(diào)發(fā)展帶；擴大環(huán)境容量和生態(tài)空間，推動京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展；加大生態(tài)嚴重退化地區(qū)修復治理力度，有序推進生態(tài)移民；拓展藍色經(jīng)濟空間，加強海洋資源環(huán)境保護。

8.在“完善對外開放戰(zhàn)略布局”中提出，積極落實2030年可持續(xù)發(fā)展議程，積極承擔國際責任和義務。

9.在“全力實施脫貧攻堅”一篇中提出加大生態(tài)補償力度，推進生態(tài)保護扶貧。

10.在“加強社會主義精神文明建設”一篇中提出，用中國夢和社會主義核心價值觀凝聚共識、匯聚力量，增強國家意識、法治意識、道德意識、社會責任意識、生態(tài)文明意識。

11.在“加強和創(chuàng)新社會治理”一篇中提出，提高生態(tài)環(huán)保風險防控能力；實施危險化學品和化工企業(yè)生產(chǎn)、倉儲安全環(huán)保搬遷工程。

12.在“深化內(nèi)地和港澳、大陸和臺灣地區(qū)合作發(fā)展”一篇中提出，加深內(nèi)地同港澳在環(huán)保等領域的交流合作。

13.在“構建全方位開放新格局”一篇中提出，推進“一帶一路”建設，廣泛開展環(huán)保等領域合作。

可以看出，自“十一五”以來，綠色發(fā)展思路在能源、國土空間、生態(tài)環(huán)境領域都有深入的探索，“十三五”規(guī)劃中的綠色發(fā)展理念則覆蓋經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)文明建設的各個領域眾多環(huán)節(jié)，綠色發(fā)展理念貫穿綱要始終，綠色發(fā)展的深刻性、廣泛性、全局性前所未有。

3.從綠色探索到綠色體系的逐步完善

五年規(guī)劃（計劃）的發(fā)展之路，體現(xiàn)了國家治理的發(fā)展之路，每一部規(guī)劃都是一次國家治理體系進一步提升完善的機會，“十三五”規(guī)劃綱要在治理體系上有明顯的發(fā)展?！笆晃濉币?guī)劃綱要79次提到“體系”一詞，“十二五”143次提到“體系”，“十三五”規(guī)劃綱要中231次提到“體系”一詞。

“十三五”規(guī)劃綱要體現(xiàn)綠色發(fā)展理念的體系建設，主要集中在資源、環(huán)境、空間治理方面。這類體系至少有20項，包括現(xiàn)代能源體系、能源管理計量體系，綠色制造體系、建筑節(jié)能標準體系、綜合交通運輸體系，空間治理體系、主體功能區(qū)政策體系、長江防護林體系，環(huán)境治理體系、綠色稅收體系、綠色金融體系，綠色供應鏈產(chǎn)業(yè)體系，機動車船和燃料油環(huán)保達標監(jiān)管體系、染物排放標準體系、碳排放標準體系，核與輻射安全監(jiān)管體系，生物多樣性觀測體系，國家生態(tài)安全動態(tài)監(jiān)測預警體系，氣候變化預測預警體系，全球氣候治理體系等。

這些體系中，有些具有明顯的連續(xù)性，例如現(xiàn)代能源體系、空間治理體系、氣候治理體系等；有些則是應行業(yè)、形勢的快速發(fā)展而創(chuàng)造性提出的，例如綠色金融體系、生物多樣性觀測體系。更多的是，在探索實踐的基礎上，總結(jié)經(jīng)驗，通過綠色發(fā)展理念的引領，審時度勢地系統(tǒng)提出，例如環(huán)境治理體系、核與輻射安全監(jiān)管體系等。

以能源體系為例?！笆晃濉币?guī)劃綱要提出，堅持節(jié)約優(yōu)先、立足國內(nèi)、煤為基礎、多元發(fā)展，優(yōu)化生產(chǎn)和消費結(jié)構，構筑穩(wěn)定、經(jīng)濟、清潔、安全的能源供應體系，有序發(fā)展煤炭，以大型高效環(huán)保機組為重點優(yōu)化發(fā)展火電、在保護生態(tài)基礎上有序開發(fā)水電、積極推進核電及電網(wǎng)建設，加快發(fā)展石油天然氣，大力發(fā)展可再生能源、大力開發(fā)風能。

“十二五”規(guī)劃綱要提出，堅持節(jié)約優(yōu)先、立足國內(nèi)、多元發(fā)展、保護環(huán)境，加強國際互利合作，調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構，構建安全、穩(wěn)定、經(jīng)濟、清潔的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系，推進能源多元清潔發(fā)展，優(yōu)化能源開發(fā)布局，加強能源輸送通道建設。

“十三五”規(guī)劃綱要則提出，深入推進能源革命，著力推動能源生產(chǎn)利用方式變革，優(yōu)化能源供給結(jié)構，提高能源利用效率，建設清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系，維護國家能源安全。

首先是推動能源結(jié)構優(yōu)化升級。1.在水電開發(fā)方面首次要求統(tǒng)籌水電開發(fā)與生態(tài)保護，堅持生態(tài)優(yōu)先。2.完善風能、太陽能、生物質(zhì)能發(fā)電扶持政策。3.在煤炭方面提出，優(yōu)化建設國家綜合能源基地，大力推進煤炭清潔高效利用，限制東部、控制中部和東北、優(yōu)化西部地區(qū)煤炭資源開發(fā)，推進大型煤炭基地綠色化開采和改造，鼓勵采用新技術發(fā)展煤電。4.加強陸上和海上油氣勘探開發(fā)，有序開放礦業(yè)權，積極開發(fā)天然氣、煤層氣、頁巖油（氣）。5.推進煉油產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，開展成品油質(zhì)量升級行動計劃，拓展生物燃料等新的清潔油品來源。

“十三五”規(guī)劃綱還提出，構建現(xiàn)代能源儲運網(wǎng)絡；積極構建智慧能源系統(tǒng)，加快推進能源全領域、全環(huán)節(jié)智慧化發(fā)展，提高可持續(xù)自適應能力。

可以看出，“十三五”規(guī)劃綱要提出的現(xiàn)代能源體系，既延續(xù)了“十一五”以來的能源多元、清潔的總體戰(zhàn)略，也針對當前突出的問題以及現(xiàn)階段國家戰(zhàn)略，做出了新的部署：

1.生態(tài)保護優(yōu)先成為今后很長一個時期的首要任務。2.能源結(jié)構主力從煤炭轉(zhuǎn)向電力。3.將繼續(xù)發(fā)展風能、光伏產(chǎn)業(yè)，并調(diào)整扶持政策，解決目前棄風棄光問題。4.非減煤，而是凈煤。5.海上油氣開發(fā)將是新重點。6.升級油品質(zhì)量將是新亮點。7.智慧能源系統(tǒng)建設、能源新技術開發(fā)將是新的增長點。

“十三五”規(guī)劃綱要提出的現(xiàn)代能源體系，是在綠色發(fā)展理念的引領下謀劃的，基于自然稟賦的，清潔低碳、安全高效、結(jié)構優(yōu)化的現(xiàn)代能源體系。

“十三五”規(guī)劃綱要關于綠色金融體系的闡述，具有重要的創(chuàng)新意義。改善環(huán)境不僅要依靠強有力的治理措施，還必須采用財稅、金融等手段改變資源配置的激勵機制。中共中央、國務院去年9月份發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出，要建立我國的綠色金融體系；“十三五”規(guī)劃綱要提出，建立綠色金融體系，發(fā)展綠色信貸、綠色債券，設立綠色發(fā)展基金。未來五年，綠色金融體系的建設將會加快優(yōu)化資源配置，并帶來新的增長點。

再以主體功能區(qū)政策體系為例，可以明顯地看出其進一步制度化、體系化。

“十一五”規(guī)劃首次明確提出主體功能區(qū)的思想，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，并提出實行分類管理的區(qū)域政策，包括財政政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、人口管理政策、績效評價和政績考核，同時要求組織和編制跨行政區(qū)的區(qū)域規(guī)劃以及市縣層面的規(guī)劃?！笆晃濉币?guī)劃的區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)思想對于區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展和國家總體開發(fā)格局影響巨大，也對空間治理體系的建立打下了基礎?！笆濉币?guī)劃在“十一五”規(guī)劃的基礎上把實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略與實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略放在等量齊觀的位置，更加強調(diào)保護資源與環(huán)境的總體思想。

“十三五”規(guī)劃首次將“加快建設主體功能區(qū)”的內(nèi)容置于“加快改善生態(tài)環(huán)境”一篇的首章，提出要推動形成以“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局、以“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局、以“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，以及可持續(xù)的海洋空間開發(fā)格局，合理控制國土空間開發(fā)強度，增加生態(tài)空間。健全主體功能區(qū)配套政策體系，包括根據(jù)不同主體功能區(qū)定位要求，健全差別化的財政、產(chǎn)業(yè)、投資、人口流動、土地、資源開發(fā)、環(huán)境保護等政策；實行分類考核的績效評價辦法；重點生態(tài)功能區(qū)實行產(chǎn)業(yè)準入負面清單；建立健全區(qū)域流域橫向生態(tài)補償機制；設立統(tǒng)一規(guī)范的國家生態(tài)文明試驗區(qū)；建立國家公園體制。

風力發(fā)電場

4.從理念綠色到行動綠色

“十三五”規(guī)劃綱要將綠色發(fā)展理念具體化、精細化到經(jīng)濟社會的各領域各環(huán)節(jié)。這種具體和精細主要體現(xiàn)在兩個方面：一個是主要目標，一個是政策舉措。

以污染防治為例，“十一五”規(guī)劃綱要提出主要污染物排放總量減少10%的目標；“十二五”規(guī)劃綱要首次將“主要污染物排放總量顯著減少”細化到化學需氧量、二氧化硫排放分別減少8%，氨氮、氮氧化物排放分別減少10%。“十三五”規(guī)劃綱要則更進一步細化，將污染防治細化為主要污染物排放總量、空氣質(zhì)量、地表水質(zhì)量三部分，主要污染物排放總量依然是化學需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物四類控制；空氣質(zhì)量則具體要求地級及以上城市重污染天數(shù)減少25%、細顆粒物濃度下降25%以上；地表水質(zhì)量具體要求地級及以上城市建成區(qū)黑臭水體控制在10%以內(nèi)、主要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達標率達到80%以上，等等。一系列更加細化具體的目標既是對“十三五”之前的治理成果的延續(xù)，也是針對現(xiàn)階段突出問題作出的技術性趨勢判斷。

政策舉措方面的具體、精細，是“十三五”規(guī)劃的亮點之一。以新能源汽車為例，“十一五”規(guī)劃綱要便提出，鼓勵開發(fā)使用節(jié)能環(huán)保和新型燃料汽車；“十二五”規(guī)劃綱要進一步提出發(fā)展新能源汽車的重點舉措：開展插電式混合動力汽車、純電動汽車研發(fā)及大規(guī)模商業(yè)化示范工程?！笆濉币?guī)劃綱要將發(fā)展新能源汽車的舉措細化到市場引導、關鍵技術、政策體系、具體目標四個方面，提出鼓勵城市公交和出租汽車使用新能源汽車，大力發(fā)展純電動汽車和插電式混合動力汽車，重點突破動力電池能量密度、高低溫適應性等關鍵技術，建設標準統(tǒng)一、兼容互通的充電基礎設施服務網(wǎng)絡，完善持續(xù)支持的政策體系，以及全國新能源汽車累計產(chǎn)銷量達到500萬輛的階段性目標。“十三五”規(guī)劃綱要還提出“加強新能源汽車廢舊電池回收處理”這樣的細節(jié)。這樣一來，新能源汽車在未來五年的良好發(fā)展趨勢幾乎是可預見的，市場主導、政策支持、技術革新、產(chǎn)業(yè)生態(tài)優(yōu)化，新能源汽車將迎來加速、健康發(fā)展的五年。

“十三五”規(guī)劃這種發(fā)展目標、政策舉措更精細更具體的變化是隨著實踐探索不斷加深而來的，是對“十三五”之前的治理經(jīng)驗的總結(jié)和發(fā)展。具體的精細的安排，讓規(guī)劃綱的可操作性更強，讓綠色發(fā)展理念真正落實為未來五年的行動指南?！笆濉币?guī)劃綱要已經(jīng)為我們繪制好詳細清晰的路線圖，只待我們踏出實實在在的每一步。

五年規(guī)劃（計劃）是一代又一代中國人實現(xiàn)夢想的臺階，未來五年，將是實現(xiàn)綠色中國夢的關鍵時期。實施“十三五”規(guī)劃，必將創(chuàng)造一個綠色發(fā)展的輝煌五年。